邻避运动中的风险感知、利益结构分布与嵌入式治理
毛春梅 蔡阿婷
摘要：“中国式邻避”往往由于制度化利益表达渠道受阻、公民权利意识觉醒和大众媒体推波助澜而陷入“闹解”和“多输”的循环怪圈。基于杭州九峰垃圾焚烧项目“封闭决策—日常抵抗—邻避抗争—协商治理—原址重建”的历时性观察，建构“风险感知—利益结构分布”理论框架分析冲突演化机理，公众根据感知风险、感知挫败以及对政府、环保机构的不信赖感产生“邻避情结”，而执政者“治理失灵”背后存在压力型体制、晋升锦标赛与悬浮型基层政权等深层逻辑。本文运用“解剖麻雀”方法透视邻避冲突生成逻辑后，进一步从执政理念嵌入、工作方式嵌入、公众参与嵌入和政党力量嵌入四方面探讨邻避冲突化解的“嵌入式治理”路径，以期为基层政社良性互动提供参鉴。
关键词：邻避冲突;利益相关者;利益结构分布;风险感知;嵌入式治理
中图分类号：D669.3文献标志码：A文章编号：1007-9092（2020）02-0081-009
经济可持续发展、生态环境保护与公民社会背后交织着经济利益、项目风险与环境责任，使“中国式邻避冲突困境”日益受到关注。邻避设施（Not?In?My?Backyard，NIMBY）是一类具有明显社会效益却会对周边居民心理、财产等产生严重影响的公共设施。由于其外部性和成本-效益不均衡特征，地方民众持有“不要建在我家院子”的态度，并在生存权危机和家园保护意识作用下引发邻避冲突。目前，中国式“封闭决策—公众反对—政府消极回应—冲突升级—停建妥协”的地方政府治理困境不断上演。杭州市九峰垃圾焚烧项目也曾因大规模非理性集体行动暂时搁置，通过一年的协商治理实现原址复建，成为“邻避”转变为“邻利”的成功典范。该项目由于邻避冲突严重程度、群众参与规模、处理的成功示范具备案例典型性特征。因此，本文以杭州九峰垃圾焚烧项目为研究案例，深入剖析邻避冲突发生机理与转化策略，从而为化解邻避冲突提供新思考。
一、文献回顾
梳理文献发现，不同学者以“心理-行为”内生视角和“国家-社会”外生视角看待邻避冲突成因与特征。一方面，从“心理-行为”内生视角出发考究邻避冲突生产逻辑。陷入“闹与停”困境中的邻避设施往往因其羊群行为Dear，Micheal.Understanding?and?Overcoming?the?NIMBY?Syndrome?[J].?Journal?of?the?American?Planning?Association，1992，58（3）：288-300.、“小民”心理Hunter?S，Leyden?K?M.Beyond?NIMBY：?Explaining?Opposition?to?Hazardous?Waste?Facilities?[J].?Policy?Studies?Journal，1995，23（4）?：?601-619.、基于环境正义的“邻避情结”Vittes?M?E，Pollock?P?H，Lilie?S?A.Factors?Contributing?to?NIMBY?Attitudes?[J].Waste?Management，1993（13）：125-129.、夸大的風险想象张乐、童星：《“邻避”行动的社会生成机制》，《江苏行政学院学报》，2013年第1期。催生对兼具环境风险和公益性的邻避设施的安全焦虑、权利焦虑和利益焦虑等负面情绪。谭爽：《邻避项目社会稳定风险的生成与防范——以“彭泽核电站争议”事件为例》，《北京交通大学学报（社会科学版）》，2014年第4期。还有学者着眼于个体的教育、收入、职业等微观特征，认为同质性和联系越强的社区越容易引发邻避抗争。另外，有研究侧重于对政府行为进行探讨，陈宝胜研究发现地方政府在治理邻避冲突时依循被动型递阶强制模式，主要表现为垄断权力、隐蔽决策、格式化反应和情景-权变策略。