食品药品安全公益诉讼执行问题及改进建议
关键词 食品药品 公益诉讼 判决 执行难 改善措施
作者简介：翟宇霄，广东财经大学，硕士研究生，研究方向：经济法（法学）。
中图分类号：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.287
全国各省市纷纷出现首例食品药品安全领域内的公益诉讼案件，而广东也是其中推广省份之一。根据广州市检察院数据表示 ，2015年7月至今审查公益诉讼线索2222条（食品药品领域占593条），诉前程序督促检察建议案件1379件（其中食品领域占458件，药品领域占，34件，食药领域共计492件），整改率为97.94%（食品药品领域为100%）。提起的食品药品领域公益诉讼案件9件，其中民事公益诉讼、行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼分别为，1件、0件和8件。从以上广州地区食品药品安全领域内的公益诉讼案件数据或许认为公益诉讼正在有序进行，其实不然，在具体落实上也遭遇巨大考验。由于公益诉讼归根结底的目的是在于国家、集体或不特定多数人的合法“公益” ，诉讼判决的执行就成为整个诉讼程序的最浓墨的一笔。目前因此食品药品安全领域内的公益诉讼案件出现执行难的状况，严重影响诉讼程序的进行以及法治要求，因此下文先从问题入手，列举了以下在食品药品安全公益诉讼判决执行难出现的具体问题，再根据所列举问题逐一分析原因并提出改善建议。一、食品药品安全公益诉讼判决执行难的症结
（一）食品药品安全监督、管理职责无法贯彻
由于行政不作为是食药安全领域问题频发的主要原因，法律赋予人民检察院更广的公益诉讼起诉范文正是国家积极作为 的表现，那么行政不作为即违反了立法目的 。所以检察机关提起食品药品安全公益诉讼的目的是请求行政机关依法履行监督、管理职责，但是行政机关如何具体履行其监管职责，才是食品药品安全公益诉讼执行难的核心所在。
从近日数例食品药品公益诉讼案件的判决不难看出，检察机关诉求是追究被告人刑事责任、在公众媒体赔礼道歉、收回售出的不合格食品药品并予以销毁和判处相应程度的惩罚性赔偿四个方面。就止损诉求来说，当判决要求涉事企业销毁已有的不合格产品和停止再继续生产、处理相关生产设备时，常常无法确认不合格产品的销毁过程是否完整以及确保其不会再扩大影响。一旦相关行政机关怠于履责，违法企业在缴纳足以承受的罚金后仍会继续投入生产，陷入循环。
（二）非诉执行缺乏救济制度
由于食品药品安全公益诉讼没有起诉期限的限制，检察机关可以随时提起食品药品安全公益诉讼，这就导致执行时，行政机关申请人民法院强制执行的期限已经超过了法定的申请期限。在食品药品安全公益诉讼案件中，乃至诸多种类的公益诉讼中行政机关做出相应的行政处罚，责任主体除以罚款，一但事后被处罚者并未依法缴纳罚款，而行政机关也未申请法院强制执行，就会出现以下执行问题：法院依法判决行政机关继续履行追缴剩余罚款的法定职责，但是行政机关本身在追缴罚款方面没有强制执行权，同时也过了申请人民法院强制执行的期限，此时非诉执行又没有救济途径，剩余的罚款无法执行。二、食品药品安全公益诉讼执行难的原因所在
（一）司法权不得干涉行政权
我国的行政诉讼制度规定司法权不能过度干预行政权。法律规定了权力的界限，这一界限包括权力行使的方式、方法、对象等等，权力不能超越这些界限。因而法院的司法权力有具体的行使指向，不能将该权力有权指向对象的部分法律关系而扩展至该对象的全部法律关系都可由该权力管辖。因此，在食品药品公益诉讼判决中，法院只能判决相关行政机关履行食品药品安全监督、管理的职责，却不能代替行政机关直接在判决书中要求行政机关制定食品药品安全恢复方案，实施具体的监督管理手段，这就导致了在执行环节对行政机关的监督、管理职责无法落到实处。
（二）缺少行政非诉执行中政府不作为时的责任规定
《行政强制法》对于行政机关在法定期限内未向法院提出强制执行申请的问题，并没有做出相应的规定。《最高人民法院关于执行若干问题解释》第 90 条规定了行政非诉执行私益救济制度，即行政机关应当向人民法院申请强制执行而怠于或拒绝申请的，利害关系人有权申请人民法院予以执行。对于该问题我国还忽略了一个重要的情形，即当行政不作为涉及的是公共利益时，因为没有相对应的权利人，而行政机关又不积极履行申请义务，这时就会出现没有申请人的情况，没有申请人提出申请，行政机关又不作为，这一连串的问题最终只会导致公共利益得不到有效的维护。三、保障公益诉讼判决得以执行的措施
我国《宪法》第2条：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”这就表明人民把管理国家事务和社会事务的权力授予国家机关行使，要保障人民的权利得到有效行使，就必须加强对国家机关的监督，为保证公共利益不受侵害，不仅通过食品药品安全公益诉讼的途径要求法院追究失职行政机关的法律责任，更要有相应的救济措施来保障公共利益受到侵害后得到有力的修复完善。
（一）食品药品安全问题恢复方案的管理与监督
1.食品药品安全问题恢复项目的管理
