公文附件标注省略现象匡正及多层附件标注策略
张松祥
摘 要：批转、转发类公文生效标志后所附内容到底是不是公文的“附件”，要不要按照《党政机关公文格式》进行标注，学界争论已久，公文实践中屡屡出现省略标注的现象，并因此给二层或多层附件标注的规范化带来阻滞。基于此，从分析主件与附件各自的主题重点、附件的性质入手，通过逻辑思辨和公文实践两个层面，指出这种认识和实践的不切性，并就此提出多层附件标注的两种策略，以推进我国公文附件标注的规范化建设进程。
关键词；党政机关公文；多层附件标注
公文中的附件，是相对于公文主件而言，属于“某些公文的一个重要组成部分”[1]，是公文正文的说明、补充或者参考资料。附件的作用在于：一方面使主件所述目的简洁、明快，一目了然，另一方面使附件本身内容专一，利于公文办理，提高文书处理效率。公文如果不采取主附件结构，就有可能由于附件内容的琐碎而淹没了主件的行文目的[2]。2012版《黨政机关公文格式》（以下简称《格式》）中对公文中附件标注的规定，主要包括两个方面：一是公文主件中主体部分“附件说明”的标注；二是公文主件之后附件实体的标注。前者《格式》中已经有明晰规定：在正文下空一行左空二字编排“附件”二字，后标全角冒号和附件名称。如有多个附件，使用阿拉伯数字标注附件顺序号。这个规定本来没有什么歧义，但在实际使用过程中，包括国务院在内的不少机关在处理带有附件的公文时，有的在主件的正文下面标注有“附件说明”、附件实体首页也标注“附件”字样，而转发、批转类公文却没有标注。而且从国务院及各地党政机关公布的公文用例看，此种情况还比较普遍。按照常理，公文带有附件，就应按照《格式》要求进行规范标注。是否允许这种省略情况存在，学界争论颇为激烈。有的学者否定此类公文“附件”的附属特性，将之直称为“主件”。如此等等，已经引起理论与实践上的混乱。与此相关，在这个问题上的似是而非，又直接影响到二层甚至多层附件标注情况的处理。基于此，笔者重点以国务院及其办公厅公文用例为基础，力求对公文“附件”省略标注现象的切合性与否做一个清晰判断，同时借此对多层附件的标注提出管见，以进一步推进公文附件标注的规范化建设。
一、批转、转发类公文所带附件省略标注具有不切性
附件的语词学含义是“随同主要文件一同制定的文件”。附件相对于主件，至少包含三层意思：一是从内容上与主件具有相关性；二是主件与附件制定在时间上具有同时性；三是主件与附件作为相对独立的文件，在空间上具有前后次序性。换句话说，当一个完整的公文当中出现两个或两个以上文件的时候，这几个文件之间必然存在“一主一附”或“一主多附”关系，不会存在彼此之间完全“并列”的关系。既然存在主附关系，那就应该按照《格式》规定进行标注，一是在主件正文之下标注“附件说明”，二是在主件之后或主件之外，对附件实体进行标注。
笔者在考察国务院公文用例时，发现有的公文主件带有附件，但既没有按照《格式》规定，在主件正文之后标注“附件说明”。也没有按照规定，如果附件与公文正文一起装订，“应当另面编排，并在版记之前”；如果不能与公文正文一起装订时，则“在附件左上角第一行顶格编排公文的发文字号并在其后标注‘附件二字及附件顺序号”。如《国务院印发关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知》（国发〔2014〕25号），就是此用法。其他诸如《国务院办公厅转发国家发展改革委商务部人民银行外交部关于进一步引导和规范境外投资方向指导意见的通知》（国办发〔2017〕74号）、《国务院办公厅关于印发对省级人民政府履行教育职责的评价办法的通知》（国办发〔2017〕49号）等，也都是如此用法。与之相反的是，在《国务院办公厅关于推广支持创新相关改革举措的通知》（国办发〔2017〕80号）文件的主件中，不仅在主件的正文后面标注“附件说明”《支持创新相关改革举措推广清单》，而且完全遵循《格式》要求，另面排布时在新的页面顶端标注“附件”二字。