陈宝胜：《邻避冲突治理的地方政府行为逻辑》，《中国行政管理》，2018年第8期。Terwel研究政府公信力对周边居民风险感知和利益权衡的影响程度，Terwel，Daamen，Emma?M.Not?in?My?Back?Yard?（NIMBY）?Sentiments?and?the?Structure?of?Initial?Local?Attitudes?Toward?CO2?Storage?Plans?[J].?Energy?Procedia，2013（37）?：7462-7463.张南从政府话语形式、特征和动力三个向度分析群体性事件的产生，张南：《地方政府防范征地冲突群体性事件话语产生研究》，《广西社会科学》，2019年第8期。均指出政府信任是影响邻避冲突最主要因素之一。张郁：《公众风险感知、政府信任与环境类邻避设施冲突参与意向》，《行政论坛》，2019第4期。钟慧玲等人则通过系统动力学方法构建舆情演化模型，分析大众媒体的催化作用。钟慧玲、李伟、张冠湘：《“邻避”冲突事件网络舆情演化研究》，《情报杂志》，2016年第3期。总而言之，政府的刚性治理和封闭决策Devine?W.Public?Engagement?with?Large-Scale?Renewable?Energy：Breaking?the?NIMBY?Cycle?[J].?Wiley?Interdisciplinary?Reviews：Climate?Change，2011（2）：19-26.、利益受损者缺乏参与平台和平等意识的觉醒Cascetta?E?C，Pagliara?F.Public?Engagement?for?Planning?and?Designing?Transportation?Systems?[J].?Procedia?Social?and?Behavioral?Sciences，2013（87）：103-116.、网络媒介的助推加剧对增长联盟的不信任David?N，Pellow，Adam?W.The?Environmental?Justice?Movement：Equitable?Allocation?of?the?Costs?and?Benefits?of?Environmental?Management?Outcomes?[J].?Social?Justice?Research，2010，14（4）：423-440.，导致居民以非制度化途径寻求解释。
另一方面，从“国家-社会”视角探究邻避冲突发生的现实土壤。有学者从整体社会结构出发，如郑永年通过对中国社会转型时期新旧矛盾和阶层变迁的整理，强调集体行动是工业化进程的副产品，也是对政府合法性权威的冲击。Zheng?Yongnian.State?Rebuilding，Popular?Protest?and?Collective?Action?in?China?[J].Japanese?Journal?of?Political?Science，2002，3（1）.张乐、童星以社会结构的功能视角分析，僵化的治理主体通过刻板化的管控模式产生功能固着、功能退化和功能紊乱的社会现象，造成社会结构固化、治理内卷化和信息结构性梗阻的不良治理效果。张乐、童星：《环境冲突治理中的结构固化与功能障碍》，《学术界》，2019年第5期。也有学者提出邻避抗争的解释框架，欧博文和李连江试图通过“依法抗争”解释政治社会场域中底层民众自发行为。Lianjiang?Li?，Kevin?J.O′Brien.Villagers?and?Popular?Resistance?in?Contemporary?China[J].?Modern?China，1996，22（1）：28-61.