美国银行处置计划的若干要点
蔡松儒
“生前遗嘱（Living Wills）”，即银行处置计划，是旨在解决“大而不倒（Too Big to Fail）”问题的一系列监管规定中的一类。如果政府因为某金融机构破产会破坏经济而被迫干预以防止其破产，则该金融机构被视为“大而不倒”。各国政府试图通过要求银行设计和实施处置计划来解决“大而不倒”问题，以期银行在遇到重大财务困境或危机时执行“快速有序的处置方案（rapid and orderly resolution）”。巴塞尔协议侧重于提高监管指标要求和事前风险缓释，相比之下，处置计划包括事前预案、事中应对以及事后收尾，并以事后收尾为重心。巴塞尔协议一定程度上增加了银行的盈利压力，而处置计划则对银行梳理并精简自身核心业务的能力提出了更高要求。综合国内外文件来看，评价处置成效的核心指标有两个：一是政府能否在不损害纳税人利益的前提下支持银行处置、重整;二是银行在处置过程中能否保持核心业务持续运行，以免对市场总体经济造成不利影响。
处置计划最早在2011年由美联储和联邦存款保险公司依据《多德-弗兰克法案》完善后联合提出。从2011年到2016年，金融稳定理事会（FSB）和欧盟陆续也出台了一系列政策性文件，建议各成员国设立一套有效处置银行和其他金融机构的机制。目前，FSB相关文件已成为金融机构处置领域的国际标准，并被国际货币基金组织和世界银行纳入金融部门评估规划中。这些政策性文件的核心建议基本与美国的银行处置计划制度一脉相承。中国在2020年12月出台了《系统重要性评估办法》;2021年4月2日，又发布了《系統重要性银行附加监管规定（试行）（征求意见稿）》，其中对银行处置计划进行了更为细致的规定。因此，在这一情况下，研究美国银行处置计划很有意义。
处置计划的监管流程
处置计划监管由美国联邦储备委员会（以下简称“美联储”）和联邦存款保险公司（FDIC）共同执行。在双重监管架构下，尽管美联储与FDIC各自派出团队分别评估银行提交的处置计划，但在最终给出评估结果时依旧强调结论的一致性，充分体现了美国权力制衡的政治哲学。
经修订的《多德-弗兰克法案》为具有系统重要性的大型复杂金融机构提供了有序破产框架。美联储和FDIC在制定和实施该框架过程中发挥着重要作用。通常而言，破产是法定的第一选择。而“生前遗嘱”就是要让这个过程更加平稳有序。处置计划由两家监管机构联合审查。银行必须通过“生前遗嘱”证明自己可以在破产情况下得到有序处置，而不会给金融系统或美国经济带来严重不利影响。如果银行所提交的“生前遗嘱”未能反映其具备有序处置的能力，那么两家监管机构将共同判定该计划“不可靠（not credible）”。在实际处置过程中，如果银行无法实现有序破产，根据《多德-弗兰克法案》规定，FDIC将担任有序清算机构。
监管覆盖银行
“监管覆盖银行（covered banks）”需要向监管机构提交处置计划，包括美国的全球系统重要性银行、合并资产总额在2500亿美元或以上的美国银行、全球合并资产总额超过2500亿美元的外资银行机构、金融稳定监督委员会（Financial Stability Oversight Council，FSOC）等认为具有系统重要性的非银金融机构。各类银行提交处置计划的频率和接受审查的严格程度各异，其主要判断标准为在美业务的规模以及相关业务对于美国经济的影响程度。例如，中国银行等中资银行在美业务相对较少、复杂度低，因此成为最后一批需要提交处置报告的银行。
监管与银行形成处置计划的过程
在各银行提交处置计划报告后，美联储和FDIC将共同决议提交的处置计划并给出反馈意见，详细说明其处置计划中的缺陷以及根据《多德-弗兰克法案》和监管机构规定所必须采取的补救行动。
如果两家监管机构共同判定某一处置计划“不可靠”，则必须将具体缺陷告知银行。而银行必须在规定期限（一般为一年）内纠正其缺陷。此后两家监管机构若再次一致判定银行未能恰当纠正其缺陷，那么银行在采取补救行动前，可能会面临更为严格的审慎要求。
审慎要求可能包括更高的资本和流动性要求，更严格的杠杆限制，以及对银行或其任意分支机构规模扩张、业务拓展或日常运营的限制。在实施此类要求之日起的两年后，如果银行仍然不能充分纠正其缺陷，则两家监管机构将与FSOC共同协商，要求该银行剥离某些资产或业务。
在各银行提交的处置计划中，可能还存在单家监管机构认定的其他不足（Shortcomings）而非缺陷（Deficiencies）。在下一份完整的银行处置计划被提交时，银行必须弥补这些不足（见表1）。
