论国家治理视域下的档案治理
陈忠海+宋晶晶
摘 要：从管理模式走向治理模式是档案事业发展的必然。本文从档案治理的主要特征、价值取向、实现路径三个方面展开论述，指出档案治理应以实现公共服务功能为核心；以合作治理为主要方式；以法治建设为根基；以理论研究为要义。
关键词：国家治理；档案治理；管理模式；治理模式
Abstract： From the management mode to the governance mode is the inevitable development of archives. This paper discusses the main characteristics， value orientation and path analysis of archives governance in three aspects， pointed out that the archives governance should be to achieve the function of public service as the core， the cooperative governance is the main way， the construction of the rule of law as the foundation， the theoretical research is the essence.
Keywords：Governing；Archives governance；Management model；Governance mode
1 引言
中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（以下简称《意见》），是档案事业发展的重要文件。《意见》明确提出档案治理的概念，指出档案治理是国家治理的组成部分。《修订草案（送审稿）起草说明》与《意见》的建议有异曲同工之处，即都强调我国档案事业应从“管理模式”向“治理模式”转变。
治理（govemance）范式的兴起对于我国公共服务领域的改革和创新产生了广泛而深刻的影响，它强调政府主导、社会组织和公民参与，更多地与权力、义务、责任和利益的协调相关联。因此，档案治理可以定义为：“档案部门、社会组织和公民等多个主体协同合作，基于一定的行动规则，共同对档案事务进行科学、规范管理，实现档案领域善治的活动和过程。”[1]在一定程度上，这是对档案部门，特别是档案行政管理部门自身核心价值属性的延伸，是对其服务性、公共性和合法性的拓展。
档案治理的本质就是明确档案事业中的各种利益关系，界定相关利益主体的权力和责任，并满足其利益诉求。相较于国家治理的理论建构而言，档案治理的理论研究较为滞后，急需扩大研究的外延，深化研究的内涵。因此，本文将从档案治理的主要特征、价值取向、实现路径三个方面展开论述。
2 档案治理的主要特征
随着国家治理的提出，我们需要站在新的时代背景下重新审视档案事业管理模式的可持续性。时至今日，档案工作不再仅仅局限于单纯的档案“收、管、用”等基础的业务性工作，其外延在不断深化与拓展。档案事业也从传统的档案行政管理工作、档案馆工作、档案室工作等向不同行业的各类专业工作、不同所有制组织的业务工作以及基层社会组织的管理工作领域渗透和延伸。从档案工作到档案事业体系的发展，客观上要求我们跳出档案工作仅仅是机关、企事业单位和社会组织内部工作的狭小视野，应当站在全局的高度、历史的角度重新审视档案事业的发展和变革。相较于单一的档案行政管理主体，并仅仅依靠档案行政管理手段推动档案工作的传统管理方式，档案事业实行多元主体共管共治，亦即所谓的档案治理就有其无可替代的优势。档案治理已经和将会产生的优越性契合了时代发展和档案事业管理变革的需要，这也是档案治理兴起的逻辑起点。