谭爽基于环境公民社会的“后传式”学术框架，分析环境公民生产的原动力是环境NGO、运动空间等的“被迫式”反应。谭爽：《邻避运动与环境公民社会建构——一项“后传式”的跨案例研究》，《公共管理学报》，2017年第2期。刘能将行政机关在维稳政治中政治化而非法治化的错位和失位行为表达为“怨恨-行动”解释框架。刘能：《怨恨解释、动员结构和理性选择——有关中国都市地区集体行动发生可能性的分析》，《开放时代》，2004年第4期。邻避冲突是一把双刃剑，在挑战政治权威的同时，也能疏导多方紧张关系和疏解社会矛盾。
就超越邻避冲突的手段，有学者从制度建设着手，提出应急预案、责任追究机制、公众参与机制和环境评估机制的“一案三制”分阶段、分类型处置手段。于鹏、张扬：《环境污染群体性事件演化机理及处置机制研究》，《中国行政管理》，2015年第12期。也有学者主张多主体协作治理，认为“头痛医头”式的协商治理依然会陷入邻避治理困境，“未雨绸缪”地强化政治压力、完善激励约束机制和开展协商治理实践才是化解邻避冲突的“良药”。张紧跟：《地方政府邻避冲突协商治理创新扩散研究》，《北京行政学院学报》，2019年第5期。还有学者从央地一体化治理阐释中央政府和地方政府分工协作的重要性，认为这有助于搭建府际合作机制，形成环保补偿、风险监管和合理回馈的一极多元治理网络。张瑾：《邻避冲突的国家治理》，《江苏行政学院学报》，2017年第2期。邻避冲突的发生并不能简单归结为居民自利动机或者经济不均衡，背后有着更深层次成因。虽然有多学科以专业视角对邻避冲突成因与特征进行深刻的理论分析与定量论证，但是还少有跨学科、跨领域的文本分析和防范治理思路。本文糅合经济学和心理学，试图通过“风险感知-利益结构分布”视角剖析杭州九峰垃圾焚烧项目邻避冲突生成逻辑与演化机理，完成从微观到宏观的透彻解读，并借助“嵌入”力量的合理布局提出基层嵌入式治理的目标愿景与实践路径，为实现公共利益与平衡各方利益诉求提供有益的参鉴。
二、“风险感知—利益结构分布”
分析框架建构邻避抗争作为公共价值诉求冲突的治理难题，其爆发的微机制是公民“家园意识”的觉醒，进而诱发“邻避情结”及抗争，宏观机制是利益相关者“成本—效益”的不均衡。贝克在《风险社会》一书中明确指出，具有可测定和不确定性的风险是为了适应环境或其他目的而引发的危险和不安全的方式;乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2003年版，第19页。保罗·斯洛维克更明确地指出，不同主体基于主观建构的风险认知处理危险。可见，风险并不是独立于心智模型的客观之物，而是参照过去有因果联系的时空体验当下的产物。面对概率型风险事件时，威廉姆·R·弗雷敦指出，民众倾向于运用捷思推理法，即在既有经验或想象力的脉络中去估算风险。谢尔顿·克里姆斯基、多米尼克·戈尔丁：《风险的社会理论学说》，徐元玲译，北京出版社2005年版，第258页。“邻避情结”（NIMBY?Syndrome）是受邻避设施影响的居民基于自身知识、信任等个体特征因素以及政治、社会等情境因素对外在风险世界感知的产物。在邻避冲突还没进入白热化阶段之前，公众理性而克制地反复寻求制度化利益表达渠道和方式受阻后，在感知风险、感知挫折和不信任感作用下，最终将零星的个体演化为集体“受害者共同体”情绪，从而引发非理性的胁迫抗争群体性事件。