为什么同是一个主件的附件，而采取了不同的标注方法呢？笔者分析了国务院及其办公厅所有的公文用例，发现凡是省略附件标注的文件全部是印发、转发类公文。于是有学者提出，公文正文中已经写明报送、批转、转发，就不要在正文的下面标注附件说明[3]。国务院及国务院办公厅以及相关机关的文件附件标注正是秉持这样的思路来实施的。但这种做法存在两个问题：
一是根据《格式》规定：公文如果有附件，那么就必须按照附件的规定进行标注。按照逻辑推理，反过来说，如果在实际工作中没有按照附件的规定对文件进行标注，那就说明这个公文中没有附件。而公文中事实存在的两个或多个文件，除了一个肯定是主件之外，其他的是什么呢？又有学者说，此类通知公文的被转（印）文是具有实质性内容的公文主体，将其视作“附件”不妥[4]。徐成华、孙维等起草人在其编印的《<党政机关公文格式>国家标准应用指南》（以下简称《指南》）一书中，也提出：在正文中写明报送、批转、转发、印发等字样的公文，在其生效标志后附的内容不是公文的附件，因此在附件说明处不必标注相关内容[5]。笔者以为，这种解释是站不住脚的。首先，如果认定“生效标志后附的内容不是公文的附件”，不是附件，那么它是什么呢？在《格式》条文的通篇就根本无法找到它所归属的格式要素名称，那岂不荒谬吗？其次，此类公文的主件内容与附件内容到底像有些学者所说的，二者之间存在等价或互换关系吗？答案当然是否定的。如上例国发〔2014〕25号文件的主件正文是“《关于深化中央财政科技计划（专项、基金）管理改革的方案》已经党中央、国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行”，这个主文件的主题内容的核心有两点：一是同意此方案；二是要求相关部门、单位贯彻执行此方案。其后的附件《关于深化中央财政科技计划（专项、基金）管理改革的方案》就是一个计划文书，而作为计划文书它有自己的主题内容如目标原则、工作重点、保障措施等等。这个方案如果不经过主件中“国务院同意”和“认真贯彻执行”，那么方案本身就难以发挥其功能。因此说此类公文的主件和附件是同一文件，或者说附件就是主件，甚或模糊其词地说那个所附内容不是附件，都是不恰当的。
二是省略附件标注，给文件阅读、处理均带来不便。如《国务院办公厅转发人力资源社会保障部财政部关于调整机关事业单位工作人员基本工资标准和增加机关事业离退休人员离退休费三个实施方案的通知》（国办发〔2015〕3号），主件之后的三个附件《关于调整机关工作人员基本工资标准的实施方案》《关于调整事业单位工作人员基本工资标准的实施方案》《关于增加机关事业单位离退休人员离退休费的实施方案》，这三个附件虽然是另面排布，由于没有在主件正文下面标注三个附件的名称并编号，附件实体就是挨个排版过去，就给人缺乏一种条理感和次序感。
综合以上，长期以来盛行于学界与实践界的这种对转发、批转类公文附件性质的偏颇认识，以及在这种认识指导下的省略附件标注的用法，与附件本质、《格式》规定格格不入。如果公文实践中继续延续此种用法，会大大弱化《格式》作为国家标准的权威性，导致谬种流传。在批转、转发类公文附件的性质已经厘定的前提下，在公文实践中，其他公文附件标注都严格执行《格式》规定，转发、批转类公文附件标注就不应例外。而且此类公文附件的标注并不费时费用，对其省略完全没有必要，反而是节外生枝、多费唇舌，应该切实加以纠正。
