养老金并轨下机关事业单位养老保险改革理论分析
梁志田
中图分类号：F840.61 文献标识：A 文章编号：1674-1145（2020）05-125-02
摘 要 虽然养老保险制度“并轨”改革已完美落幕，但机关事业单位养老保险伴随着改革的发展仍然面临着问题和挑战。论文根据我国养老保险制度改革发展的各个过程和阶段，探析了我国机关事业单位养老保险并轨改革过程中已经和即将会出现的问题，并提出了建议对策。以期为进一步完善“并轨”改革，促进养老保险制度公平、可持续发展提供一些参考和启发。
关键词 养老保险 机关事业单位 并轨改革
在实行养老保险并轨制度之前，机关事业单位的工作人员不需要缴纳养老保险，但却可以在退休后享受着较高的养老金。这个制度引发了很多的不满，因此养老保险并轨制度提出，将机关事业单位和企业的养老保险政策相统一。现在的机关事业单位养老保险由单位和个人按照一定比例共同缴纳，实行和企业单位相同的养老金制度。
一、机关事业单位养老保险制度改革的重要意义
养老保险制度关系人民群众切身利益，一直以来备受社会各界关注，自“双轨制”形成以来一直饱受争议。特别是随着改革开放的不断深入，市场经济新条件下“双轨制”的弊端日益突出：一方面是财政养老模式的公平性遭受质疑，引发了不必要的社会矛盾，加剧了人才向机关事业单位的非正常流动；另一方面是财政养老模式下，养老保障水平不断提高之后日益不堪重负的财政支出。以上两方面原因成为推动机关事业单位养老保险制度改革的关键，“并轨”势在必行。2015年1月14日，国务院发布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，由此也拉开了机关事业单位养老保险改革的序幕，标志着我国社会保障体系向公平性、可持续性方向迈出了重要一步，对我国社会保障体系的正常运行乃至社会的健康发展都产生了深远的影响。
（一）机关事业单位养老保险制度改革是建立健全社会保障体系的重要内容
为了适应计划经济向市场经济的转变，我国在20世纪90年代率先对国有企业职工养老保险制度进行了改革，确立了个人缴费与社会统筹相结合的运行模式。经过20多年的发展完善，这种统筹互济的养老保险制度逐渐由国有企业拓展到所有企业，改革内容也由最初的养老保险扩大到基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等社会保障的各个领域。可以说改革是比较彻底和全面的，也是适应社会发展形势的。相比之下，机关事业单位养老保险制度改革却明显滞后，一直延续着财政拨付的方式，养老保险制度缺乏规范性和统一性，企业与机关事业单位之间养老保障的待遇差距较大。机关事业单位养老保险制度改革目的在于打破“双轨制”下企业与机关事业单位养老保障之间的不平等、不协调，继而建立起完善、统一的、以统筹互济为主的社会保障体系，从而化解因此而产生的社会矛盾。这是实现社会保障体系公平、可持续发展的改革之举，也是建立健全社会保障体系的重要内容。
（二）机关事业单位养老保险制度改革是健全公平竞争市场环境的客观要求
市场经济体制是以公平的市场竞争环境为基础条件的。养老保险制度既是对人生老病死等风险的防范，也是对收入分配进行社会调节的政策工具。在“双轨制”运行条件下，养老保险缺乏公平性，同等职务、同等年限、同等贡献的人员，由于单位性质不同，却无法享受同样的养老保障待遇，这对于建立公平竞争的市场环境是很不利的，也加大了不同群体间收入待遇的差距。很多高学历人才毕业后继续闭门苦读，寒窗数载，只为挤进机关事业单位，捧起“铁饭碗”，享受更好的福利待遇。这也导致了人才资源的非正常流动，加剧了机关事业单位与企业之间的人才失衡，使得企业发展受到制约。因此，加快机关事业单位养老保险制度改革对于促进人才资源合理流动、构建公平竞争的市场环境具有非常重要的作用。
（三）有利于完善社会保障层次，进一步深化事业单位改革
我国事业单位分布广泛，人员众多，财政负担沉重。很多事业单位存在职能界定不清，组织结构庞大，队伍臃肿散乱的问题，迫切需要进一步深化改革，“淘汰沉疴”。按照国务院事业单位改革的精神，事业单位将按照生产经营型、公益服务型、行政职能型三类进行划分，保留公益服务型事业单位，其他改为机关和企业。这不仅可以削减臃肿的组织机构和人员，减轻各级财政负担，而且可以提高机关事业单位运行效率。养老保险制度作为一项社会保障福利和辅助性的收入分配措施，有助于实现企事业单位人员收入分配和养老待遇的大体均衡，促进人才的合理流动；另一方面，通过建立职业年金有利于为机关事业单位人员建立多层次、可持续的社会保障制度，避免因“并轨”改革而出现人员待遇的大幅下降，从而保证事业单位人才队伍的稳定，为深化整个事业单位改革创造至关重要的条件。
二、机关事业单位基本养老金计发放办法的分析
（一）将基本养老保险和职业年金相结合