档案治理以政府机关主导、多元主体参与为显著标志，治理主体不仅包括政府机关，还包括社会组织、公民和市场等。相对于传统的档案事业管理模式，档案治理与其不同之处主要表现在：一是主体转变。从档案治理的主体来看，由一元转变为多元，由过去单纯的政府机关管理，转变为政府机关、社会组织、公民和市场的共同治理。二是权源区别。传统的政府机关管理，运用的是国家的公权力，而档案治理是一种上下互动的关系，更加具有平等性和多元性。三是方式不同。转变政府职能，改变传统的政府机关管理方式是档案治理的关键所在。这在一定程度上增强了社会的活力，形成了由政府、社会组织、公民和市场共同参与治理的檔案事业新秩序，推动了档案事业的发展，有助于推动国家治理现代化[2]。
从管理模式到治理模式，不仅是理念、制度的创新，更是对传统档案事业管理方式的超越。档案治理致力于一方引领、多方合作、消除对立和推诿，有助于克服一元管理主体带来的弊端。因此，不能认为档案治理就是对传统档案事业管理方式的简单替代，而应将二者看作是一种继承和发展的关系。档案治理具有显著的多元主体协同性特征，这也是档案治理区别于传统档案事业管理的主要标志。
3 档案治理的价值取向
明确档案治理的价值取向所具有的良好引导、规范作用，能够有效解决在转型过程中涌现出的诸多新问题，由“管理”到“治理”是在一定价值取向指引下的创新性转型。档案治理的根本价值目标是协调档案事务中的各种利益关系，解决当前档案管理体制和运行机制中存在的与社会发展不适应的矛盾和问题，形成治理高效、公平法治的档案事业管理与发展新格局。档案治理价值取向包括两个方面，即档案治理高效化和公平性、档案治理多元化和法治化。
3.1 档案治理注重高效化和公平性。当今社会，信息化发展迅猛。档案行政管理部门需要适应电子和网络环境，在技术和文件管理体制上正在成为前端控制的实施者，这将极大地提高档案治理的效率，但也带来了档案行政管理部门主要职责的转变，其职责将由“管理和服务”共同构成[3]。档案治理的公平性应以“社会责任感”和“公共服务”为要件，发挥档案治理在实现社会公平正义方面的基础性作用。档案事业的发展战略、目标和任务要贴近现实，切实服务社会组织和公民。档案管理部门既要成为国家、民族、社会乃至人民群众的记忆宫殿，又要成为人民群众获取信息和知识的重要场所，真正做到为人民服务。
档案治理以提高档案治理效率，实现公平正义为根本价值目标，在增强档案社会责任感和切实服务社会、公民方面发挥好应有的作用，可以为国家治理现代化提供有力的支撑。
3.2 档案治理注重多元化和法治化。这是实现档案治理的现实切入点。档案治理的基本依据和规则是规范档案事业发展的各项制度，包括法律制度。档案治理重在健全档案法律制度和档案工作制度及其运行机制，有效运用法治化思维和方式，加强档案立法能力、依法行政能力、公正司法能力和有效监督能力建設，推进档案治理方式的法治化转型，进而全面提升档案治理的水平。与传统的管理方式相比，档案治理的目标不仅仅是停留在消除矛盾和解决问题的层次，而且是要以更加积极主动的姿态开创档案事业变革的新格局、建立符合时代发展要求的档案事业管理运行的新秩序。
4 实现档案治理的现实路径选择
提升档案治理能力，实现档案治理目标，有赖于选择有效实现档案治理的现实路径。档案治理不同于一元化的管理，它涉及管理的多元主体、多个层级、多项环节、多种因素。多元主体包含档案管理部门、社会组织、企业、公民等；多个层级包括各级政府、国家档案行政管理部门、地方各级档案行政管理部门等；多项环节包括计划、组织、指挥、协调、控制等；多种因素包括档案规划、档案管理、经费筹措、人员使用等。总之，档案治理是一项复杂的系统工程，其关键是由谁来治理，治理的对象是谁，或者说，是参与治理的多元主体之间权力和责任界限的界定，以及治理什么、如何治理、治理到什么程度的问题。
