人情干扰执法及其排除机制研究
张桂珍 蒋娟
摘 ? 要：在深入推進依法执政的实践中，需要着力排除人情干扰执法的痼疾。人情干扰执法具有普遍性、对执法者的情感缠绕性、利益交换的隐蔽性、对主体行为者的麻痹性等特点。人情干扰执法现象产生的主要原因有中国传统人际伦理的异化、人情关系缠绕下的“道德绑架”、法治体系不健全、行政执法监督不力等。要从有效界定执法的行政裁量权基准，建立贯穿执法过程的监督、考核、问责追究机制，有针对性地开展廉洁教育，培育全民法治信仰，建立良好法治环境等多方面探讨构建人情干扰执法排除机制，以切实推进建设社会主义法治国家的进程。
关键词：人情;行政执法;依法治国
中图分类号：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ? ? ?文章编号：1674-9170（2020）04-0069-07
习近平总书记在《摆脱贫困》一书中指出：“共产党要承担起廉政建设的历史使命，任重道远。我们必须过好‘两关。第一关是‘自我关，第二关是勇闯‘人情关，以上这两关，不是要不要过，而是非过不可。”[1]这一论述充分说明了排除人情干扰在廉政建设中的重要地位。人情干扰执法就是在执法过程中一种被异化了的人情关系运用，是所有人情干扰中危害最为常见又较难治理的现象。人情干扰执法的产生有着深厚、复杂的原因。想要过好人情关，就必须深刻认识人情干扰执法的特点及危害，下真功夫、花大力气构建人情干扰执法排除机制。
一、人情干扰执法的基本特点及其危害
“人情”作为一个本土化的概念，是指人与人之间的一种关系，有着丰富的内涵。人情干扰执法有其特定所指和类型划分，认清人情干扰执法的特点及危害，是有效治理这一现象的前提。
（一）人情关系及人情干扰执法的类型
一般而言，人情关系有三种：一是指人与人之间的情感关系。这种对关爱、温情、安全感、归属感等情感需要的感受和满足构建了一种较持久、稳定的社会关系。二是指一套人与人之间交往互动的社会规范。这种人情既有内心对交往关系的认同和渴望，又有被规范的被动成分。三是指人与人之间社会交往时可以用来进行交换的一种资源，即人情作为交换资源。这类人情关系既有情感因素，也有非情感因素，基本上取决于交往双方的价值观念、人格特质及个人地位和社会能量和价值等，一般都带有一定的功利性，工具性比较强。[2]
人情干扰执法是指在执法过程中不合理地使用人情，如过分强调人情而被私情、私欲、私利所影响、代替和绑架从而放弃规则、制度和理性，是一种人情关系的异化，其实质是权力、情感、利益三者缠绕基础上的徇私枉法，必然会导致社会的不公平、不公正，是必须被改造和去除的社会丑陋现象。
人情干扰执法主要有以下几种类型：一是特权或强权衍生的人情干扰。这种人情干扰主要存在于国家、政府由于社会发展的特殊要求而特批、特审、特行的项目工程，在具体执行过程中深受相关管理系统和地方政府、公职部门等因利益、权力的相互冲突而衍生的多种形式的人情往来，包括打招呼、请吃喝、送礼品、拉关系等。二是上级部门施压导致的人情干扰。这种人情干扰主要是指在执法工作中，因上层领导（包括上一级、上上级等不同层次）通过公权力的威力而对各级执行部门采取的多种形式的干扰，这种形式的干扰是目前最难拒绝的人情类型。三是源于亲缘、姻缘、地缘、学缘等人际关系的干扰。这种干扰往往使得受托人不能、不愿、不忍拒绝这样的人情请求，出于感情和面子，内心很愿意促成其事。这是一种最常见的人情干扰。一旦遇事，亲朋好友、同学战友、老乡邻居等都会动用其各种关系对行政执法人员构成压力和干扰。四是行业内部的人情干扰。这类人情干扰是指普遍意义上的行业管理系统内部工作中，同行同级或者不同部门、不同级别工作人员因为自身社会关系网或自身利益诉求而衍生的在行业内部相当程度地人情交往导致的执法干扰，这类人情干扰是甚为常见、最难决绝的类型。
（二）人情干扰执法的特点及危害
现实生活中，人情干扰执法主要有以下基本特点及危害：
1.人情干扰执法的普遍性。“人情面子”历史悠久、根基深厚，渗透到了社会关系的方方面面，成为当代中国人际交往的一种方式。因此，人情的弥漫在执法过程中是无处不在、无时不有、无孔不入、防不胜防。无论是公检法的办案，还是城管执法、运输管理执法等过程中，可以说所有与公权力使用相关或者与稀缺资源配置有关的利益分配中都会存在打招呼、托人情或大或小、或轻或重的人情干扰执法现象。