机关事业单位的基本养老金计发要建立多层次的养老保险制度，在实际建立过程中，需要考虑以下几个方面的问题。首先，在建立基本养老保险制度时，要保证机关事业单位的养老保险制度和企业单位相一致，这也是养老保险并轨的最重要的意义。其次，建立和企业部门相对应的职业年金制度，其本质就是降低替代率，同时从最大程度上，确保单位员工在退休后享受到的养老保险待遇不会因为保险制度的改革而下降。而且职业年金制度可以弥补单位员工在职期间的基本工资，为那些公益性质的事业单位提供吸引人才的条件。
（二）在制度运行过程中根据实际情况对政策进行适当调节
为了实现全国范围内的养老金并轨制度，需要将社保基金与养老保险制度相结合共同实施。通过社保基金运行情况可以准确详细的获得每年具体的缴费状况，并且按照实际情况进行运行分析，按照缴费率、在职员工的人口结构等情况对养老保险政策加以调节。其次，国家可以适当延迟在职员工的退休年龄以减轻养老保险的负担。随着我国老龄人口不断增多，人民平均寿命的延长，推迟退休年龄、降低养老保险金领取年数的措施急需提上日程。这样做可以缓解养老金短缺问题，这个措施的具体施行需要循序渐進，先从人口老龄化较严重的城市进行试点，分行业分批次进行，再慢慢从试点城市改为普及，从自愿性改为强制性。通过实验将保险金改革的具体问题找出并进行完善，同时要建立相关的法律法，确保养老保险制度的顺利进行。
（三）拓宽养老金筹集渠道，增强抵抗风险的能力
首先，在对养老保险金进行预算立法时，要给予适当的政策倾斜。可以考虑在进行国有公有资产转让、土地使用权转让等收入时直接划分出一定的比例用于养老保险。其次，在国家承担主要的养老保险负担时，要适当的调整地方政府的财政支出结构，进一步拓宽养老金筹集渠道。同时，在进行养老金改革时是分情况进行实施的，对于退休时间不同，参加工作时间不同，年龄不同等各方面的问题，采取不同的养老金计发办法。在2014年9月30日前退休的人員，养老金是由机关事业单位根据原先规定的退休费和各项符合政府规定的补贴共同构成。在2014年10月1日前参加工作，改革后退休的人员，养老金将由基本养老金、个人账户养老金、过渡性养老金和职业年金共同构成。在2014年10月1日之后参加工作的员工的养老金将由基本养老金、个人账户养老金和职业年金共同构成，通过将不同时期参加工作的职工养老金构成分开计算有利于实现公平性原则，确保多交多得，少交少得的原则[1]。
三、我国机关事业单位养老保险并轨存在的问题
（一）养老金并轨加重机关事业单位财政负担
养老保险制度的并轨需要国家增加财政投入，弥补因视同缴费年限而产生的过渡性养老金缺口和缴纳职业年金，这就造成了巨大的“过渡性成本”。养老金并轨改革要求国家财政既要支付机关事业单位的社会统筹基金，又要支付政府工作人员的职业年金。此外，近年来，我国老年人越来越多，老龄化程度越来越大，缴纳养老金的人口和领取养老金的人口比例会进一步失衡，这给机关事业单位带来的压力是毋庸置疑的[2]。
（二）体制内外人员养老金缴纳与领取差距较大，不利于社会公平
在养老金筹集方面，参保单位统一使用统账结合的方式，财政供款单位由财政负担单位缴费部分，其他企事业单位按照经费渠道由单位缴纳单位缴费部分，个人缴费部分统一按照职工工资的8%计入个人账户。在领取养老金方面，企业退休人员养平均养老金远远低于机关事业单位退休人员。我国企业职工养老金的替代率低于机关事业单位，机关事业单位养老金替代率在80%以上，企业职工养老金替代率在50%左右，替代率的差异导致养老金金额的差异，不利于社会公平的实现。
（三）新旧体制衔接接续障碍突出
实际上，养老金并轨是一种机制上的转变，而不是待遇的减少。机关事业单位和企业是两种不同的管理方式，一旦将二者合并，两种体制在衔接上必然存在问题，因此解决好新旧体制的衔接可以保障其养老权益。
四、完善机关事业单位养老保险制度的对策建议
（一）多渠道筹措资金，加大财政投入
统一政策，即建立全国统筹的养老保险制度。目前，我国养老金的投资渠道比较有限，大部分都存在于银行，少部分会投资于协议存款、债券等收益较低的项目。因此，国家要加大财政投入的支持力度，保证养老金的充足，提高养老基金投资在国家预算中的比重。与此同时，建立一个稳定的、长期的、特殊的金融投入机制和预算控制机制，通过政策调控改变过去养老基金的财政支出的比例较低的问题。
（二）兼顾公平、效率，建立更加完善的法律体系
公平与效率养老保险制度改革必须要解决的问题。改革面临着公平问题、转制成本、年金差异等问题，必须注重公平理念。建立更加完善的法律体系是实现社会公平的重要渠道之一，必须高度重视企业年金制度，依据相关法律，统一整合机关事业单位职业年金和企业年金制度，实现保障的多层次。
（三）实现新旧养老保险制度的平稳衔接
目前有的单位存在混编、超编、借编等现象，使得单位人员参保缴费推进迟缓。新旧制度转接中的平稳过渡问题是影响改革顺利推进的主要因素，因此，要根据机关事业单位不同佣工关系，兼顾公平合理的原则，区别对待两种养老制度，有效化解历史遗留问题，以免阻碍改革的顺利开展。
参考文献：
[1]韩艳梨.养老金并轨下机关事业单位养老保险制度改革的困境与思路[J].现代商贸工业，2019（20）：151.
[2]林欣，曾盛聪.养老金并轨下机关事业单位养老保险制度改革的困境与思路[J].内蒙古师范大学学报：哲学社会科学版，2015，44（3）.
