“一带一路”下我国西部人口低密度区域财税政策益贫效应分析
柯希冉 陈晓艺 刘晓晶 张瑞琛
【摘要】? “一带一路”倡议的提出，为我国西部人口低密度区域经济开放、文化推广的加速发展和人们的脱贫致富提供了机遇。衡量一项政策是否有利于人们的脱贫，贫困发生率是一个重要指标，而贫困发生率降低即可初步判定政策具有益贫效应。文章从财政转移支付制度、财政投资政策、税收优惠政策三个方面对我国西部人口低密度区域的经济发展及益贫效果进行了研究，分析了区域财税政策对人口低密度区域发展情况的影响，进一步提出了完善与改进该区域财税政策的建议。
【关键词】? 一带一路;财政转移支付制度;财政投资政策;税收优惠政策;益贫效应
【中图分类号】? F810? 【文献标识码】? A? 【文章编号】? 1002-5812（2019）05-0072-03
“一带一路”倡议的提出，为我国西部人口低密度区域经济开放及文化推广的加速发展提供了机遇。为了使我国西部人口低密度区域能够更快更好地融入到“一带一路”建设中，必须进一步细化、调整和创新财税政策，为西部人口低密度区域提供政策、法律和经济上的有力支持。然而，由于该区域自身地理环境复杂以及气候恶劣等因素，制约了当地经济的发展，导致该区域贫困人口占比一直位居全国前列。因此，对于当地政府实施各种财税政策在促进地方经济增长的同时是否也达到了有效“减贫”的效果这一问题一直是我国各级政府及学术界研究者热切关注的问题。
一、“一带一路”背景下我国西部人口低密度区域财税政策的现状
（一）西部人口低密度区域的界定。本文对西部人口密度区域的划分是以“黑河-腾冲线”即“胡焕庸”线为主要依据，它将我国划分为东南半壁和西北半壁，西北半壁地广人稀，东南半壁地狭人稠。根据2000年第五次全国人口普查资料，利用ArcGIS进行的精确计算表明，按胡焕庸线计算，西北半壁总人口数仅占全国人口的4%;东南半壁占全国国土面积的43.8%，其人口数却占总人口的94.1%。
（二）西部人口低密度区域财税政策执行的现状。
1.财政投资政策执行现状。近年来，为了加快西部人口低密度区域的发展，促进区域经济发展，国家加大了对西部人口低密度区域财政投资力度。重点建设项目方面，2017年，西部固定资产投资166 571亿元，比上年增长8.5%;新开工西部大开发工程17项，投资规模为4 941亿元，重点投向西部地区铁路、公路、大型水利枢纽、能源和生态环保等重要领域;人均占用国家投资方面，西藏因特殊情况占用国家投资比例最高，其次是新疆等地;投资西部地区建设的资金性质方面财政资金的占比很大，2016年国家预算内投资占建设总规模的比重西藏、青海、新疆和甘肃分别为28.33%、7.72 %、7.56%和5.46%。从固定资产投资看，这两方面增速较高且与增长速度呈正相关，可见，财政投资对促进西部地区进一步发展的重要性。
2.财政支付转移制度执行现状。我国中央财政为了保证各地区政府合理控制和分配财政资金，平衡财政收支，有效运用财政转移支付制度推动地区经济、文化和社会公共服务等的发展，会根据各地区地方政府的申请和地区实际财政状况，将收缴上来的财政收入通过财政转移支付的形式再次转移支付给财政收支不平衡、存在财政缺口的地方政府。截至2017年底，我国全国全年一般公共预算支出20.3万亿元，同比增长7.7%，其中新疆、西藏、甘肃、内蒙古、青海和宁夏分别获得中央财政一般性转移支付总额1 540.35亿元、892.34亿元、1 279.07亿元、1 285.89亿元、633.11亿元和502.60亿元，获得中央对地方专项转移支付935.94亿元、526.14亿元、751.45亿元、1 009.05亿元、470.52亿元和243.05亿元。
