重大水利工程风险管理国别比较分析
薛笑笑
摘要：重大水利工程风险多，其中工程质量风险、建设资金风险和生态环境风险的影响较大。通过比较分析发达国家的工程质量风险管理情况、建设资金风险管理情况和生态环境风险管理情况，总结发达国家重大水利工程风险管理经验，可以对我国重大水利工程风险管理产生以下启示：坚持依法管理；确保重大水利工程质量风险监管机构的公正性和独立性；建立灵活和高效的筹资机制；加强重大水利工程全寿命周期生态环境风险管理。
关键词：重大水利工程；风险管理；国别比较
0引言
重大水利工程是影响深远的民生工程，在推动区域经济、社会发展上具有重要的作用。但是由于重大水利工程投资巨大、技术要求高、所处环境复杂，建设和运营过程中充斥着大量的风险，以致投资失控、质量低劣、水体污染等现象时有发生，给国家和人民造成极大的危害。因此，加强重大水利工程风险管理极其重要。
我国自20世纪80年末期起对重大水利工程进行风险管理。经过三十年的实践，我国重大水利工程风险管理取得了不错的成效，工程效益明显提升。然而，与发达国家相比，我国重大水利工程风险管理还不够成熟。特别是受厄尔尼诺现象影响，重大水利工程风险变得更加复杂，单凭经验应对随发风险状况的管理渐显弊端。本文通过比较分析发达国家重大水利工程风险管理情况，总结发达国家重大水利工程风险管理的经验，旨在为改善我国重大水利工程风险管理体系提供借鉴。
1重大水利工程风险管理概述
对于风险的概念，虽然没有统一的定义，但一般认为风险既包含损失的大小，又包含损失发生概率的大小。根据这种观点，本文认为重大水利工程风险是指在工程生命周期内影响工程目标实现的事件发生及事件发生造成损失的不确性。
重大水利工程风险依据不同的标准可有不同的分类，如从参与风险管理者的不同分类，可分为业主风险、设计方风险、施工方风险、监理方风险等；从风险导致的风险事件分类，可分为成本风险、质量风险、环境污染风险、安全风险等。本文借鉴陈进的观点，同时融入自己的观点，将重大水利工程风险分为：自然风险、政策风险、社会管理风险、工程质量风险、建设资金风险、组织管理风险、生态环境风险（如表1）。
所谓重大水利工程风险管理就是运用有关程序和制度对上述风险进行管理和控制，将风险损失降至社会民众可承受范围之内的系统管理过程。鉴于工程质量风险、建设资金风险和生态环境风险的影响程度较其他风险大，本文对重大水利工程风险管理的讨论主要围绕这三个风险展开。
2发达国家重大水利工程风险管理
2.1发达国家重大工程质量风险管理
（一）美国
美国重大水利工程质量风险管理的最大特点是政府、业主、工程师、施工经理、中介服务机构等都不同程度地参与工程质量风险管理，具体如表2所示。
从表2来看，美国政府积极参与重大水利工程质量风险管理。通过派遣政府检查人员或聘请的专业人员对质量形成进行监管。有时，美国政府还会邀请专家进行监督检查，并要求专家签字以示负责。
另外，美国的工程管理法规和工程技术标准相当完善。法规和标准中都对工程质量作了详细规定，这为防范重大水利工程质量风险提供较好的指导作用。
（二）法国
法国重大水利工程质量风险管理的最大特色是依法管理。法国法律明确规定重大水利工程各参与方必须向保险公司投保；规定重大水利工程的质量检查由独立的质量检查公司来完成，并且质量检查公司只得从事质检活动等。
在法国，还有两大技术法规，分别是国家标准和国家规范。虽然这两大法规不是对所有工程有强制性要求，但是实践中，保险公司为了防范风险，也会要求投保工程符合这两大法规要求，最终使得这两大法规都成为强制性标准，为重大水利工程质量风险管理提供有力依据。
