档案行政内部监察浅说
郭东升
1 档案行政内部监察势在必行
档案行政权力是国家行政权力的一个重要组成部分。行政须要监察，档案行政当然须要监察。本文话题是档案行政内部监察。这应该不是特别新鲜的话题。记得20多年前，《中国档案》有一篇文章叫《档案局管档案局》，这个管字就深含对档案行政实行系统内部监察之意。档案监察，《中华人民共和国档案法》当然有所涉及。不过，《档案法》的有关用词不是监察，而是监督。监督者，察看督促也。监察者，监督各级国家机关和机关工作人员的工作并检举违法失职的机关和工作人员之谓也。二者虽近义，差别却还是比较大的。监督是察看督促，所指范围稍笼统，力度也相对小些。监察者，监督各级国家机关和机关工作人员的工作并检举违法失职的机关和工作人员。其监察对象非常明确专指，监察之力度也要大得多。具体到档案行政，二者分量轻重更好掂量得出。
我国档案行政依法实施监督指导，以往的工作往往是指导多监督不够，以指导代替监督的现象更是比较普遍。还有监督指导工作走马观花较多，内容少，形式化等问题。特别是上级档案行政部门对于县级档案行政部門的监督，更多如此。档案行政的现实局面则恰恰是县级档案行政最需要档案行政内部监察。一些县级档案局，对本行政区域的档案事业，没有一个切实可行的规划，不下基层调研，不关心立档单位的档案工作，对档案室工作不甚了了。我国档案体制，多是局、馆合一体制。论及馆内工作，又往往是对本馆馆藏若明若暗。论及检索，检索工具不全，不配套。说到档案保管单位，案卷整理不到位而听之任之。还有，上班应付靠时间。逢上级检查，临时打扫打扫卫生，遮盖遮盖不雅的馆藏。检查组一走，其工作照旧。
在某些人的观念里，档案行政是良心买卖，作为不作为都一样。不作为，没人管。要说这是路人皆知，司空见惯，似乎严重些，但这怪现象在县级档案行政中的存在，怕是谁也不敢否认的。这当然是我们档案行政管理中的最消极的层面。县级档案行政团队当然有许多大有作为、引以为兰台人所骄傲者。比如浙江省龙泉市档案局朱志伟，《人民日报》2013年10月19日大篇幅报道介绍他和他的团队的生动事迹的文章《俯首故纸堆 数字解民忧》。就说河南省县级档案行政系统，《档案管理》刊载记者宋慧蓉撰写的关于河南省漯河市郾城区史志档案局长铁汉子张树勋、济源市档案局长青年女愚公王爱竹等人物及其领导的档案行政团队，工作都是极其感人的。辉县档案局长、新郑档案局长等，其执着敬业精神都曾给笔者留下非常深刻的印象。
尽管如此，档案行政不可先进者合该先进，后进者任其后进。更何况我们档案行政队伍建设所需要的是响鼓也需重锤，快马也得加鞭。要在全国打造过硬的档案行政队伍，特别是县级档案行政管理铁军，就必须大力鼓励先进，严厉警策后进，论其根本办法，笔者以为就是创立档案行政系统的内部监察体制机制，自上而下设立国家、省、市、县四级档案行政监察机构或专职人员，建立全国统一的档案行政监察制度，设置严格统一的档案行政监察程序，实行奖惩机制，将各级档案行政权力运行严格置于档案行政监察约束之内。
现在，国家正在启动落实党中央深化国家监察体制改革，研究将行政监察法修改为国家监察法，扩大监察范围，建立在党的统一领导下的国家反腐机构，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。其范围肯定会涉及档案行政监察。这当然是外部监察，但国家对档案行政实行内部监察，怕也是迟早的事，而且时间不会太久。这是对我国档案行政工作产生重大影响的事。我想，党和国家一定会以国家行政外部监察为开端。再向档案行政内部监察推进，建立实行外部、内部监察互动机制。对此，我们不应消极等待与观望，而应该积极参与，主动向党和政府汇报，拿出档案行政部门创建本系统内部行政监察的设计方案来。开启试点，试运行，走出档案行政内部监察新路子。
2 档案行政内部监察与档案监督指导的区别与联系
2.1 档案行政内部监察与档案监督指导目的性上的区别和联系。二者目的具有一致性。都是为了贯彻执行《中华人民共和国档案法》提出的目标，对“档案工作实行统一领导、分级管理的原则，维护档案完整与安全，便于社会各方面的利用”。其区别在于档案行政内部监察是为提高国家档案行政机关的档案行政能力，改善行政管理，提高档案行政管理效率，提高其水平，它是实现档案法所提出的档案事业管理总目标的手段，是档案事业管理总目标的一部分。
2.2 档案行政内部监察与档案监督指导对象范围的一致性与差别。《中华人民共和国档案法》规定：“国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导。县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。”这里法定的是档案行政机构职责，法定的是档案行政监督和指导的主体。刘子芳主编的《档案行政执法手册》中说：“档案行政监督检查的主体是享有档案管理监督权<职权性>和档案法律、法规授权的档案行政管理机关。档案行政监督检查的对象是作为行政相对人的国家机关、公民、法人或者其他组织。”这很清楚地说明：以往的档案行政监督检查指导，是档案行政管理机关对行政相对人的监督检查指导，是一种外向型监督检查指导。而我们这里所说的档案内部监察对象则是国家、省、市、县四级档案局，监察对象只限于各级国家档案行政机关，即享有档案行政监督检查主体资格者，是对档案行政系统内部的检查督导鉴定。它只是我国档案法规定监督指导对象的一小部分，工作对象是大大缩小了的。