食品药品安全问题恢复项目的管理主体主要是食药领域行政机关，如行政机关的管理职责具体分为以下几点：
首先是制定食品药品安全问题恢复方案。食品药品安全问题恢复是一个长期而复杂的过程，为了行政机关更好的实行监督管理职责，必须事先制定食品药品安全问题恢复方案，以便食品药品安全公益诉讼判决更好的执行。
其次是主持定期验收检查活动和决定修复方案的补正。为了更好地解决食品药品安全问题，恢复方案在制定之初便规定了定期的修复任务和指标，因此，为了保证行政机关对食品药品安全公益诉讼案件执行活动的掌控，有必要对食品药品安全问题恢复活动进行定期的验收检查，同时，针对在定期验收检查过程发生的问题提出指导性的处置意见，要在出现问题时及时决断，及时进行食品药品安全问题恢复方案的修改，初期在制作食品药品安全问题恢复方案时还应根据各种因素作好应急预案。
2.对解决食品药品安全问题的监督
在我国，人民检察院作为公益诉讼人，有权对食品药品安全公益诉讼判决的执行活动实行法律监督，那么检察院理应成为食品药品安全公益诉讼判决执行监督主体 。检察机关的监督范围包括以下两个方面：
一是对行政机关进行监督，确保食品药品安全问题恢复方案顺利进行。检察机关在监督食品药品安全问题恢复方案实施情况同时，还要对行政机关是否积极作为进行监督。行政机关职责是对食品药品安全问题恢复工作进行监督，检察机关一旦发现行政机关存在不作为、乱作为等违法现象的，应当立即向行政机关或者其上级主管部门发送检察建议书，督促其履行法定职责。
二是对食品药品安全问题恢复项目的实施进行监督，这也是检察机关作为公益诉讼人的核心监督职责。
（二）对于行政机关的监督
1.建立跟进监督机制，避免“多头管理、外人负责”的部门乱序情况 ，对行政机关执行落实情况进行跟踪。公益诉讼案件判决后，针对行政机关不可避免存在的推诿塞责和消极抵触情形，该院民行部门对执行落实情况进行跟踪，及时回访当事人和法院，定期将执行监督情况向法院通报，进一步将公益诉讼判决的执行到位，使公益诉讼制度落到实处。
2.建立行政机关执行判决不力约谈制度，对纠正行政机关认识有偏差，不能主观认识到决定行动结果的少数行政机关的负责人和上级主管部门担心公益诉讼会影响单位形象或職工经济利益的情形，该院民行部干警针对对公益诉讼判决采取不支持、不合作或是只作检查而不解决问题、认识上出现偏差的进行约谈，是双方在工作中达成共识，促进行政合力效果。
3.建立执行不力问责机制，切实推进公益诉讼判决落实。通过向县人大常委会进行公益诉讼工作专题汇报获得充分肯定后，该院针对公益诉讼工作中的重点难点问题，提出相应行政机关采取监督措施建议，通过建立执行不力问责机制有力支持行政公益诉讼工作顺利开展，为公益诉讼判决落实提供了有力保障。
（三）行政非诉执行的补救措施
在我国，检察机关具有专门性、独立性、外部性特征，提起食品药品安全公益诉讼不单纯以追求胜诉为目的，而是客观公正地行使法律监督权，切实维护公益。因此，检察机关作为我国的法律监督机关，同时也是食品药品安全公益诉讼的公益诉讼人，负有监督行政机关依法行政的职责。如果行政机关在不具有强制执行权的情形下又没有在法定的期限内向人民法院提出强制执行申请，以至于社会公共利益处于受损害状态，直至食品药品安全公益诉讼的提起，该行为依然没有改变。此时，在执行食品药品安全公益诉讼的判决时，由于行政机关已经丧失了申请非诉执行的权力，故可以由人民检察院向人民法院提出执行申请，要求通过非诉行政执行程序执行行政相对人的罚款，同时实现对社会公共利益的保护。四、食品药品安全公益诉讼执行问题总结
随着食品药品安全领域被纳入人民检察院提起公益诉讼的案件范围，这也就意味着人民检察院肩负着“保障千家万户舌尖上的安全”责任，这体现了党和国家对食品药品安全的高度重视和治理食品药品安全问题的决心。深层次分析食品药品安全在新形势下的全新定义来完善已有的公益诉讼制度，严格依法履行职责，更好地维护公众食品药品安全，是各级食品药品监管部门必须深入研究和思考的课题。要解决食品药品安全领域公益诉讼执行难的现状绝对不仅仅靠人民检察院或有关行政机关单方面的努力，而是需要多维度的协调合作，从源头依法判决制定方案开始，辅之以严格监督监管程序，再层层反馈每一个阶段的执行情况才能彻底解决执行难的现状，以此充分发挥公益诉讼制度的优越性，达到制定该制度时所追求的价值目标。
注释：
广州市检察院官网：http：//www.jcy.gz.gov.cn/，2018年11月25日访问。
黄学贤，王太高.行政公益诉讼研究[M].中国政法大学出版社，2008年版，第78页.
姜涛.检察机关提起行政公益诉讼制度：一个中国问题的思考[J].政法论坛，2015（6）.
朱新力.论行政不作为违法[J].法学研究，1998（2）.
王明远.论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析[J].中国法学，2016（1）.
姜明安.行政诉讼中的检察监督与行政公益诉讼[J].法学杂志，2006（2）.
孙长学.我国食品安全监管体制：现状、问题与对策——基于食品安全监管主体角度的分析[J].经济体制改革，2008（1）.