二、公文多层附件的标注策略
《格式》中已经规定了单层附件的标注要求，但实践工作中，有的公文附件的正文还带有附件，甚至附件的附件正文仍然再带有附件。前者我们可以称之为二层附件，后者可以称之为三层或多层附件。对于二层或多层附件如何标注，也是困惑不少文秘工作者的一项工作。
二层附件的标注，在目前公文实践当中，有一些通行做法。这里仍以上例国办发〔2015〕3号文件为例，该文主件带有机关、事业单位、离退休人员工资改革3个方案附件。而这个3个方案附件中，前二者又各自分别附有3张和4张工资套改表。这就是典型的二层附件，即公文正文的附件正文仍然带有附件。在实践中，此类文件附件的标注办法通常是：一层附件（本例是3个方案）按照《格式》进行正常标注，此不赘述；二层附件（本例是附表）的标注方法是：在一层附件（即3个方案）的正文相关内容处采取括注方式标注“附件说明”，格式为“（见附表×）”，正文后未再标注“附件说明”。二层附件（即附表）采取另面排布，在新的页面的首行顶格标注“附表1”“附表2”“附表3”等，“附表×”以及附表具体名称的字体、字号、间距等标注方法均按照《格式》中对单层附件的要求。
以上对二层附件的标注方法，只是权宜之计。理由是：上例中的二层附件是图表，理论上说图表本身不会再带有附件，所以标注时一层附件可以用“附件”二字来标注，二层附件可以用“附表1”“附表2”等名称来表述。但如果二层附件不是图表，而是其他形式如文本式附件，那又该如何称名呢。如公文《×教育局关于印发〈×市师范生考核方案〉的通知》中，一层附件《×市师范生考核方案》又带有两个附件：一是《师范生考核领导小组名单》，二是《师范生入职考核办法》。此例也是一个二层附件，这种情况如何标注？有人建议：一层附件仍然用“附件”名来标注，二层附件仿照上例“附表1”“附表2”的命名办法，易之改称为“附1”“附2”等。而且在公文实践中，笔者所见江苏省政府办公厅相关公文中就采取了这样的做法。
表面上看，这种做法是能够解决二层附件标注时的命名问题，但同时又带来新的问题：其一，前例的二层附件标注名为“附表1”“附表2”等，后例的二层附件标注却又名为“附1”“附2”之类。同为附件的标注，单层附件称名为“附件”，而二层附件称名却出现“附表1”“附1”这样五花八门的称呼，仅从附件命名的规范化要求来讲，就显得很不严谨。其二，假如二层附件《师范生入职考核办法》又出现3个三层附件，如：一是《师范生在校期间日常考核细则》，二是《师范生毕业统一考核细则》，三是《师范生入职考试考核细则》，那又该如何标注？总不能二层附件命名为“附1”，三层附件就命名为“附附1”或者其他的称呼吧。
所以要解决二层甚至多层的附件标注问题，不能在更换每一层级附件的名称上做文章。最根本的办法，是要形成二层或多层附件命名的规则。如何解决？笔者提出两种方法：第一种办法是借鉴1999版、2012版《格式》中关于“如附件与正文不能一起装订，应当在附件左上角第一行顶格编排公文的发文字号并在其后标注‘附件二字及附件顺序号”的规定。单层附件在新页面首页左起顶格标上“《XXX》附件1”、“《XXX》附件2”等，依此类推二层附件则标注为“《XXX》附件1《XXX》的附件（1）”等，三层附件标注为“《XXX》附件1《XXX》的附件（1）《XXX》的附件①”等。第二种办法，可以借鉴自然科学类学术期刊国际通用标题序号层次的编写方法。