具体的管理模式如图1所示。
（三）德国
德国重大水利工程质量风险管理的最大特色是政府委托第三方——质监公司对具体工程质量风险进行监督检查。质监公司是一家民间组织，由质监工程师构成。由于与业主不存在雇佣关系，质监公司的检查工作具有一定的公正性。
同样，德国的工程技术标准体系也非常完善，有国家标准，行业标准、技术手册和公报。这些技术标准为规范施工过程、降低重大水利工程质量风险也起到了良好的作用。
具体的管理模式，如图2所示。
2.2发达国家重大水利工程建设资金风险管理
（一）美国
美国重大水利工程建设资金风险管理的最大特色是明确投资主体，实行多元化的融资渠道。美国对于经营性重大水利工程，美国明确将其推向市场，尽量由民间投资建设，而政府只负责投资决策和立项审批。对于非经营性重大水利工程，主要由各级政府分摊投资建设。如涉农重大水利工程，联邦政府和州政府一般各承担50%的投资比例；重大防洪工程方面，联邦政府承担65%的投资比例，州政府则承担35%的投资比例等等。近些年，为了减轻财政压力，美国政府偏向通过支付‘影子价格”的方式将非经营性重大水利工程转化为经营性重大水利工程，让民间资本投资建设。这种举措不但盘活了民间资金，还预防了建设资金不足的风险。
美国重大水利工程的融资渠道主要有六种：一是政府财政拨款，这类资金主要用于防洪工程、水环境保护工程等；二是政府提供的优惠贷款，这类资金首要用于效益好的水利工程；三是重大水利工程建设基金，这种基金是从已建成的水利项目或其他收益项目中提取的资金；四是向社会发行水利建设债券，由政府提供担保，这是美国重大水利工程最主要的融资方式，购买水利建设债券的个人和私人部门所得可免交税费，深受个人和私人部门的喜爱；五是发行上市股票，利用资本市场筹集水利资金，这是美国重大水利工程建设资金的重要补充；六是捐赠等。美国视工程需要资金的多少，对这些融资渠道进行组合，充分保障资金来源的稳定性。
另外，每年美国会计总署都会对联邦政府用于重大水利工程项目的资金使用情况进行检查，并且将检查结果形成报告或文件公布于众，起到良好的资金监管作用。
（二）加拿大
加拿大重大水利工程建设资金风险管理的最大特点是采取以市场为依托，开拓多元化筹资渠道的方法来解决资金不足的问题。对于灌溉排水工程，加拿大采取由联邦政府和省级政府共同投资建设的方式，其建设资金主要来自财政拨款、发行债券、优惠贷款等；对于防洪水利工程，加拿大采用由联邦政府投资建设、省级政府公共参与的方式，其建设资金主要来自财政拨款、保险基金等；对于水利水电工程，早期资金是由政府全面承担，后来主要通过发行水利债券、引入国外资金、发行上市股票等市场化渠道筹集。
（三）澳大利亚
为防范重大水利工程建设资金风险，澳大利亚依法对不同类型的水利工程明确了投资主体及资金来源。对于防洪工程，采用各级政府共同投资建设的模式，联邦政府分摊防洪工程40%的费用，以拨款的形式给付，剩余部分主要由州政府和地方政府分别以40%和20%进行分摊，资金一般通过发放债券、贷款融资等方式获得。对于重大灌溉工程，也采用联邦政府和州政府共同投资建设的模式，其中州政府为主要的投资主体。其他类型的水利工程由州政府和地方政府共同投资建设，其建设资金一般来源于使用者收费、银行贷款、政府直接拨款等等。
2.3发达国家重大水利工程生态环境风险管理
（一）美国