2.人情干扰执法对执法者的情感缠绕性。人情干扰执法的过程是借助人情实现利益与权力的交换，表面上是人情与公权力之间的交换，其实质是以人情为媒介来获得权力的交易，从而实现权力对相关利益的特殊照顾。在执法过程中，情感作为一种用来交换的独立因素，发挥着独特的作用，在规则、法律与利益之间起着媒介、中介、纽带、润滑剂的作用。权力在人情的包装和运作下，作为一种交换资源，往往对执法者形成情感驱使和压迫，构建出当下中国社会复杂、独特的利益交换结构网络。
3.人情干扰执法中利益交换的隐蔽性。在布劳的社会交换理论中，社会报酬分为两种：“内在性报酬，即从社会交往关系本身中取得的报酬，如乐趣、社会赞同、爱、感激等;外在性报酬，即在社会交往关系之外取得的报酬，如金钱、商品、邀请、帮助、服从等。”[3]当下人情关系披着一层温情脉脉的情感面纱，使得人情帮助与干扰执法、同情心与虚荣心不易分辨。请托人与受托人之间的利益交换是隐蔽在情感之下的，不像权钱交易那样显得直接、赤裸裸，有的留痕很轻，有的是延时回报。学者茹斯蒂诺·桑托斯提到葡萄牙有个词“amiguismo”，类似于“多个朋友好办事”，人们更偏向于一种受制于常识的保护，只有欠考虑的人才会依赖官方渠道和行政机构的法律诡计来实现急需得到的结果。[4]179等到调查的时候，人们也很难发现任何能够证明裙带关系制度化的线索，因为不会出现任何作为对这些服务与恩惠回报的金钱交易，这些关系一直不确定，只有在相互往来于义务的关系网中才能找到这种帮助。在实际生活中，一些利益关联者为了自身的现实或潜在利益而托人情、找关系，以求得个人利益的最大化;有的人或许正因为有人情关系存在而特意从事某一行业或进入相关部门工作，进行关联性交易，以求得持续、安全、稳定的人情照顾，而提供帮助的一方也会获得持续、稳定、相对安全的收益，这些对双方来说都是心照不宣、心领神会的。
4.人情干扰执法对主体行为者的麻痹性。“我国是一个情理社会，人们在做人做事的判断上，不仅仅要从理性的、逻辑的和条文制度所规定的角度来考虑，而是要从具体的、情境的以及个别性来考虑，即所谓的合情合理，入情入理，通情达理”[5]。在现代社会人际关系连接与互动的过程中，人与人之间产生了心理、情感与利益上的关系，也就是所谓的“人情”。在谋取私利的过程中，由于其目的在于为家庭或组织（部门）谋利，内心承担的道德压力极易得到稀释和消解，一定程度上为自身解除了道德束缚。人情利用者以感情开路，用温水煮青蛙、蚂蚁搬家、小回报等细水长流的办法让提供帮助者无法拒绝，形成长期的、相对稳定的默契，往往其主观上并不认为这是违规违法，执法者、违法者、旁观者等一般都认为很正常，并不能清醒地认识到危害性。正如学者何家弘等在分析家族群体腐败利益链成因时所言：“追逐小群利益并不像追逐个人利益那样容易遭受内我与外我的谴责，行为的逆向压力不大。一方面，小群成员共同获益;另一方面，小群成员共同担责。众人皆如此，我何独清高？于是，人们就会心安理得甚至堂而皇之地为了小群利益而损害国家或社会的大家利益。”[6]
5.人情干擾执法对社会公正的危害性。人情干扰执法对执法人员具有腐蚀性，对社会正义和规则具有破坏性，毒化社会风气，污染社会生态。“从表面上看，当事人和公职人员的确获得了短期的‘共赢，但从宏观来看，这种行为损害了因未付出额外报酬而利益受损的其他当事人的合法权益，并且使政府形象因个别公职人员的非法行为而被污名化”[5]。尤其是有一些执法行为在形式上合法，并不背离程序（比如在自由裁量权的使用上，并不涉及违反程序），但是实质上，有人情关系托付的人与没有人情关系托付的人之间产生了一种社会资源配置的不平等，受托人在正常的执法标准的执行上不严格甚至搞变通，轻则导致不廉洁行为，“微腐败”会潜滋暗长;重则导致“人情案”“关系案”等腐败案件的发生，严重地干扰政策、法规等的执行和实施，戕害的是社会的公平正义。正如习近平总书记强调：“‘微腐败也可能成为‘大祸害，它损害的是老百姓切身利益，啃食的是群众获得感，挥霍的是基层群众对党的信任。”[7]
二、人情干扰执法的社会原因剖析
