论档案开放鉴定工作的组织与实施
刘英
档案的开放，尽管在不同时期、不同国家、不同档案馆在程度上有很大差别，各种限制始终存在，但总体上各级档案馆一直力求推进档案开放工作，开放的范围和程度在不断拓展。近年来，各类档案馆的建设理念逐步更新，档案的开放已经成为衡量公共档案馆建设水平的重要指标。开展以开放为目的的档案鉴定，应列入各级各类档案馆刻不容缓的日常工作。
1 档案开放
1.1档案开放是将保密期限满、可以公开的档案，解除保密控制，向社会开放，允许公众在履行手续后进行查阅利用。
1.2档案开放的形式分为主动开放、依申请开放两种方式
1.2.1 主动开放——档案形成和管理单位通过公报、官方网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等各类传播方式，自发主动地向公众提供经鉴定可开放的档案。
1.2.2 依申请开放——档案馆（室）应利用者要求对超出开放范围的利用需求进行审核、实施的行为。
参照《中华人民共和国政府信息公开条例》可依申请开放档案。如，公民个人利用涉及个人隐私的如婚姻、房地产等类档案，在不侵犯他人隐私的情况下，持本人有效证件填写申请利用表格，经过档案馆（室）批准后利用。
1.3 档案开放的原则。为充分保障公众对档案利用的合法权益，档案开放应贯彻“以开放为原则，以不开放为例外”的原则。即除在保密期或者限制利用期限内的档案，其余档案均应向社会开放。
2 档案开放鉴定
2.1 档案开放的鉴定。开放档案鉴定工作是指对档案是否解除“封闭”而进行的甄别工作，即指馆藏档案向社会开放范围的鉴定。
2.2 档案开放鉴定工作的依据。档案开放鉴定工作所依据的现行法规规章主要有《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法实施办法》《各级国家档案馆开放档案办法》《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》，其对档案开放的权责、范围、时限、利用与公布等都作出了规定。
同时，《中华人民共和国政府信息公开条例》《中华人民共和国保守国家秘密法》《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》《国家秘密保密期限的规定》等法规又从信息公开的范围、方式和程序、国家秘密的界定、保密责任与执行等方面予以明确，使作为政府信息一部分的档案开放，以及涉及国家秘密的档案的密级调整、解密、公开都有法可依。
2.3 档案开放鉴定工作的对象。主要分为三类：一是已公开的现行文件转化而来的，自然是可以开放的档案，可以直接提供给利用者自由使用；二是移交时仍属保密文件的，划定了密级及保密期限的，保密期内不能对外公开利用；三是现行不属于保密又不宜公开的，即内部级文件转化而来的，需由档案形成单位（部门）提出明确限制利用的意见与标识，以便档案部门安全、及时、有效地提供利用。
3 档案开放鉴定工作的组织
3.1 计划与组织。档案馆应将开放鉴定工作作为常规工作列入年度工作计划；成立由单位档案工作主管领导牵头，档案馆和档案形成部门、保密部门负责人参加的开放档案鉴定工作领导小组，制定开放档案鉴定工作计划，协调落实开放档案鉴定工作的条件保障，实施终审；同时，成立档案开放鉴定工作小组，由各档案形成部门、档案馆和保密部门选派人员共同组成，负责档案开放鉴定工作的逐件、逐页的审核鉴定，形成鉴定结论。由档案馆组织将鉴定结论上报审批，并实施对审批后的档案开放利用和公布。
3.2人员组成与要求。档案开放鉴定工作是一项专业技术性与政策性较强的工作。它不仅涉及档案管理，更多要涉及行政管理、公共管理、专业技术、知识产权、法律关系、信息安全等多方面的事宜。由于档案人员难以达到档案形成责任者那样熟悉、了解档案的形成过程及其保存价值，仅由档案人员进行鉴定评估，作出是否开放、公布的判断是不现实的。因此，档案开放鉴定工作应由档案形成部门和档案馆共同协作开展。开放档案鉴定工作人员需具备高级及以上职称、熟知本专业和档案法规，具有较丰富业务工作经验和社会知识，应耐心细致、责任心强。
3.3 工作模式。由于进馆移交的状态不同，对于档案馆的存量和增量可采用不同的组织模式。
3.3.1 存量档案。对于档案保密或限制利用期满的到期鉴定或是否延长期限的鉴定，应由档案馆组织，会同档案形成部门共同鉴定评估。如遇双方意见分歧，可交档案鉴定委员会裁定。档案鉴定委员会是由档案形成部门、档案馆、档案行政管理机关、信息公开部门、保密部门等机构的人员构成，由档案馆负责召集组织。