2.3 档案行政内部监察与档案监督指导内容与方式方法的不同。传统的档案监督指导基本没有统一的程序或方法步骤，内容基本在档案业务建设层面。档案行政内部监察则是按照一定的程序对各级档案行政机关履职全过程全方位的监视，是对其履职水平、工作得失的监督审查鉴定，是对人的监视察看。
3 档案行政监察模式构想
我国行政管理系统内的内部监察研究尚少，笔者尚未见到有关档案行政系统内部自我监察的研究文字。构建档案行政系统内部自我监察模式缺乏借鉴。当然，构建档案行政系统内部自我监察模式，最终要由顶层设计，国家档案局担纲。但是，一省、一市、一县的档案行政管理机关先行先试也应是可行的，值得倡导的。对档案行政监察模式构建，笔者提出以下几点设想：
3.1在国家、省、市、县四级档案局內部设立档案行政监察机构或人员。国家档案局设置内部监察委员会，省局设置内部监察处，市局设置内部监察科，县局设置内部监察室。市级以上档案局监察机构对本级及下一级档案局行使档案行政内部全面监察。因为它与国家行政监察不同，它是对档案行政系统内依法行政情况，对各级国家档案馆馆藏安全保管与开发利用的监管。其组织机构、组成人员，就不需相关人民代表大会及其常务委员会产生任命，而应由对同级档案行政机关有设置任免权者设置任命。档案行政管理内部监察机构人员、领导体制应实行地方党政机关与上一级档案行政机关双重领导体制。档案行政管理内部监察机构，应独立向本级党委政府和上一级监察机关负责并直接报告工作。监察业务以上级监察机关领导为主。因为档案行政系统内部监察机构要对上一级档案行政监察机构负责，并接受其领导，所以其任命必须有上一级档案行政监察机构对下一级档案行政监察机构人员的任命建议权，其人事任命不经上一级档案行政监察机构同意，不能任免。
3.2 档案行政内部监察工作重点。档案行政监察，应抓住监察本行政机关及下一级档案行政机关贯彻执行党和国家有关路线、方针、政策、法律法规规章这条主线。对该档案行政区内贯彻档案法律法规，实行业务指导全局进行全过程的监督，并给出是优是平是劣的评价结论，并对该行政单位作出应该奖励、鞭策还是惩罚的鉴定意见，写出报告与奖惩建议递交相关领导机关部门。其监察重点应是当事档案行政机关的依法行政。内部监察应严厉问责依法行政不作为问题。其依法行政监视督查的主要内容应有以下五点：
3.2.1该行政区档案事业规划、年度计划的制定与贯彻实施；其行政区域内的档事组织协调与档案制度建设的制定与遵守。该机关的规划、年度计划的制定与实施。
3.2.2该行政机关同级国家综合档案馆的基础业务建设。馆藏信息开发与利用。
3.2.3档案室工作。重点是立档单位档案的集中统一管理，年度归档，档案移交进馆。
3.2.4档案局馆岗位责任制建设。细核设岗与各岗位的履职。核查重点应是其档案行政一把手。应建立一把手述职制度，每年要监督其形成并审核年度述职报告。
3.2.5档案宣传教育培训、学术研究。
3.3档案行政内部监察工作程序与标准
3.3.1档案行政内部监察，应实行一年一度的全程跟踪监察。不必使用外部监察程序。当然，如遇外部监察案件，自然必须适用外部监察程序，按照国家行政监察机构模式行使监督、调查、处置职权。运用谈话、讯问、询问、查询、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等手段办案。这是另一种职能，另一回事了。档案行政内部监察则应该与档案行政管理工作同步进行，融监察于行政管理日常工作之中。其原则是参与而不干涉。
3.3.2档案行政内部监察工作标准。档案行政内部监察的基本标准要求应该是：对对象局馆所有岗位及工作人员的工作了如指掌。其监察重点是领导者，每年必须对每一领导者，特别是一把手的执政水平与业绩作出公平客观的评定。内部监察，要对监察对象一年一度的工作给出工作等级评定，就必须事前订立评定标准，标准应该是具体的，细化的，相对稳定的，便于针对实际工作对照划定分值，无伸缩性随意性的，且在本档案管理区域内必须是统一的。这个标准可以称为基本标准，由相关档案内部监察机构人员制定。制定标准应充分征求内部监察机构相对人意见，并报上一级档案行政内部监察机构备案。档案行政因为其单位之间情况不同，同一档案行政管理单位每年的工作也不会完全相同，所以对其执行的监察标准，每年也应不是完全相同，其工作的动态性，要求档案行政内部监察每年要有针对监察相对单位的年度监察标准实施细则。从时间上讲，监察相对单位及个人的年度总结、述职报告及计划必须于当年年底完成上报。年度监察标准实施细则必须在新一年1月上旬出台。
（作者单位：山东省临清市档案馆 来稿日期：2017-04-05）