人情干扰执法既与法治观念不强、人治色彩浓厚密切相关，同时也与中国传统社会的人际交往社会因素相关，更与当今社会利益矛盾和冲突增多、现代法治理念与传统社会交往方式矛盾相关。
（一）一些人法律意识淡薄，缺乏法治信仰
受封建思想和封建社会传统制度的影响，人们普遍重视和依赖人情，渴望法治彰显，但一旦遇到问题时又会优先选择人情关系来解决和应对。自新中国成立以来，我国在立法司法方面取得了很大进展，人们心中的法律地位、法制观念日益增强，但很多人仍不习惯依靠法律来保护自己的合法权益，维系社会的正常秩序，人治传统仍然占有一定的地位，人们打官司、办事情习惯于找关系、走后门，总认为凡事托人情、找关系都能解决，导致说情与接受说情的现象屡禁不止。有些执法人员对自己行为的法律性质和后果没有清晰的认识，或者人情难却，或者私利作祟，或者抱有侥幸心理，在执法时往往按照习以为常的方式来办事，使得规章制度被钻空子、打擦边球等现象屡见不鲜。长期以来，我国社会生活中形成的权力机制造就了一种社会性的文化，体现在办事交往中，人们更倾向于通过“打点”才能获得基本的社会权力，当普通人仍旧被剥夺了正式参与决策及公共政策的权力时，他们就会试图通过私下行为来应对权利形式的改变，建立互利交往，并以道德的方式表达感激和尊重。[4]30 “发达经济社会和关系网络使得民意产生这样一种心理：上学找工作都有捷径可循，这种心理使腐败行为框在了人们心理承受范围之内，也就使腐败具有民意默许的‘合理性，民众自身也成为‘腐败的推动者”[5] 。
（二）中国传统人际伦理的异化
中国人情关系暗含着一种交往伦理与人际伦理：即情在理之前，情在律之上，“法律不外乎人情”。儒家学说中倡导“君臣、父子、夫妇、兄弟、朋友”的五伦关系，在这种以人伦为立国之本的社会里，社会活动的主体不是独立自主的人，而变成了由各种伦理关系构成的集体。人便不是作为独立的主体而是作为特定伦理关系的体现者而存在着。[8]可以说，就其发生学意义而言，人情赋予人们社会交往的情感性，其存在是合理的。然而，在中国的社会实践中，人情往往会超越单纯的情感范围，形成一种特殊的利益——情感型的人际关系。这种人际关系在更大的关系网中根深蒂固，因此可以传递类似于专业尊敬与尊严，或从另一方面来说，怀疑或者蔑视之类的感情。这种关系的特征就是通过互赠礼品来传递友情，表达共同义务并进行礼尚往来。[4]50在建立起基于共同义务的互动之后，人们并不仅仅因为行政人员得到国家授权而把他们当成是人民意志的执行者，相反，人们是透过具有超凡魅力的意识形态来看待他们的，将他们为人民解决问题的义务归结于他们个人的知识和技能，造成公权力异化为私权力。其异化的脉络和轨迹大体为：公权力部门化——部门权力个人化——个人权力家族化。[9]同时在社会的某些方面，还存在较为严重的以权代法、以言代法的现象，一般群众仍不习惯依靠法律来保护自己的合法权益，总认为人情是解决自身问题的主要办法。但当社会进入法治阶段后，如果社会治理中的人情依赖依然存在的话，一些掌握公权力的人在处理公共事务过程包括在选人用人过程中，往往因为人情而被私情、私欲、私利所影响，使得他们用人情代替和绑架权力拥有者放弃规则、制度甚至法律，形成熟人之间利益的交换圈。那么，这种人情就会成为侵蚀现代社会各类组织、机构运行的法理基础。
（三）人情关系缠绕下的“道德绑架”
费孝通先生在提出的“差序格局”中指出，人情交往以血缘关系为基础的纽带，同时通过血缘关系的不断外扩，形成更为复杂的关系圈。当一个人有了一定的执法权力后，其身边的亲戚朋友便蜂拥而至，或以暗示、或以明示的方式寻点“好处”。再加上人情本身的使用具有传导性，不仅将血缘、地缘关系缠绕进来，而且将朋友、战友、同学、同事等更多的人员拖拽进来，使得错综复杂和盘根交错的人情在当代中国的人际关系和社会生活中或隐或现地释放着巨大的能量，形成了形形色色的按人情关系办事的类别和形态。就如一些因腐败入狱的公职人员所言：“一回生，二回熟”，一些掌握公权力的人在处理公共事务过程包括在选人用人过程中，往往因为人情而被私情、私欲、私利所左右。如果某执法者不照顾人情照章行事，则常常会受到他人“忘恩负义”“六亲不认”“不顾情面”等负面的评价，对执法者进行道德绑架，倒逼执法者自觉自愿地以规则和制度做交换。人们习惯于通过利用人情来实践诸如工作、学习或者获取援助等基本社会权力。如果他们想要参与其中，就必须“接受游戏规则”。对大多数人而言，拒绝参与其中（即不“进贡”点什么），或是与这种现象做斗争（即告发）则意味着要冒着有失去这些社会权力的风险。[4]61在以情感与利益作为粘合剂所缔结的人际关系的网络之下，人们总是以情感与利益的因素来消解刚性的制度和理性的原则。
