美国地方政府早期教育质量监管体系构建及启示

    吴航　陈怡

    【摘要】宾夕法尼亚州政府主要从早期教育质量标准体系、早期发展评估体系、早期教育质量监督体系和早期教育资源整合数据系统四方面构建早期教育质量监管体系，启示我们明确各级地方政府职能，梳理权责边界;释放单项压力，促成跨部门协同共生;填补资源缺口，探索公私合作路径。

    【关键词】宾夕法尼亚州;早期教育;质量监管;启示

    【中图分类号】G619? ?【文献标识码】A? ?【文章编号】1004-4604（2021）1/2-0081-04

    高质量的早期护理和教育项目不仅有助于改善婴幼儿的健康水平，而且有助于构建一个国家健康美好的未来。尽快有效构建早期教育监管体系已成为世界各国的普遍期待。据2019年美国婴幼儿年鉴显示，宾夕法尼亚州在婴幼儿教保服务体系建设中取得巨大成效。〔1〕本文拟探讨美国宾夕法尼亚州地方政府在早期教育质量监管方面的具体实践，供相关人员参考。

    一、宾夕法尼亚州早期教育质量监管体系构建

    2015年，美国卫生与公众服务部和教育部发布政策声明，建议各州制定政策和计划将3岁以下婴幼儿纳入高质量的早期教育项目。在此背景下，宾夕法尼亚州州长汤姆·沃尔夫（Tom Wolf）提出“准备开始”计划（Ready to Start Task），即联合医疗、教育、科研、企业和用人单位、基金会和研究机构等利益相关者展开行动，把州早期教育重点放在3岁以下婴幼儿托育服务上，以确保所有婴幼儿和家庭獲得优质的护理服务。

    1.建立早期教育质量标准体系

    宾夕法尼亚州统一制定了婴幼儿早期学习标准与发展指南和托育机构质量标准，逐步建立起完善的早期教育质量标准体系，提高了该州的早期干预质量，并且满足了相关评估和管理程序的精简要求。

    宾夕法尼亚州根据美国国家层面的共同学习标准，于2004年制定了专门针对3岁以下婴幼儿的早期学习标准与发展指南，界定了婴幼儿从出生到三年级的连续统一的基准。2014年，宾夕法尼亚州对婴幼儿早期学习标准与发展指南进行了修订，形成了包括学习品质、语言、数学、科学、公民学习、创造力、健康、社会和情感、学习伙伴关系九大领域的完整学习标准与发展指南。2016年，宾夕法尼亚州增加了三项早期学习标准，分别是通过游戏的方式学习;运用科学、技术、工程和数学辅助保教实践;强调婴幼儿父母、家庭和社区形成交叉结果。这些标准的增加体现了该州政府对婴幼儿教保质量的持续关注，有利于保证早期教育质量提升的科学性、有效性和长期性。

    宾夕法尼亚州的托育机构主要包括家庭托儿所、团体托儿所和婴幼儿看护中心三类。公共服务部门（Department of Human Services）针对各类托育机构制定了配套的质量标准体系，具体可分为结构性和过程性两种质量标准。结构性质量标准详细规定了人员配备、物理空间设置、师幼比等，在一定程度上保证了托育机构对婴幼儿的照护质量，提高了托育机构质量的透明度。过程性质量标准明确要求托育机构为婴幼儿制订一份书面的日常活动计划，该计划应当具有灵活性，且能够满足婴幼儿日常技能、社会能力和个性发展的需要。此外，活动计划中还应当涉及一些具体的婴幼儿照护指导建议和要求，如婴幼儿应当通过交谈、玩耍和拥抱等方式刺激认知的发展。

    2.构建早期发展评估体系

    宾夕法尼亚州地方政府通过跨部门协作、多类型高效评估工具和数据收集平台建立起一套完整的婴幼儿早期发展评估体系，形成了包括系统化观察、评估录入、结果性评分、地区分析报告的评估生态链，为全州婴幼儿的早期发展情况提供了有效的实证依据和参考信息。

    宾夕法尼亚州教育部和儿童发展与早期学习办公室于2016年建立了全面的综合评估系统（Comprehensive Assessment System），涉及早期学习标准与发展指南所要求的全部知识和技能。〔2〕评估系统为不同用户提供了适宜的评估资源，旨在确保该州的早期教育和护理计划达到学习标准与发展指南中的质量期望。儿童发展与早期学习办公室明确要求家庭托儿所、团体托儿所、婴幼儿看护中心完成婴幼儿发展评价，相关婴幼儿教保人员应当在一学年里对婴幼儿的教育和保育情况进行3次评估，形成评估报告后输入第三方评估工具系统中。〔3〕随后，第三方评估工具系统会将评估报告上传到早期学习网（Early Learning Network）。通过网络平台，宾夕法尼亚州政府可以了解到全州3岁以下婴幼儿早期教育发展现状。