针对利益相关者出现利益无法共容时，美国著名学者詹姆斯·Q·威尔逊认为成本和利益结构性分布远远比经济计算重要，并提出政策利益结构分布理论。其中，政策利益结构分布失衡有两种情况，一种是“奥尔森模式”，利益分散、成本集中，即当某项政策的成本集中于小部分特定群体中，政策效益为大部分群体共享。面对成本-利益的失衡，成本承担者往往会采取集体抗争的行动策略，利益享有者基于低额的收益产生搭便车行为。另一种是“施蒂格勒模式”，利益集中、成本分散，即成本由大多数居民承担，政策效用却集中在地方政府和企业等小部分人身上。正如盖伊·彼得斯所说，政府利益是一种现实存在。受经济人理性考量，利益集中的小部分人往往以封闭决策和垄断消息方式以便推进项目顺利执行，同时可能伴有寻租和利益俘获。受风险-利益意识支配，所有利益主体被迫进入风险竞技场中，为了在利益博弈中获胜，往往需要识别正式和非正式的竞技场规则，并动员资源以实现风险分配的有利地位。
邻避冲突项目触发社群联盟的风险感知，在双方的确存在成本-效益不均衡背景下，进而导致利益受损者的强烈抗争，迫切需要通过“嵌入”的粘合剂良性嵌合基层治理与社会秩序，确保乡土社会充满活力。卡尔·波兰尼（Karl?Polanyi）在《大转型：我们时代的政治、经济起源》中提及“嵌入”（Embedment）概念，強调“经济嵌入社会”，将社会放置于中心视野去考虑经济发展战略。[匈]波兰尼：《大转型：我们时代的政治、经济起源》，冯钢等译，浙江人民出版2007年版，第26页。然而，美国教授马克·格兰诺维特却认为个体或组织在社会网络中的作用更加突出。Granovetter?Mark.?Economic?Action?and?Social?Structure：the?Problern?of?Embeddedness?[J].?The?American?Journal?of?Sociology，1985，91（3）：481-510.笔者认为，“嵌入式”理论不能仅仅局限于经济与社会关系，其在基层治理中具有多重面向，以此赋予中国基层治理更深层次内涵。常轶军从“空间嵌入”治理方式切入，认为顶层设计和多元主体的权力整合有助于消除不同政治场域隔阂，超越“九龙治水”的集体行动困境。黄志辉则从空间、社会、经济、政治、历史等5个方面论述“嵌入式”治理优越性，合理规避发展主义危机。总而言之，“嵌入式治理”不同于传统“中心-边缘”的统治模式，倾向于互动、调和与整合。所谓基层嵌入式治理，以整体式的、互为中心为目标，重视协同互助的多元一体治理格局，建构民意吸纳平台，将权力合理“嵌入”进社会网络，形塑基层民众政治秩序认同，契合“三治融合”基层治理体系建设。
本研究基于杭州九峰垃圾焚烧项目“封闭决策—日常抵抗—邻避抗争—协商治理—原址重建”的历时性观察，引入风险感知与政策利益结构分布视角剖析杭州九峰垃圾焚烧项目中邻避冲突成因，并在化解邻避冲突、协商共治的过程中提炼出“嵌入式治理”实践路径。其中，在邻避抗争白热化阶段，公众根据感知风险、感知挫败以及对政府、环保机构的不信赖感产生“邻避情结”，执政者“治理失灵”背后存在压力型体制、晋升锦标赛与悬浮型基层政权等深层逻辑。“治理”作为现代政社互动的新话语，基层“嵌入式治理”作为超越环境邻避的创新举措，具有前瞻性和引领性。杭州市在后续与公众协商治理过程中，采取政党力量嵌入、执政理念嵌入、公众参与平台嵌入以及工作方式嵌入等途径成功消融邻避冲突，实现原址重建。
图1“风险感知-利益结构分布”分析框架
三、杭州九峰“5·10”邻避抗争：