（四）法治体系不健全，行政执法监督不力
1.自由裁量权所留空间的极致使用甚至滥用。法律在制定时会考虑到案件发生的各种情况，会赋予执法人员一定的自由裁量权。一些执法人员在受人之托后往往极力利用行政执法自由裁量权，实行有利于请托人的最上限或最下限进行处罚。在相关法律的具体适用上，行政执法的主体会基于人情而对涉案人员采用避重就轻的处罚原则来对行政涉案人员的违法行为进行评定。
2.行政执法监督不力。行政执法监督的主体主要来自于三个方面：一是常设性的监督机构;二是行政执法机关内部的监督机构;三是社会监督。[10]而在具体的执行和操作过程中，发挥行政执法监督作用比较大的反而是社会监督，而社会监督的结果往往会给人错觉，认为使用人情干扰很普遍，给一些人以更多的暗示遇事去托人情、拉关系，反而起了错误的示范作用。在执法过程中，由于监督的法规依据、监督执法的手段、监督执法的效力等方面的原因，使得在监督人情干擾执法中还没有形成有效的合力。
（五）政治生态受到一定程度的污染
一位老干部曾对政治生态发表过如下看法：“如果池塘里一条鱼死了，那可能是鱼儿本身的问题，但是如果一群鱼死了，那就不是鱼儿的问题，而是池塘里的生态出了问题。”[11]习近平总书记明确指出：“改进工作作风，就是要净化政治生态，营造廉洁从政的良好环境。”外部环境即政治生态恶化加剧了人情对执法的干扰，同样，当人们习惯于利用人情干扰执法也会加速政治生态的恶化。这样，人们为人处事时不可不讲人情，不可不给面子，就成为一种大家约定俗成的交往法则。一些人利用感情开路，在所谓“助人为乐”的道德行为中屡屡突破规则甚至是法律的底线。一些干部“讲人情”重于“讲原则”，懒政怠政不作为，遇事“和稀泥”。而最可怕的是当事人对这些行为习以为常，在人情社会这片土地上尽情播撒着互惠的种子，今天的利他蕴藏着明天的利己。当互惠这一人情社会的传统被视为美德，给亲朋好友帮忙等各种寻租行为都找到了道德合法性，党内政治文化生态受到的污染就可想而知了。日常工作中，一些执法人员看到身边的同事因人情的利益交换获得超过本职工作以外的收益却并未受到任何惩罚，便趋之如骛，认为这是安全的“灰色地带”;也有一些执法人员虽然意识到这是违法的行为，但想着大家都这么做，法不责众、互相包庇，逐渐发展成“圈子主义”，久而久之就会严重污染整个社会政治生态。
三、建立有效的人情干扰执法排除机制
建立人情干扰执法排除机制是一项系统工程。要按照国家治理体系和治理能力现代化建设的新要求，根据人情干扰执法发生的原因，制定一系列配套制度，从严格执纪监督、健全制度、加强教育等方面努力，构建不敢、不能、不想利用人情干扰执法的有效、长效、实效机制。
（一）对执法的行政裁量权基准要进行有效界定，制定严格的执法程序、考核标准和奖惩措施
党的十九届四中全会提出，要“坚持权责法定，健全分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗制度，明晰权力边界，规范工作流程，强化权力制约。坚持权责透明，推动用权公开，完善党务、政务、司法和各领域办事公开制度，建立权力运行可查询、可追溯的反馈机制。坚持权责统一，盯紧权力运行各个环节，完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制，压减权力设租寻租空间”[12]。
要强化法治意识，一切要循制度、规则和程序而为，最大程度地压缩人情干扰执法的运作空间。一是明确规章制度的执行，规范适用情形和处罚裁量标准，在标准制定上尽量做细做明。即使对一些弱势群体的照顾，也应在规定的范围内合法关照，并留下记录，从而在源头上制止权力滥用，在法律制度下照顾了人情，也平衡了权力运行时理性与温情的选择。二是实行回避和异地交换执法人员的制度，一方面是执法人员可以主动申请不在亲友较多的地方执法，回避地缘关系产生的人情干扰;另一方面是定期交换执法人员，以防在长期工作中形成的利益关系导致人情干扰执法行为的发生。三是强化系统内部严格的执法体制和奖惩机制。建立和完善执法风险共担的执法责任机制，明晰、落实执法责任，强化“一把手”全面负责制，并实行班子成员共同负责制，将各执法业务部门执法质量的优劣与分管领导的实绩考核直接挂钩，从而形成各负其责、通力协作、齐抓共管的执法工作领导体制。[13]