美联储和FDIC建立了独立且保持一致性的流程来审核各家银行的处置计划，整个审核过程保持相互协调：两家监管机构都建立了针对单家银行（纵向）和针对特定问题（横向）的审核小组，并共同组建监督小组以核实调查结果、明确发现的问题并编写反馈意见函。此外，美国政府问责办公室（U.S. Government Accountability Office）也会对两家机构的监管流程进行审核。
2015～2017年的第一轮监管实践
美国八大控股银行（美国银行、纽约梅隆银行、摩根大通、道富银行、富国银行、花旗银行、摩根士丹利和高盛）于2015年提交了首份处置计划，后于2016年4月收到反馈结果。在8份处置计划中有5份存在缺陷，被认定为不可靠。两家银行收到了关于处置计划可靠度的不同意见，花旗集团是唯一一家通过审查的银行。
反馈结果反映出银行在制定处置计划上缺乏进展，对处置计划不可靠银行适用更严格的限制性审慎要求的呼声高涨。因此，两家监管机构宣布，未能在2016年10月前弥补2015年“生前遗嘱”缺陷的银行将受到“更严格的资本、杠杆率或流动性要求的约束，或是对规模扩张、业务拓展以及日常运营加以限制”。2016年12月，富国银行在更新的处置计划中未能解决此前缺陷，而后两家监管机构对富国银行未来的规模扩张施加了各种限制。亦有呼声认为，监管机构在对银行实施严格的审慎要求时应维持保守。其原因在于，处置计划的提交和审查过程首先已经大大减缓了“大而不能倒”问题;其次，进一步的监管限制可能会损害市场。
处置计划的关键评估要素
缺陷的性质而非数量反映了处置计划需要被补救的程度。两家监管机构共同制定了表2所示的七方面关键评估要素。从重要性来看，资本和流动性是需要确定的关键指标，其他则是从公司治理角度，对公司结构和管理层制度构建等支持因素进行了考核。银行与监管互动构成闭环的关键则是“银行反馈”一条。
在核心确认指标中，“资本”强调银行必须能够向重要法人实体提供足够的资金，以确保他们在银行处置时能够继续提供关键服务，自证维持关键服务运行时，不会受到破产过程中债权人的干扰。监管机构需要明确评估银行处置报告中是否将申请破产程序的资本水平阈值与重整实体所需的资本水平联系在一起共同考虑。监管机构还需要评估银行是否合理定位其资本来源，增加处置过程的灵活性，减少对子公司进行资本重组的障碍。
流动性指标下，银行必须能够在处置前和处置过程中可靠地估计并满足自身流动性需求。银行必须能够在日常和压力条件下追踪和衡量其所有重要实体的流动性来源和使用情况，通过流动性压力测试来恰当地捕捉压力事件和突发危机对资金流动的影响。监管机构需要评估银行是否适当地预测并执行了其处置计划所需的流动性规模和水平，以及这些预测是否已纳入银行的日常流动性决策过程中。
监管亦对实现监管指标的支持措施进行了仔细的审查。银行必须具有适当的治理结构，并具有能够对财务压力事件预警的能力。在评估公司的治理机制时，监管机构需要评估银行的董事会框架，管理层对处置计划流程的监督情况，以及管理层是否有判断何时申请破产的能力。
处置计划中的关键业务
关键业务是评定“大而不能倒”问题是否得到实际改善的重要标准，也是执行各类支持框架的重要动因。理清银行关键业务，明确资本、流动性这类核心关键指标要求，对于扫除银行处置障碍十分重要。
确定监管覆盖银行的关键业务
关键业务是指“其失败或中断将对美国金融穩定构成威胁的业务”。但实践中，除业务本身外还包含了关联的服务、支撑职能等。2012年，监管机构共同确定了部分银行的关键业务，并自此基本保持不变。一些银行因为企业实体的重新调整和市场条件的不断变化，改变了其经营结构，但都已提交请求重新审议过去的关键业务。总体上看，关键业务可以由银行自己确定，也可由监管机构共同确定，但一旦发生改变，就必须在处置计划中着重声明。银行须真实反映业务的性质、规模、复杂性和范围。可以考虑可替代性、市场集中度、关联性等因素来确定一个业务是否会对美国金融稳定造成重大影响。
瑞信核心业务线与处置战略结合的案例
与一些同行相比，瑞信在美国的运营模式相对不那么复杂。瑞信不是美国存款保险范围内的机构，其在美最大的业务与经纪、交易商相关。瑞信可以采取将客户账户转移给同业机构等手段，支撑自身处置战略的实行，对金融市场造成的干扰相对较小。在次要业务快速流失转移后，瑞信便能适当处置其风险。瑞信正是因为能快速定位其在美核心业务，才确立了全球单点介入处置策略（Single Point of Entry Solvent Wind-Down Strategy），即在美分支机构出现风险时，瑞信美国控股公司将进入破产程序，而在美子公司和分支机构仍将保持偿付能力，并在诉讼程序之外持续运行。同时，瑞信美国控股公司的损失将由其海外的母公司瑞信集团兜底。具体情况见表3。