风险感知、利益结构分布失衡杭州市作为浙江省会和经济、文化及科教中心，垃圾年增长率随着人口激增和经济发展不断上升，但垃圾处置能力却依然没有增长。2014年4?月中旬，杭州市政府规划局网站公示《杭州市环境卫生专业规划修编（2008—2020?年）修改完善稿》，计划在余杭区一处废弃的矿区建设垃圾焚烧发电厂。4?月?22?日，九峰垃圾焚烧发电项目进入省建设厅审批前公示阶段。公示?2?天后，一封?20000?多人联合签名的反对建设九峰垃圾焚烧项目的公开信以及?52?人要求重新公证《杭州市环境卫生专业规划修编修改完善稿》的申请提交到市规划局。5?月?9?日，余杭区政府发布《关于九峰环境能源项目的通告》，郑重承诺保证广大群众的知情权和参与权，在没有履行完法定程序和征得民众支持的情况下一定不开工，九峰矿区停止一切与项目有关的作业活动。然而这份姗姗来迟的通告并未打消群众的疑虑，进而在?5?月?10?日形成大规模聚集而爆发邻避抗争。来自九峰村周边的5000多名居民不约而同地聚集在通往九峰焚烧发电厂规划场所的柏油路上，激动地举着“坚决反对垃圾焚烧，共同保护美丽家园”的白色条幅，高喊“坚决抵制，誓死不从”口号，试图迫使政府改变决策。当天下午3时许，部分群众围堵02省道以及杭徽高速余杭段，导致两边车辆无法通行。警方旨在维护好社会治安，和平驱散抗争的居民时，部分不法分子趁机损坏车辆、殴打群众，致使双方发生肢体冲突。直到当天深夜12时左右，现场大部分居民和警方才散去，高速公路基本恢复通行。此后，垃圾焚烧发电项目也被暂时搁置。“5·10”?事件后，杭州地方政府吸纳公民、营建企业、专家和媒体等多方主体，及时公开项目进展和信息，尊重多元主体利益诉求，通过近一年时间展开协商治理，实现项目原址重建。
杭州市九峰垃圾焚烧项目启动初期，地方政府关于垃圾焚烧项目的消极回应、垃圾焚烧项目封闭决策和刚性治理、草根精英对九峰村所在地附近民众的动员、媒体夸张化传播信息、网络谣言“扭曲化”散播以及专家和环保类组织“制度性依附”，促使邻避危机一步步升级，最终周边居民突破政府单方主导的博弈规则，酿成群体性的邻避抗争。
（一）奥尔森模式：成本集中—利益分散
1.涵盖环境、健康和利益的感知风险。正如斯科特所言，面对不合理政策，居民往往不会直接诉诸暴力行动，而是基于非组织化性质采取“日常抵抗”策略和运用以理抗争、以法抗争和游街抗议等“弱者的武器”。在九峰村即将兴建垃圾焚烧项目的消息不胫而走后，九峰村居民将自身置于弱者地位，采取生存诉苦策略，强化“苦感”氛围的渲染，以求博取同情。面对邻避风险的不确定性和高度复杂性，民众更多依据于短期内视觉、听觉和以往经验积累的直接宣贯，认定垃圾臭味以及焚烧产生的二恶英并不具有固定性，一旦散发会危害到身体健康。有毒物质将在体内累积并遗传给下一代，造成生命健康的代际不公平。而且中泰乡作为龙井茶重要产区和“中国竹笛之乡”，中泰自来水厂和被誉为“临安第一景”的青山湖水库均距离选址地不到3公里，若污染物一旦超标，影响的将是方圆十里的民众。另外，基于常识进行风险直觉判断，垃圾焚烧厂排放的废气水一旦泄露，涵盖农田土壤的生态环境受到破坏，将会造成农作物收成降低和粮食产量减产，使居民承担环境污染风险。并且，通过“无风险假定演绎法”，如果垃圾焚烧项目毫无风险，那为何周边的房地产项目出现销售受阻和房价下跌现象，垃圾焚烧厂规划场地周边土地商业价值面临贬值？可见，附近居民对垃圾焚烧项目风险认知的“第一印象”采用直觉风险评估的心智图式，从而产生排斥、抗拒和愤懑情绪。
2.包含不公平感、被剥夺感和被漠视感的感知挫败。基于邻避设施的外部不经济性，建设垃圾焚烧厂的公共效益为余杭区或者杭州市居民所享有，但是设施的风险分配却集中在九峰村附近居民身上。4月中旬，居民由专业环保人士带头撰写了一封坚决抵制九峰垃圾焚烧项目的公开信，信中以滨江绿能垃圾焚燒场附近的“癌症村”为例概括反对建厂原因。4月19日起，在余杭凤山公园、中泰广场和塔山公园等公共服务场地，部分居民自发印制反对九峰垃圾焚烧厂的衣服，设计关于二恶英危害等宣传标语，组织联合抗议建设垃圾处理项目的签名活动。