（二）大力推行执法的科学化制度化信息化，建立贯穿执法过程的监督机制、执法人员绩效考核机制、相关问责追究机制
党的十九届四中全会强调：“加强对法律实施的监督。保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使，保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障，坚决排除对执法司法活动的干预。”[12]一是提升执法的科学化制度化信息化水平，减少人情干扰执法的可操作性。即时处置的案件要采用专人负责制，并建立说情记录机制，处置留痕，否则由经手者承担后果。注重运用信息化技术手段，明确案件发生后第一时间要联网填报，不给说情风、人情风的干预预留时间和机会。执法人员要定期向党组织汇报执法过程中的廉洁自律和是否办人情案情况，重点监督关键岗位、关键人员。人情与权力如影随形，要紧跟权力落实监督，将监督的范围扩大至权力主体的“工作圈”“生活圈”“社会圈”。二是建立贯穿执法全过程的监督机制。首先要切实加强内部监督。在强化执法环节中的监督之外，还要强化监督部门的责任，内部形成明晰的规章制度、严格的情况通报，改进反馈机制。其次，要不断拓宽外部监督渠道。加强外部监督，增强执法的透明度，建立“阳光窗口”，在不涉及泄密的情况下，公开案件受理、调查取证、处理程序和办案结果及相关法律依据，接受相关人员的监督，解除人们对办人情案的疑惑。特别要发挥群众的监督作用，如聘请群众监督员，让执法行为时刻处于公众监督之下。三是创新监督方式，利用交叉式核查有效形成震摄、点穴式抽查直指隐形问题、提及式督查破除人情干扰。
（三）强化业务素质和法律知识教育，有针对性地开展廉洁从业教育
一是重视理论教育，强化法治意识。党的十九届四中全会指出：“通过加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练，推动广大干部严格按照制度履行职责、行使权力、开展工作，提高推进‘五位一体总体布局和‘四个全面战略布局等各项工作能力和水平。”[12]执法部门要定期开展职业培训，提高人员执法素质，培养执法人员法治精神和法理人格;改变执法观念，倡导平等意识，并明确人情干扰执法的后果，严格规范其言行，谨防被人情利用。二是有针对性地开展廉洁从业教育。针对执法人员进行专门教育和培训，加强法治教育，注重消除重人治、人情，轻法治、规则的思想。在系统内部和有关方面，对于廉洁公正执法的举措、成果、经验和教训及时表扬、通报和批评，让广大执法者学习和借鉴，以提升他们对执法工作的自我监督、自我反思意识。宣传坚持公正执法、严格执法的先进人物和事迹，剖析那些为人情关系所累导致严重后果的典型腐败案例。
（四）培育全民的法治信仰，努力形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境
党的十九大报告提出：“要以培养担当民族复兴大任的时代新人为着眼点，强化教育引导、实践养成、制度保障，把社会主义核心价值观融入社会发展各方面，转化为人们的情感认同和行为习惯。”[14]要加大全民普法工作力度，增强全民法治观念，完善公共法律服务体系，夯实依法治國的群众基础。一是加大教育力度，营造良好的社会政治生态，通过加大对执法人员的教育力度，要让遵章守纪、依法办案深入人心，不断提高执法人员的执法意识和公民的守法意识，通过各种媒介宣传公正、公平、公开的执法理念，摒弃传统熟人社会所推崇的“法律不外乎人情”的观念，尊崇现代社会“依法治国”的理念，强调人情面子不能凌驾于法制之上。深化法治意识以淡化人情干扰，将制度放在利益之上，将规则置于关系之上。从政府、社会、公民三个层面协调推进，搭建削弱人情运作空间的科学长效机制。