    宾夕法尼亚州允许早期教育提供者根据自身需求，从国家科学院批准的第三方儿童评估工具中进行自由选择。这些评估工具都具有较高的信效度，并且满足宾夕法尼亚州颁布的婴幼儿学习标准与发展指南中的核心要求。宾夕法尼亚州的早期教育评估可分为四种类型，分别是筛查评估、诊断评估、形成性评估和总结性评估。除第三方评估工具提供的形成性和总结性评估外，宾夕法尼亚州的卫生部门和人类服务部门还会针对婴幼儿的健康情况进行筛查评估和诊断评估，以便及时筛查出发育不良等特殊婴幼儿，从而对有需求的婴幼儿进行及时干预，同时也能更好地利用医疗补助计划、儿童健康保险计划减少婴幼儿早期成长的风险。

    3.构建早期教育质量监督体系

    宾夕法尼亚州建立了以地方政府为主导的早期教育质量监督体系，增强对托育机构的管理和干预，有效督促各类托育机构为3岁以下婴幼儿提供优质的早期教育服务。

    质量评级和改进系统（Quality Rating and Improvement System）是一种持续质量改进的系统方法，旨在对婴幼儿早期保教项目进行统一监管和规划，促进科学养育方法的形成，建立和维护婴幼儿、家庭、早期护理和教育专业人员以及社区利益相关者之间的积极关系。宾夕法尼亚州儿童发展与早期学习办公室运用质量评级和改进系统对婴幼儿护理和教育项目的质量水平进行了1～4星的评估定级，据此作为州政府为托育机构提供相应财政投入与专业发展支持服务的重要依据。〔4〕与此同时，宾夕法尼亚州还专门开发了项目质量监测系统（Program Quality Assessment），以配合质量评级和改进系统的评估监管和定级改进计划，支持相关人员完成项目实践质量的评估，确定项目存在的优势与不足。〔5〕此外，儿童发展与早期学习办公室和公共服务部每年还会针对托育机构和项目的员工、服务的可取性、管理和资金等方面进行突击检查，以规范托育市场，确保婴幼儿托育项目符合相关法律法规的基本要求。

    4.搭建早期教育资源整合数据系统

    宾夕法尼亚州地方政府通过网络系统与数据平台，将有关早期教育的各种资源整合在一起，实现各资源和信息的流通与共享。

    宾夕法尼亚州于21世纪初期开始建设早期幼儿数据系统，在改变该州早期幼儿服务管理架构的过程中，创建了宾夕法尼亚州跨网络幼儿信息连接中心（Pennsylvanias Enterprise to Link Information for Children Across Networks），以此作为早期幼儿服务的数据整合平台，整合资源的对象从婴幼儿到十二年级。〔6〕同时，为提升该平台的深度数据挖掘功能，州政府建立了早期学习网，将不同领域婴幼儿托育服务的数据系统连接起来，共享并整合卫生与健康、保育与教育、家庭支持与服务、早期干预等数据。同时，早期学习网以婴幼儿为中心分析婴幼儿学习与发展的需求、早期幼儿项目的质量等问题，为各层级利益相关者提供基于数据的科学决策支持，以不断提升该州婴幼儿教育服务的质量。

    对于各种类型的学习和评价标准，宾夕法尼亚州教育部开发了标准联盟系统（Standards Aligned System），旨在为教育工作者提供一个全面的质量标准框架和综合工具，以提高他们的教学质量和效率。〔7〕标准联盟系统是一个全面的，以研究为基础的资源整合系统，包含了0～3岁婴幼儿早期学习标准与发展指南、托育机构的审批标准以及质量评级与改进系统中运用的各种项目质量评估标准，为婴幼儿教保人员、质量评估人员和家长提供了全面的学习资源，提高了托育服务质量标准的可获取性和全面性。

    宾夕法尼亚州儿童发展与早期学习办公室还专门针对婴幼儿搭建了宾州钥匙（Pennsylvania Key）平台，为支持儿童发展与早期学习办公室的工作而提供多种服务，包括婴幼儿心理健康咨询、婴幼儿辅导支持、婴幼儿数据统计和早期开端计划监控、项目质量评估、早期教育专业发展登记、早期护理和教育人员职业发展以及向公众和利益相关者进行宣传和沟通等。

    二、启示

    1.明确各级地方政府职能，梳理权责边界

    从宾夕法尼亚州政府对早期教育质量监管的经验可知，各级地方政府虽然对早期教育高质量发展具有重大责任，但这种责任并不是全能、无限的，而是应当明确各级地方政府职能，梳理权责边界。一方面，各级政府应当厘清自身和早期教育机构的责任和权力关系与角色定位，适应市场規律，转向双向互动的管理模式，并通过扩大政府对早期教育宏观统筹的方式提升政府的管理职能，从而使地方政府的权力与责任、职能的有效发挥与监管行为的边界收益达到最佳的状态。另一方面，地方政府应当打破在早期教育质量监管过程中管理者、实行者和监督者三合一的角色与定位，实现监管主体分离，提倡多利益主体共同监管，激励市场与社会发挥对地方政府最大限度的支持、制衡和协作作用。