3.财政税收优惠政策执行现状。从享受税收优惠的行业来看，享受益贫政策红利的行业相对较少，主要集中于采矿业、制造業等，而对地区的特色优势产业、高新技术产业、生态建设等具有强大发展后劲的后续产业的拉动作用较小;从中央对地方的税收返还政策上看，虽然中央为了保障西部地区财政收入可持续，对增量调整部分向西部地区倾斜力度加大，但部分地方政府在落实益贫政策的同时难免会顾及财政收入的问题，难以实现益贫效果的最大化;从政府对企业财税优惠上看，税收优惠政策对符合条件企业的扶持和激励作用不可忽视，西部已承接了部分东部地区的产业转移，中小企业在西部纷纷扎根，享受企业所得税优惠的总额也逐步上升，税收优惠政策的益贫效果可观。总的来说，我国西部大开发实施以来，西部低密度人口区域益贫政策的惠及范围在不断扩大，发挥了与东部地区的税收优惠比较优势，拉动了西部经济的稳步提升，一定程度上缩小了东西部地区的贫富差距。
二、“一带一路”背景下西部人口低密度区域财税政策益贫效应分析
（一）投资政策的益贫效果。2010到2016年间，我国西部人口低密度区域的人均年GDP增长速度逐年增加，且“一带一路”提出后，在财政投资政策导向作用下我国对该区域的财政总投入逐年增大投入幅度。基础建设方面，我国西部人口低密度区域的一般预算支出以及固定资产建设、地区商业服务业流通与交通运输等事务获得财政投资的金额都有较大波动;社会消费水平方面，2010—2016年期间我国西部人口低密度区域社会消费品零售总额变动幅度较大，但总体保持在较高的消费水平上;就业方面，区域就业人数曾发生过大幅度的降低，就业率不够稳定;贸易方面，我国西部人口低密度地区对外贸易总量在“一带一路”提出前后发生较大的改变，2010—2016年期间该地区的贸易顺差情况越发向好。总的来说，在“一带一路”的实施背景下，我国西部人口低密度区域的财政总投入金额对该地区的经济增长具有明显的促进作用。事实上2010—2016年期间我国西部人口低密度区域的贫困发生率的变化相对稳定，没有出现过分波动情况，也就是说我国西部人口低密度区域的财政投资总额对该地区的贫困发生率没有产生较大的影响。郭宏宝（2005）发现，农业财政投资在农业基础设施相对完善的地区所发挥的减贫效应呈递减趋势。也就是说，虽然从财政投资总量来看我国西部人口低密度区域的财政投资对该区域的益贫式增长没有太大的影响，但财政投资政策仍可以通过对该区域农业的财政投资来促进贫困地区的益贫式增长，减少贫困人口。
（二）财政转移支付制度的益贫效果。我国实行“一带一路”以来，政府部门不断加大对西部人口低密度区域的财政支出，将财政资金通过财政转移支付制度帮助西部人口低密度区域的基础公共设施建设，通过增加公共支出对社会福利的影响，增加当地就业，进而提升人民收入水平，刺激地区消费水平促进经济增长，从而提升人均GDP的增长率，2010—2016年间，随着财政支出增多，中央对地方政府经济增长的有力支出，人均GDP的增长率呈现明显增加。然而，并不能单方面通过经济的增长来判定西部人口低密度区域的益贫效果，其他与益贫相关的因素也对转移支付在益贫工作中所起到的效果产生正面或者负面影响。黄清峰（2013）认为虽然社会保障是缓解我国农村贫困的重要政策工具，但社会保障支出对农村贫困发生率减少的影响还十分微弱;教育费用一直以来是造成我国贫困发生率上升的原因之一，财政转移支付中教育支出项目的投入逐年递增，却未能挽回贫困家庭教育负担加重的局面，主要是因为我国教育方面的费用每年不断高涨。总得来说，财政转移支付中包括教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域的支出对经济增长起到良好的促进作用，但并非能对我国西部人口低密度区域起到很好的益贫效果。