在该战略下，母公司瑞信集团将承担损失，但整个金融集团可自上而下进行资本重组，为核心业务线上的机构留出了进行财务重组的时间，甚至在理想情况下核心业务不会完全中断。
法人实体合理化的有效实践
相比实行之初，尽管多数美国大型银行还没有充分做好有序处置的准备，但处置计划在纠正“大而不能倒”问题上取得了一定的进展。作为处置计划中的关键评估要素之一，法人实体合理化（Legal Entity Rationalization）要求银行组织调整所涉及法人实体的关键业务，从而解决复杂性这一重要问题。银行为了通过监管机构的审查，被迫简化组织结构和运营，体现了处置计划迄今取得的进展。
以法人实体合理化解决结构复杂性问题
法人实体合理化流程可以简化银行结构和运营，由此解决了许多复杂的问题。大型金融公司的组织结构中存在大量法人实体，这使得处置的法律程序很难被理清。以美国历史上最大规模的金融机构破产为例，雷曼兄弟原先出于税收、会计和监管套利等因素设立了大量法人实体，形成了复杂的组织结构。2008年9月在申请破产时，该公司在40多个司法辖区拥有400多个子公司。处置涉及75种不同的破产程序，其中一些处置行动甚至需要跨三个大州同时展开。
显然，雷曼兄弟在扩张时很少考虑如何保持法人实体与公司运营的一致性，监管机构甚至雷曼兄弟自身都很难描绘清楚众多子公司之间的联系。由于重要实体的结构复杂，许多核心业务线分散在多个子公司中。特别是当部分子公司被出售时，评估和清算资产所需的信息便可能无法更新。
所以，处置计划规定了法人实体合理化这一关键评估要素来降低复杂性，以确保银行在破产或重组时核心业务线和关键业务可以战略性分离，实现资产的快速清算。此外，处置计划中的信息使得监管机构能够持续洞察每家银行的独特业务，给出反馈，以提高可处置性。
花旗银行的法人实体合理化举措
花旗集团的规模比雷曼大得多，在全球范围内也更为活跃。法人实体合理化促使花旗集团精简其业务，并尽可能缩小规模，减轻处置过程中的障碍。例如，在确定了核心业务线、关键业务和重要实体之后，花旗集团出售了非核心业务线和子公司，并剥离了相应的国内外业务资产。尽管花旗集团保留了大量实体，但在将法人实体合理化置于最高战略后，花旗银行改进了组织和管理实体的方式。处置计划涵盖花旗银行北美、其分支机构和合并子公司，并详细说明了花旗银行北美所有重要实体（material entities）和核心业务线（core business lines）的处置策略。
多收购方处置策略。花旗银行基于其法人实体的多元化特点，推出了多收购方处置策略，根据该策略，花旗银行北美（CBNA）及其分支机构和子公司将被FDIC接管，并暂时安置在过渡银行（Bridge Bank）中，而后通过一系列IPO和并购交易进行剥离。如果CBNA的非美国分支机构或子公司进入单独的处置程序，过渡银行将在FDIC的指导下，寻求与相关的非美国监管机构进行协调，以确保处置有序、保证CBNA业务出售价格的合理性以及最小化对当地市场的干扰。
将CBNA安置在过渡银行中将有助于关键业务的持续运营。同时，花旗银行将其绝大多数提供关键支持服务的员工和资产放在CBNA的子公司或服务实体中，并提供至少6个月的营运资金。花旗银行的多收购方处置战略也尽可能地提高了清算资产处置的净现值回报。
法人实体合理化过程。在多收购方处置策略下，花旗银行运营中的重要实体将被细分为许多业务，所有这些业务都将通过一系列并购交易和首次公开募股（IPO）进行剥离。根据这一战略剥离的每一项业务都将比CBNA规模小得多，系统重要性也低得多。花旗银行考虑了多种方式对CBNA的业务进行细分，包括服务类型、地理位置以及潜在买家的类型等。
在2018年的CBNA处置计划中，确定了20个重要实体。全球消费者业务将主要根据地理位置进行剥离。美国消费者业务将分为零售银行和信用卡业务，并以IPO的形式向公众出售。全球机构客户业务将打包通过私人交易出售，持续为大型机构客户和政府机构服务。其他机构客户业务将按照产品类别进行细分，并在私人交易中出售。随着重要实体的出售或清算，服务实体将被拆分，与相应的业务一起出售，或在不再需要时被处置。
（作者单位：外交学院国际金融研究中心）