    2.释放单项压力，促成跨部门协同共生

    随着社会管理和教育服务需求日趋复杂化，跨部门协同成为一种趋势。宾夕法尼亚州地方政府在早期教育质量监管中的跨部门协同主要体现在部门间的合作、政府职能的拓展以及以网络为中心的信息协调和数据公开机制的建立等方面。部门间的合作能够使各部门的活力得到较大程度的激发，扩大其影响力。同时，通过部门间合作的方式解决早期教育质量等问题，能让各级地方政府积累多部门、团队协同工作的有效经验，形成整体思维方式，解决早期教育中的一些职能交叉性问题。〔8〕地方政府作为早期教育公共服务领域的中立方、宏观调控者和仲裁者，应当拓展自身的公共服务教育职能。增设机构、拓展政府职能是实现地方政府角色创新的有效做法之一。通过这种相对独立的新机构的建立，使地方政府对于早期教育问题的理解保持必要的思想弹性，从而在确保早期教育公益性和公共性的基础上，有效协调统筹多元早期教育利益的主体关系，制定相关教育标准和政策，推进区域早期教育公平。此外，以网络为中心的信息协调和数据公开机制在改变地方政府的服务管理架构中也起着不可忽视的作用。早期教育的高质量发展不仅仅是各政府确定的教育发展目标，也是一个备受基层群众关注的公共议题。这就需要地方政府提高早期教育信息的开放性程度，以解决相关数据和信息的不对称和有限理性的问题，提高公众对这一公共服务的满意度和认同度。以网络为中介的数据信息公开平台使地方政府对早期教育质量监管的过程透明化。通过数据平台的监督机制有益于督促地方政府将工作重心真正转移到早期教育这一公共服务的供给与监管上。

    3.填补资源缺口，探索公私合作路径

    通过对宾夕法尼亚州政府促进早期教育高质量发展的路径分析，不难看出州政府在早期教育质量监管领域中推广公私合作模式，总体上形成了特许经营、补助、购买评估、购买培训等公私合作模式。从广泛意义上来说，公私合作就是政府公共部门和私营部门或私人基于一定目的并通过正式或非正式合约规定双方的义务和权利，从而共同参与生产和供给公共产品以扩大公共利益的行动和过程。〔9〕具体而言，一是地方政府精准对接公众对早期教育服务的基本需求，通过多种途径的公众参与机制了解公众对于不同类型、不同模式托育服务的需求和接受程度，从而因地制宜的供给支持。〔10〕二是地方政府应当根据不同地区的实际情况，探索多样化的公私合作方式。例如，支持社会组织或个人开设一批私营化、专业化、连锁化和高品质的托育服务机构。三是通过地方政府间接或直接的财政手段激励公私合作，提高托育服务的质量。例如，政府根据各早期教育机构的质量评估结果，对其进行综合奖补或通过减免税收等方式对托育机构进行激励。需要注意的是，公私合作的激励机制需要考虑到私营部门在公私合作项目中所得净收益不能低于单独进行自我劳动所获得的净收益，〔11〕如此才能满足相当多数量的私立机构对托育服务经济效益的追求，从而提高私营部门的参与积极性。

    参考文献：

    〔1〕KIM K， SARAH D， PATRICIA C， et al.The state of babies yearbook：2019〔EB/OL〕.〔2019-12-16〕.https：//stateofbabies.org.

    〔2〕Pennsylvania Early Learning.Guiding principles on early childhood assessments for educators and professionals〔EB/OL〕.〔2016-01-19〕.https：//www.education.pa.gov.

    〔3〕Pennsylvania Early Learning.Office of child development and early learning〔EB/OL〕.〔2015-06-22〕.http：//www.pdesas.org.

    〔4〕Pennsylvania Early Learning.Keystone STARS early learning network and early learning outcomes reporting participation policy〔EB/OL〕.〔2016-08-25〕.http：//www.pakeys.org.

    〔5〕Zero to Three.Program quality assessment〔EB/OL〕.〔2007-09-23〕.https：//www.pakeys.org.

    〔6〕Office of Child Development and Early Learning （OCDEL）.New provider training guide〔EB/OL〕.〔2015-02-21〕.http：//www.pakeys.org.

    〔7〕The Early Childhood Data Collaborative.Developing coordinated longitudinal early childhood data systems〔EB/OL〕.〔2015-04-28〕.http：//www.ecedata.org.

    〔8〕曾維和.后新公共管理时代的跨部门协同：评希克斯的整体政府理论〔J〕.社会科学，2012，（5）：36-47.

    〔9〕李辉.我国学前教育发展中的公私合作：模式与特点〔J〕.教育发展研究，2012，（20）：22-28.

    〔10〕李琳.改革开放40年学前教育事业发展中政府责任边界的演变与启示〔J〕.中国教育学刊，2019，（1）：37-42.

    〔11〕李辉.我国学前教育发展中的公私合作：问题与建议〔J〕.教育发展研究，2014，（18）：57-62.

    【Abstract】Pennsylvania government constructed quality supervision of early education mainly from 4 aspects： early education quality standards， early education development assessment， early education quality supervision， and early education resources integration， inspire us to clarify the responsibilities of local governments， and sort out boundaries of powers and responsibilities; release individual pressure and promote cross-department coordination; fill resource gaps and explore public-private cooperation paths.

    【Keywords】Pennsylvania; early education; quality supervision; implication