（三）税收优惠政策的益贫效果。税收作为财政的主要收入形式和重要管理手段，体现了马斯格雷夫对于财政职能的经典界定——资源配置职能、收入分配职能、经济稳定与发展职能，税收能对上述三个职能表现出较强的益贫效果。2010—2016年，我国平均的人均GDP增长率为109.58%，平均每年增长9%以上，增长幅度超过国家提出的每年增长8%的目标，处于发展良好的态势，而每年流转税税负水平的变化幅度很小，税收政策实施效果稳定，显然流转税税负水平与人均GDP增长率之间没有太强烈的相关关系。而对于所得税而言，李金全（2016）认为，税收与经济发展水平相适应时会促进经济增长，反之，则会阻碍经济增长。也就是说，所得税税负水平越高，会对经济增长产生越明显的抑制效果。这是因为人口低密度区域缺乏足够的技术创新，大多数企业是通过低成本的劳动力完成企业的资金积累与发展，过高的企业所得税税率会进一步压制企业发展与生产，由此限制了低收入劳动者的可获回报增长。企业和劳动者的生产积极性因为过重的税负受到了打压，由此不利于地区经济的增长。不合理的个人所得税也进一步扩大了贫富差距，使得穷人更穷富人更富，这样不利于经济的健康发展。税负增加也在一定程度上导致居民可支配收入的减少，抑制了内需，对地区的经济增长产生抑制作用。
三、建议
（一）财政投资政策。（1）重视财政投资中开发式扶贫的益贫效应。开发式扶贫的益贫效应源于木桶短板效应，即重视解决贫困地区最致命的贫困问题从而带动贫困地区其他贫困问题的更快解决。在我国广大的西部人口低密度区域，市场经济尚未成熟，因而开发式扶贫仍是目前政府应对该区域扶贫攻坚的主要手段，如由传统的救济性扶贫转向开发性扶贫、由对一个贫困地区的扶贫工作转向对贫困个人的有针对性扶贫、由单一的经济层面扶贫变为对贫困人口全方位的扶贫等。（2）重视对科教文卫方面以及职业培训的财政投入。文化水平低一直是我国西部人口低密度区域贫困人口无法成功脱贫的本质原因。对于该区域的贫困人口，政府需要有针对性地实施相应的扶贫举措，例如对于已经工作的青壮年贫困群体就需要加大对其职业技术的提升培训，使其具备一定的专业技能竞争力以提高收入水平;对于还在学校读书的贫困学生，政府务必要保证贫困学生中不再出现因家庭贫困而辍学的现象，并结合相应的教育投资努力实现贫困学生与城市学生无差别发展的目标等。
（二）财政转移支付制度。（1）确定基本公共服务范围在政府支出中所占比重，全面衡量地方財政收入能力，及时调整政府间转移支付方向和力度，平衡区际基本公共服务差距，逐步扩大均衡性转移支付比重，确定基本公共服务支出标准。（2）大力推进教育改革，全面实施义务教育政策，降低部分教育费用，合理测算各地所需的教育支出比例，在此基础上通过财政转移支付下达教育补助，以保障降低贫困地区家庭的教育负担。
（三）税收优惠政策。（1）实施有利的所得税税收优惠。不论是企业所得税还是个人所得税，若政策设立不恰当，也无法发挥好收入调节的作用，从而抑制经济的增长。（2）减轻教育类税负。随着教育行业的改革发展，教育费用负担对于贫困家庭而言愈发加剧，国家应结合人口低密度区域的实际情况，鼓励地方发展教育事业，首要的鼓励手段就是加大教育经费上的投入和师资力量，对于私人的教育机构进行税收优惠减免，减轻教育类目上的税收负担，鼓励教育发展。
四、结语与展望
随着中央政府越来越重视我国西部人口低密度区域的发展问题以及该区域有效扶贫进程，甚至将其置于统筹区域协调发展、实现“三步走”总体发展目标的战略高度，财税政策的干预和引导是必不可少的，特别是在需求品的供给、社会资源配置等方面在市场中难以自动有效的循环运行时，就需要财税政策的进入与引导，以克服市场失灵、合理配置资源。相对其他公共管理工具而言，财税政策是最有效的公共管理工具之一。目前我国正全力推动“一带一路”建设，如何在该战略下加强与沿线国家、地区的沟通、交流与合作，是我国西部人口低密度区域融入“一带一路”建设从而加快区域发展进程的重要途径。通过本文的研究可以发现，具有良好效应尤其是良好益贫效应的财税政策并非一蹴而就，需要建立一套动态调整机制，结合政策环境的变化，及时准确地做出相应的调整，使其更好地发挥财税政策对我国西部人口低密度区域经济社会发展的巨大带动作用。Z
【主要参考文献】
[ 1 ] 黄清峰.社会保障支出与农村贫困减少动态关系的实证检验[J].统计与决策，2013，（19）.
[ 2 ] 李金泉.经济增长与税收收入的相互关系[J].中国管理信息化，2015，（02）.