除了线下如火如荼的组织动员活动，受益于网络通讯的发达，环保人士通过朋友圈、QQ空间转发以及各大论坛、微博评论的方式广为传播，甚至还有隔着15公里车程的紫荆村村民前来表达抗议。一个礼拜之后，重新公证《杭州市环境卫生专业规划修编修改完善稿》的申请和20000多人联合签名反对信提交到市规划局。“家园意识”的崛起使居民产生生存权的被剥夺感，多次试图从法律框架内寻找自身行动的合法性依据，定期到中泰街道表达不满，质疑公示早于环境影响评价的不合规程序以及抗议选址地紧挨着南峰村等四个村庄和中泰街道等人口密集地。然而在遵循例行化程序和路径表达利益诉求多番失败后，地方政府依然互相“踢皮球”，面对一而再、再而三的“政治冷漠”，民众自然形成被漠视感，当负面情绪发酵到一定程度便会引发抗争行为。斯科特认为，强烈的生存危机使地方“剧场政治”不再受用，只有顺应人心进行沟通疏导，才能有效解决民众受到生存伦理威胁的不安和恐惧。
3.对于政府、环评机构和营建企业的不信赖感。当九峰垃圾焚烧项目公示落地后，成本-收益的不平衡使得周边居民产生“不要建在我家后院”的不公平感，大量居民在中泰广场高举“还我土地！保卫家园！”等横幅，采取生存诉苦策略，强化“苦感”氛围的渲染，以求博取同情。底层群众基于自身教育背景和知识局限可能往往成为“沉默的大多数”，目光锁定在自身利益等浅层事务上，面对微少的生态补偿和极为封闭的决策流程，往往会“置之死地而后生”，丢下以理抗争、依法抗争等“弱者的武器”，直接诉诸暴力，将零星的个体抗议演化为对抗性的群体力量，试图通过集合行为重建极不均衡的成本-效益分布状态。面对媒体夸大风险和扭曲宣传产生强大的“涟漪效应”和民众多番在政府部门抗议，政府紧急组织专家进行单向性“技术安全”科普宣传，希望通过“反道德资源动员”实施道德“钳制”。不过，“依法行政”“民心工程”等规训话语反而加剧民众安全焦虑、权利焦虑，使其更加重视自身合法知情权，倒逼政府给出更明确的答复和承受更大的维稳压力。政府封闭式兴建垃圾焚烧项目的单边决策和低效回应，已经为邻避冲突埋下隐患，而引用法律?“文本系统”中合适的概念和话语，发掘价值资源和政治伦理的正当性，更是“适得其反”，削弱了沟通的有效性。尽管由政府、营建企业和专家组成的增长联盟拥有强大的社会资源调配和风险话语建构能力，但是在多番寻求解释无果后，民众对于邻避风险的判断权、决策权和解释权不再是信任的态度，更认为这是政府和利益集团的一场“合谋”，质疑“专家理性”、项目安全性和风险可控性，淡化并剥离相关风险信息。
（二）施蒂格勒模式：成本分散—利益集中
作为维持社会稳定和调节社会矛盾“仲裁者”角色的行政主体，政府常处于仲裁者和利益相关者“双重人格”焦虑症下，在压力型体制路径依赖下保证各类政治任务和政治激励的完成。
1.晋升锦标赛：经济优先主义倾向。已陷入“垃圾围城”困境的杭州，建设垃圾焚烧厂已经是势在必行、迫在眉睫。2012年和2014年，杭州市政府要员曾分别到九峰废弃矿区考察垃圾焚烧厂选址工作。2014?年3月29日，杭州市规划局在《杭州市环境卫生专业规划修编（2008—2020?年）修改完善稿》说明，拟在九峰村一处废弃的矿区建设垃圾焚烧发电厂。一个月后，该项目悄无声息地进入浙江省建设厅审批前公示阶段。5月7日，轮流在规划场地值班的居民发现有人员偷偷向沥青搅拌厂运送勘探设备。此则消息一经传播，各大维权群一片哗然，引发上千村民聚集。当上级制定的政策目标成为下级政府行动指挥棒，民众权利往往被“习惯性漠视”，倾向于制造“向上负责”的强大压力，完成上级布置的绩效政治任务。作为浙江省政府的重点工程，如果垃圾焚烧项目执行受阻，意味着无法通过转移支付方式获得财政资源，将会产生一系列连锁反应，无法通过规模投资拉动经济发展，也无法弥补地方财政缺口，可能导致地方公共事务失效运行。