树立社会正气，有效遏制“走后门”现象的发生，为执法人员营造良好生态环境，减少人情关系对执法产生的不良影响。二是促进公民参与，将权力置于阳光之下。知情权作为法治文化建设的重要着力点，也是促进公民参与的切入口。鼓励公民参与要从公开政务，打开参与渠道开始，将权力运行的全过程透明化，让民众监督覆盖执法全过程，推动民众在执法过程中发挥更多的自主性，更好地配合、支持公正执法。三是加强廉政文化建设。对国家公职人员加强廉政文化教育，大力改造国人的人情面子文化。对行政相对人要进行法制宣传教育，让他们更多地了解、理解和支持公正执法;对行政执法人员，要进行法律法规教育，增强他们守纪律、讲规矩的意识，让每个人都知晓哪些事情该做，哪些事情不该做，最大限度地减少人情网的负面影响。“人们的腐败容忍是在社会环境中培养出来的，社会的廉洁文化氛围，而不是正式的制度，影响着人们的腐败容忍度”[5]。在人人都严于律己的情况下，对人情干扰执法的容忍度自然会降低，人情干扰执法的概率也才会大大降低。
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责任编校 ? 陈 ? 瑶
Abstract： In the further promotion of governance by law， efforts have to be made to remove the interference of personal feelings with law enforcement. Such interference is characterized by its prevalence， its staying influence on the sensibility of law enforcement personnel， its hidden nature of interest exchange， its paralyzing nature for the actor， etc. The abuse of traditional interpersonal feelings， the “moral kidnap” in interpersonal communication， defects with the rule of law mechanism， and flaccid administrative supervision contribute mainly to the phenomenon of interpersonal feelings interfering with law enforcement. Efforts are to be made from setting the baseline for effective demarcation of administrative power of discretion， the establishment of a mechanism running through the whole process of law enforcement， assessment， and accountability， pertinent initiation of professional probity education， cultivation of the public faith in law， and the nurturing a favorable environment for rule of law， etc. to probe into the mechanism to eliminate such interference so that the actual process of administrating the nation by law and constructing a socialist country ruled by law.
Key words： interpersonal feelings; administrative law enforcement; law-based administration of the country