即单层附件仍按照《格式》相关规定，在新页面的首页左起顶格标注为“附件1”之类，二层附件则在新页面首页左起顶格标注“附件1.1”“附件1.2”之类，依此类推三层附件标注为“附件1.1.1”“附件1.1.2”等，四层附件则标注为“附件1.1.1.1”“附件1.1.1.2”等。总之这两种方法都可以使各个附件的层次更清晰，而且简洁、直观。第一种方法由于标注了主、附件的具体名称，表明了文件之间的关系，方便阅文者对各个层级的主附件内容及关系一目了然，但标注时显得比较繁琐，符号性不强。第二种方法的优势是其层级序号标注比较容易理解、接受，弱点在于从单个附件本身难以窥知各层级文件之间的内容关联。相较而言，笔者更趋向于第二种方法，因为毕竟从公文标识的符号性角度来看，宜于简洁、明了。
当然，从公文撰写与处理角度说，一篇公文嵌套多层级附件，容易使公文的整个内容关系和结构复杂化，不利于公文的阅读与处理，这与公文的简洁、高效原则背道而驰。所以要消除此现象，笔者以为，如果绝非行文十分必要，建议一般不要采取多层附件嵌套的结构。对于附件中的非附属性内容，可以将之独立为另外一件公文，使公文写作中，文件之间的关联多形成“互照”关系，减少“主附”关系。如上例中《×市师范生考核方案》《×市师范生入职考核办法》《师范生考核领导小组名单》等三个附件，尤其它们在各自又带有附件的情况下，笔者以为可以拆分为两个或三个独立文书。每一个独立文书，再分别以“通知”形式印发。这样通过拆分的办法，可以减少公文主件、附件的层级，不至于使人眼花缭乱。如果写作者硬要在一个主文件中采取多层嵌套附件的结构，必然会自缚手脚。
三、大力推进公文“附件说明”及“附件”标注的规范化进程
综合以上，如果将批转、转发类公文后所带内容不作为“附件”看待，且不按照《格式》规定进行规范化标注，势必就应该在公文的格式要素中增加新的名称。而且从其内容性质、空间位置看，又切切实实无法改变这些内容的“附件”特性，因此它们就应该理所当然地按照《格式》的规范化要求来进行标注，而不能像有些学者所说的：在《格式》条文中添加“批转、转发、印发性通知等公文赘加‘附件说明是不规范的”等规定。
《格式》编写诸人在《指南》中所做的“批转转发印发类公文，被批转、转发、印发的内容不按附件处理，在公文正文中不加附件说明，直接另面编排，附件中首页也不标注‘附件二字”的标注指导，在权威的国家标准《格式》中并未得到承认，归根结底还只能是一种学术见解，不能作为文秘写作的依据。即便《格式》在未来得以重新修订，真的就在其中明确类似规定，那也是不恰当的。同时，只有坚持和真正认识到包括批转、转发类公文在内所有“附件”的内涵与特质，并按照《格式》规范进行标注，才有可能对二层、多层附件做出更规范化的标注规定。二层或多层附件，无论是选择笔者前述的何种标注方法，一切都会有条有理、从容不迫。如果多重附件的标注办法在公文实践中得到认同和推广，国家标准制订部门在《格式》未作修订之前亦可以通过专题文书进行解释说明，为公文附件标注的规范化建设提前作好铺垫，也为广大文秘工作者提供具有权威性的官方依据，而不是通过《指南》类的著作进行学术解释。
参考文献：
[1]国务院秘书厅关于对公文名称和体式问题的几点意见[J].档案工作，1957（5）：22-25.
[2]王铭.公文选读[M].沈阳：辽宁大学出版社，2010：314.
[3]张敬华.这些公文格式错误你会犯吗[J].秘书工作，2015（4）：50-51.
[4]栾照钧.《党政机关公文格式》缺憾瑕疵探析[J].秘书，2013（5）：9-13.
[5]徐成华，孙维，房庆，等.《党政机关公文格式》国家标准应用指南[M].北京：中国质检出版社，2012：41.
（作者單位：南通师范高等专科学校 来稿日期：2017-09-24）