美国是法治国家。美国依法对重大水利工程生态环境风险进行管理。1969年美国出台了《国家环境政策法》。该法以促进“人与自然”和谐发展为宗旨，为重大水利工程生态环境风险管理提供很好的指导作用。除此之外，为了更好地对水利工程在施工阶段和运营阶段所产生的环境污染和生态环境破坏加以引导和管理，美国出台了相关配套政策法规，如《净水法案》、《自然与景观河流法》、《濒危物种法》、《麦格森一史蒂芬渔业保护与管理法》、《苏森湿地保护与恢复法案》等等。
除了依法管理外，美国重视生态环境影响评价在重大水利工程生态环境风险管理中的应用。如在重大水利工程前期可行性论证阶段，一旦生态环境影响评价不理想，即便重大水利工程经济效益不错，工程也不会被投入建设的。这种严格的做法为预防生态环境风险起到了积极作用。
另外，美国公众在重大水利工程生态环境风险管理中也起到重要的作用。美国公众一方面通过“说明会”或“听证会”积极发表自己的意见，使得生态环境决策更加民主化，另一方面组建“组织”介入生态环境保护活动中，大大降低环境污染和破坏。
（二）加拿大
受美国影响，加拿大也依法对重大水利工程生态环境风险进行管理，也出台了一些相关政策法规，如《加拿大水法》、《环境保护法》、《濒危物种法案》等。但政策法规制定上有自身的特色，如生态调度方面，加拿大至少在两个省的法规中明确规定“必要时可以通过取消或减少水库水量分配以达到保护生态环境”。
加拿大还对重大水利工程生态环境风险进行全寿命周期管理。在重大水利工程规划阶段，加拿大就充分考虑重大水利工程对水温、水质、生物多样化等方面的影响，并视生态环境因素为方案优劣的一个重要考量指标。在重大水利工程设计阶段，加拿大把“生态保护、合理利用和恢复自然资源”考虑到设计中，力图打造生态工程。如为保护洄游性鱼类，设计时考虑增加更多必要的过鱼设施等。在重大水利工程施工阶段，加拿大更是积极开展监测工作，时刻关注重大水利工程对移民、动物、漂浮物的影响。一旦监测结果显示存在生态环境风险，就会立即采取切实有效的安置、保护和处理措施。在重大水利工程运行阶段，加拿大除继续开展监测工作、加强生态环境影响的回顾评价外，特别注重生态调度，有时为了满足鱼类产卵、野生动植栖息地保护、污染稀释等要求，会对水库水位进行直接控制，保持其生态流量。
（三）澳大利亚
澳大利亚是较早对重大水利工程生态环境风险进行管理的国家之一。从20世纪30年代起，澳大利亚政府就出台了一些防范水利工程生态环境风险的政策，提倡在发展水利时，注重对生态环境的保护。到了60年代，澳大利亚更是提出“生态环境保护优先”的国家战略，出台了一些与水利工程生态环境风险管理相关的法律法规，将生态环境风险管理纳入法治轨道。
与加拿大一样，生态环境风险管理程序始终贯穿水利工程的全寿命周期。在决策阶段，每一项重大水利工程都要按生态环境风险管理政策进行评估。在工程设计阶段，把生态环境影响因素充分考虑进去。在施工和运行过程当中，应用一些措施保护生态环境。实践证明，这种严格的风险管理程序确实使得澳大利亚水利工程对生态环境的影响减少到最小。
另外，澳大利亚重大水利工程生态环境风险管理的公民参与程度也相当高。公民一方面积极参与生态环境保护政策和法律法规的制定、发表自己的意见，另一方面以实际行动参与管理，如清理河道垃圾、减少枯叶等进入水体；植树造林；监测蓝藻等等。
3发达国家重大水利工程风险管理对我国的启示
（一）健全重大水利工程风险管理法律法规体系，坚持依法管理