首先，档案治理的本质是档案治理主体间权责关系的调整。除了档案行政管理部门之外，还有其他主体要参与到档案治理中来，这就意味着档案行政管理部门必须分权。档案治理中的分权包括：高级档案行政管理部门向低级档案行政管理部门和档案馆的分权；档案行政管理部门向社会组织、公民和市场的分权。前者的分权以明确各级档案局、馆职能和转变行政管理职能为主要形式；后者的分权以权力的转移为主要形式。在我国，档案治理的分权以后者为主。概而言之，档案治理的分权指的是档案行政管理部门将权力适当地分给参与共同治理的多元主体，即向档案馆、社会组织、公民和市场转移权力，这也意味着档案行政管理体制的转变。（1）档案行政管理部门与档案馆政事分开，解决档案局馆合一存在的权责不清问题，重新对档案局馆的权责进行清晰的界定。档案行政管理部门要依法行政，明确自身的行政权力和行政责任。档案馆作为事业单位应当具有一定的自主性，能够根据实际情况对业务工作作出灵活的调整和安排，彰显自身业务工作的自主性、专业性和服务工作的社会化。（2）档案行政管理部门向各类社会组织转移权力，可以有效弥补档案行政管理部门人员和经费不足与管理幅度过大等方面存在的突出矛盾。《意见》第一部分第五条提出，要规范并支持社会力量参与档案事务。提倡社会力量发展档案事业，根据不同情况制定相关政策，采取切实有效的措施鼓励社会各方面的力量去承担档案机构无力管理的档案事务。主要包含3个方面的内容：一是“充分发挥协会、学会等社会组织的作用”；二是“引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”；三是“支持档案中介机构、专业机构等参与档案事务，并制定相应的制度对其进行规范”。[4]（3）档案部门向市场放权。例如，档案数字化加工、档案寄存等就是对市场机制的引入，效果显著。
其次，档案治理主体由单一转变为多元，并不意味着档案行政管理部门权力的弱化。在档案治理中，档案行政管理部门仍占主导地位，它一方面需要分权，另一方面又需要制定相应的制度并实施有效的监管。目前，档案行政管理部门需要协调并制定多元治理主体的行为准则，解决当前治理中存在的各种问题。中央政府和国家档案局应加快统筹档案事业发展和改革的步伐，站在全国档案治理的高度，前瞻性地制定档案事业发展规划、法律法规、行政规章和方针政策等，做好档案行政执法检查、全国档案业务工作的协调、指导和监督。省级档案局应促进省域内档案事务的协调发展，促进档案信息资源开发和共享，积极统筹推进档案业务区域协作，提高档案的社会化服务水平。同时，要清晰界定档案行政管理部门和档案馆室的权责，加大档案行政管理部门统筹档案事业发展的决策权力和协调能力，实现档案工作组织、编制、职能、工作程序的制度化和社会档案管理与档案公共服务的有序化和高效化。具体来讲，档案治理的现实路径主要有以下四个方面。
4.1档案治理应以实现公共服务功能为核心。主要体现在两个方面：一是档案治理应注重档案公共政策制定能力的提升。档案行政管理部门应以三个体系建设为目标，注重涉及全社会各种利益关系的档案法律法规规章的起草、报送工作，做好国家档案事业发展、变革与服务民生工作相衔接的各种政策的顶层设计。二是档案馆公共服务功能的实现。档案馆应以档案工作为立足点，引入社会和市场的力量，形成以档案馆为主导，多主体参与档案信息资源开发利用，不断满足人民群众需求，最大限度实现档案价值的开放服务新格局。
4.2 档案治理应以合作治理为主要方式。回顾人类社会治理的历程，依据权力的治理是一种封闭性的治理，而依法治理则是走向开放的治理，但它依然具有一定的局限性。因为它仅仅是在对治理的单一主体——档案行政管理部门职权和职责作出明确界定的条件下展开的，而这种界定决定了其开放性的不足。档案治理应以法治建设为根基，坚持档案治理的开放性原则，因此，合作治理是其必然的发展方向。合作治理是开放性的治理方式，虽然政府机关在治理的过程中发挥着主导作用，但是参与治理的各个治理主体都可以平等地在治理过程中发挥其应有的作用，从而使治理的过程处于与整个社会的互动之中，能够把一切对治理有益的因素吸纳到治理过程中来，有助于提高效率，实现社会的公平正义[5]。因此，档案治理应以合作治理为主要方式，建立档案工作的社会协作机制，支持并规范社会力量参与档案事务，进而实现社会档案事务管理的全覆盖。
政府主导。档案行政管理部门是档案事业管理的行政主体，在档案治理中发挥着主导作用。适应档案事业发展的新常态，档案行政管理部门应当变传统的行政管理为依法治理，厘清档案行政管理部门的行政权力清单和公共服务责任清单，保证权责清晰。例如，福建省档案局进行了权力清单的清理及明确，共保留5项行政权力、6项公共服务，其内容涵盖行政处罚、行政监督等方面[6]。