3.3.2 增量档案。档案形成部门向档案馆移交档案时，应判定注明其是否可以开放利用，或者限制开放利用以及限制利用的时限等。档案形成部门要定期到档案馆检查归档文件是否解密或解除限制利用。如因利用限制不当而致使档案利用中出现问题，应由档案形成部门负责。而档案馆的职责应是与档案行政部门一起制定档案开放利用以及限制利用的有关标准规范并指导执行，以前置性参与档案形成部门的开放利用审查鉴定工作中。
4 实施的具体方法、步骤
4.1 鑒定方法。开放鉴定工作采用直接鉴定法，以件为单位，逐件、逐页对档案内容进行具体分析和详细审查，在对档案的内容、成分、完整程度、利用和保密价值等进行全面分析的基础上，确定文件是否能够开放。
4.2 开放鉴定工作步骤采取“初审、复审、终审”的方式，操作步骤如下：
4.2.1 组织档案开放鉴定工作小组成员学习、研究上级主管部门颁布的有关开放档案的规范性文件。
4.2.2 档案开放鉴定工作小组对将要鉴定的馆藏档案进行调查分析，拟定划分控制使用档案范围的详细标准、工作规范（如《××档案馆馆藏档案开放鉴定工作细则》），供实际操作时参照。
4.2.3 制订工作计划。包括确定开放鉴定档案（形成满30年或拟提前开放的）的全宗、所属年度、数量，开放鉴定工作完成的时间、人员分工等内容。
4.2.4 建立初审数据库。内容包括开放档案的序号、全宗名称、案卷题名、档号、文件题名、形成时间、主要内容、件数、保管期限，开放与否、不开放的原因和依据、涉密档案的密级。
4.2.5 初审。在档案馆人员的组织下，初审人员通过阅读档案原文，逐件逐页对拟开放档案进行初审。需注意的是：20世纪80年代以前的文件形成不规范，有的文件标题不能完全反映内容，初审人员绝不能仅通过文件标题就判断档案是否开放。初审时，还要对保密期满的原涉密档案，履行解密手续；初审意见由鉴定人逐件填写鉴定表册。
初审一般由档案形成部门派人完成。
4.2.6 复审。初审完毕后，交复審小组成员对初审结果逐件、逐页复审。通过召开复审小组会讨论、形成复审意见。
4.2.7 复审总结。复审完毕后，工作人员要总结说明开放档案鉴定初、复审的情况，拟开放、不开放档案的内容、数量和所占比例等内容；特别是标明初复审意见不一致的情况，以供终审环节重点审定。
4.2.8 终审。由档案开放鉴定工作小组向领导小组汇报初、复审情况。经过档案开放鉴定领导小组讨论，形成终审意见。
4.2.9 形成终审报告、填写终审表。说明开放档案鉴定的情况，拟开放、不开放档案的内容、数量和所占比例等内容，鉴定审查的详细情况。初、复审人员，档案开放鉴定领导小组成员需在终审表格上履行签字手续。
4.2.10 报本地区（单位）档案鉴定委员会批准；然后报上级档案管理部门审批。
4.2.11 公布。经批准后，档案部门应通过报纸、电视、网站等媒介将档案开放事宜周知公众，公布档案开放的内容、年代、种类、数量、利用手续及途径等。有条件的，可在门户网站公布开放档案的指南和目录。档案开放指南应包括：开放档案的类别、年代、获取方式、所需手续，利用接待工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容。开放档案目录应包括：开放档案名称、内容摘要、形成单位、日期和页数等。
4.2.12 利用。开放档案的利用，大陆公民持身份证，可直接到档案馆阅览、复制、摘录。港、澳、台同胞和华侨如查取本人及其属历史档案，可持本人回乡证、身份证、亲属关系证明等有效证件，直接到有关档案馆利用；若利用其他开放档案，须经大陆邀请单位、合作或接待单位介绍，提前30天向有关档案馆提出申请，说明自己的身份和利用档案的目的、利用范围及其他有关情况。外国组织和个人的利用手续按《外国组织和个人利用我国档案试行办法》办理。
未经档案馆或者有关机关同意，任何组织和个人无权擅自公布开放档案。
4.2.13 依申请开放。利用者申请开放档案的，应采用书面形式（包括电子文件形式）提出；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的档案馆代为填写开放档案申请。
开放档案申请包括下列内容：申请人的姓名、联系方式；申请开放档案的内容描述、利用目的，利用开放档案的形式要求。
对提出的档案开放申请，档案馆应及时回复。属开放范围的，应告知申请人获取的方式和途径；属于不予开放范围的或档案不存在的，应告知申请人并说明理由；不属于本档案馆职责范围的，应告知责任单位的名称、联系方式；申请内容不明确的，应告知如何更改、补充。
（作者单位：航空工业档案馆 来稿日期：2017-07-20）