因此，作为公共资源的支配者，杭州市政府刚开始并不会因为上千村民的聚集抗议就轻易取消项目落地，反而会发挥政治动员能力，对于带头的草根精英“软磨硬泡”，规范审批流程、完善项目手续，使垃圾焚烧厂最后能够“落地生根”。政府官员身处GDP政绩为任期考核指标以及升迁等政治激励的压力型行政体制下，容易与追求经济效益的企业家结成增长联盟，从而过分信任技术和专家测算，对邻避设施可能产生的健康风险没有任何顾虑，形成重经济发展、轻环境保护的思想观念。
2.压力型体制：“公器”缺席与随机性治理。分税制的发展对地方政府策略行动产生了极大影响，政治集权充分保障了地方政府能够不受利益集团牵绊，以财政转移支付的经济分权提高地方政府“为增长而竞争”的积极性。九峰垃圾焚烧项目作为地方政府领导政治晋升的重要筹码，既是财政下拨的重要载体，也是民生福祉的实现目标。基于未来发展规划等，政府往往会有经济主义优先倾向，无法实现制度化矫正公众成本—利益的公器性质。面对周边居民对于九峰垃圾焚烧厂的信息求证，浙江省环保厅、杭州市环保局以及杭州市城市建设投资集团有限公司一直采取回避的策略。5月9日，余杭區政府眼看事态越发严峻，便采取“妥协”的响应方式，紧急发布《关于九峰环境能源项目的通告》，并郑重承诺在没有履行完法定程序和征得大家理解支持的情况下一定不开工。然而这份姗姗来迟的通告并未打消群众的疑虑，忧虑、恐惧和不满情绪向附近村庄不断蔓延。担任多重角色的增长联盟在邻避冲突中往往倾向于机会主义，进而采取“回避”“说服”“妥协”等随机性治理行为，致使延误九峰抗议事件处置的最佳时机，直接导致邻避危机升级。当邻避危机开始时，出于维稳目的尽可能回避大众关注焦点问题，而危机升级之后，又采取妥协处置手段。各级政府的策略行动使干群关系矛盾愈加升级，最终发酵为官民沟通无效、引发社会热议并发生肢体冲突的公共治理失灵事件。
3.悬浮型基层政权：目标异化。结构功能主义代表阿尔蒙德认为，政治过程的开始源于个人或集团表达利益诉求。在垃圾焚烧项目建设的政治场域中，社会控制是“社会在个体的表现”，也是社会制度连续性功能的作用。作为国家行政权力的延伸，由于官僚主义作风等因素作用，基层组织在农村的社会控制逐渐弱化，自治功能呈现明显的虚化趋势。原本作为草根的行政代理人，面对利益结构分布失衡却处于沉默状态，号召力和凝聚力远远不如环保志愿者等草根精英，使干群关系持续处于张力状态。究其原因，“项目下乡”以及国家资源的内卷化输入压缩了基层组织自治空间，使得执行任务的基层政府常处于仲裁者和利益相关者“双重人格”焦虑症下，在压力型体制路径依赖下保证各类政治任务和政治激励的完成。和传统科层制相比，项目制虽然能够使政府“集中力量办大事”，但也容易形成行政碎片化的应付型行为主义，导致行政许可权的合法性困境。在“高位推动”的项目制运作中，基层政权在“理性经济人”心理驱动下容易与利益集团组成增长联盟，为寻租腐败埋下隐患。“逐利化倾向”慢慢地侵蚀基层组织公信力，导致基层组织权威性不断下降。根据“不对称”原理，信任一旦溃堤，想要重新修复，需要花费更多的时间和精力。因此，面对基层公信力的频频失守，民众往往寄托于国家权威，试图通过“大闹大解决”达到合理协商的目的。大规模非理性的邻避抗争传递出基层组织与公众距离较远的现实表征，说服和教育极其微弱，突出展示了“社会在个体的缺席”，使得原本能够在本村庄解决的公共纠纷最终酿成大规模的群体性事件。
四、嵌入式治理：透视邻避