国外重大水利工程风险管理取得成效的一个重要条件，就是有相应的法律法规做保障。无论是工程质量风险管理、建设资金风险管理，还是生态环境风险管理，发达国家都建立了配套法规，而且这些法规相互配合，融成了水利工程风险管理法律法规体系，为重大水利工程风险管理提供有力依据。目前，我国也出台了一些有关重大水利工程风险管理的法律法规，如《国家重大建设项目稽察办法》、《节水供水重大水利工程建设质量监督巡查实施细则》、《水利工程管理体制改革实施意见》、《环境保护法》、《水利工程质量管理规定》等。但这些法规相互之间较为孤立，没有形成一个比较完整的法律法规体系，而且有时存在落实不严的情形，这极不利于重大水利工程风险的管理。因此，必须健全重大水利工程风险管理法律法规体系，坚持依法管理。
（二）完善重大水利工程质量风险监管机构，保证其公正性和独立性
许多发达国家采用委托独立的第三方来对重大水利工程风险进行监管。由于第三方与业主之间不存在利益关系，使得监管结果具有客观公正性，大大提升了重大水利工程质量风险监管的效果。如德国的质监工程师就是代表政府实施工程质量风险监管，但是质监工程师的认证与考核受政府的制约，质监工程师为了立足，必然会全面提高自身的风险管理水平，客观公正地进行工程质量风险监管。而当前我国质量风险监督机构缺乏一定的独立性。有些质量风险监管机构挂靠在水利局科室下，工程技术人员又兼任质监人员，使得质量风险监管的效果大大削弱，影响了水利工程的质量。因此，为了对工程质量风险进行有效管理，必须完善重大水利工程质量风险监管机构，保证其公正性和独立性。
（三）引入私人资本，建立灵活和高效的筹资机制
为预防重大水利工程建设资金风险，发达国家积极引入私人资本，建立了私人资本参与重大水利工程建设和管理的模式，形成了多元化的资金筹集机制，如美国、加拿大、澳大利亚等等。经过发达国家的实践证明，私人资本介入重大水利工程领域，不仅有效降低资金风险、解决政府财政不足的问题，而且提高了重大水利工程的建设效率。
我国为满足水利建设资金需求也开拓了多种筹资渠道，但是水利投融资主体仍以政府为主导，私人资本参与度较低，不足水利总投资额的五分之一。随着172项重大水利工程的推进，我国水利建设资金需求极大。当前的水利融资方式显然不能满足日益增长的水利资金需求。所以当务之急必须创新水利融资渠道，继续出台各种优惠政策，实行税收减免、价格补贴、发放特许经营权、降低私人资金准入门槛等措施吸引私人资金，建立引领私人资本进入重大水利工程建设的互利双赢机制。
（四）加强重大水利工程全寿命周期生态环境风险管理，寻求和谐的生态效益
为应对重大水利工程生态环境风险，很多发达国家实行了全寿命周期生态环境风险管理，如美国、加拿大、澳大利亚等。目前，我国每一项重大水利工程立项前都有进行严格的环境影响评价，在设计阶段也充分考虑了环境影响因素，但是施工阶段和运营阶段的生态环境风险管理仍旧比较薄弱。受气候变化和人为因素的影响，不少工程因没有很好的落实保护措施，引发了生态环境问题，造成了很大的经济损失。因此，必须加强重大水利工程全寿命周期生态环境风险管理，建立适合人与自然和谐相处的水利建设和管理模式，寻求和谐的生态效益。
4结语
重大水利工程是一项庞大的系统工程。由于自然、社会和工程自身等多方面的不确定，工程的建设和运营过程中存在大量的风险。因此，要保证重大水利工程充分发挥经济、社会、生态效益，应深入分析风险，建立起行之有效的风险管理制度。鉴于工程质量风险、建设资金风险、生态环境风险的影响程度较大，本文主要围绕这三个风险对重大水利工程风险管理展开讨论。当然，随着内外部环境的变化，风险的种类及风险的影响程度会有所变化，将后还需对重大水利工程项目风险管理做深一步的研究。