冲突化解的实践路径建国以来基层治理与实践不断的深化、创新和发展，有效维护了基层秩序，推动了乡村现代化进程。1958年直至改革开放，确立“政社合一”基层治理模式;1982年宪法确立基层群众自治制度，将“政社分设”宪法化，实现“乡政村治”，即乡镇统筹基层政权，乡镇以下行政机构实行“村民自治”;党的十九大报告布署的乡村振兴战略，强调健全“自治、法治、德治”融合的乡村治理体系，维护乡村秩序和保障农民合法权益。基层嵌入式治理作为乡村治理体系和治理能力现代化的创新模式，是“基层善治体系”的一种实践。本文从执政理念、工作方式、公众参与平台和政党力量四方面讨论实现基层嵌入式治理的政社良性互动路径。
（一）执政理念嵌入：转变威权主义观，革新科学治理理念
从案例回顾中不难发现，正是公众风险感知、利益结构分布失衡和多方利益未兼容，造成了“5·10”邻避抗争。人口“空心化”和人际关系流于“功利化”使乡土社会日渐呈现“原子化”危机，陷入动员能力不足、公共精神衰化和政治权威下降的窠臼。基层嵌入式治理作为一种人文关怀的“润滑剂”，对于邻避冲突处于井喷期的社会治理困境很有实践意义。以增长联盟为主导的封闭式决策反倒可能强化民众对项目决策合法性的质疑，难以规避和解决潜在的风险问题，加大邻避项目决策的阻力。“5·10”事件给地方政府强烈的震撼，使其意识到“全能政府”和传统行政模式的局限性，进而改变“一元控制”路径，由强硬压制向主动吸纳民意的行动策略升级。嵌入式治理恰恰立足于更广的社会、文化或政治背景去感悟多方利益主体话语中所蕴含的多重意义与价值诉求及其正当性，重视民众政治表达诉求，理解、体谅和信任民意，由工具理性主导的公共行政范式转换为工具理性和价值理性兼顾的公共治理范式，体现人本关怀和民众行政。基于“责任共担能够有效化解多元文化间的对话难题和多元社会认知的不可通约性”，张力伟：《政府环境治理责任的冲突与化解——以一次邻避运动为分析案例》，《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》，2017年第4期。余杭区政府将邻避冲突治理?“从自上而下的?‘决定—宣布—辩护模式转化为自下而上的‘参与—协商—共识模式”，张紧跟：《邻避冲突何以协商治理：以杭州九峰垃圾焚烧发电项目为例》，《行政论坛》，2018年第4期。将基层民众吸纳进风险互助共同体。通过平等、自由、开放的对话将民众、专家、媒体等参与主体吸纳到项目决策中，革新治理手段，使治理格局迈向协同化、治理力量趋于均衡。在协商治理过程中，杭州市政府将各个主体视为合作伙伴，始终秉承信息共享、诚意沟通的原则，根据民意完善利益表达机制，实现从“管控者”到“治理者”的身份转变。
（二）工作方式嵌入：矫正“悬浮式”不正之风，完善“服务型”运作模式
在价值多元、信息传播速度加快和公民政治参与意识日益增强的社会中，建设邻避设施的垄断决策和压制管理等传统单向度管制型行政模式已经失灵。其实，在邻避抗争的初始阶段，保守、传统的基层民众在政治场域中往往选择沉默的态度，但这并不意味着对地方治理的认同。一旦遇到生存伦理威胁，便会引起表达同质化诉求的集体行动。因此，消弭邻避冲突的出路在于行政者端正“以人为本”服务理念，克服行政本位和效率至上的惯性思维，逐步形成由乡政府、村两委和村民组成的基层治理结构。2014年7月至9月，在杭州市委“两个确保”的高压态势下，杭州市委常委、常务副市长为项目顺利推进，亲自督促、协调、部署阶段性工作，通过每月召开专题推进会的形式保驾护航，采用信息沟通、市民座谈会和官民线上互动等多种政策“组合拳”保障民众知情权和参与权，增强公共政策合法性认同感。一方面，运用财政资源出台惠民政策，比如给予余杭区?1000?亩土地空间指标，扶持余杭区智慧产业园和旅游景区建设，并规划道路、公交、饮水、文体等民心工程;计划投资?20.8?亿元打造城郊休闲慢村，投入?1.4?億元来改善九峰村周边的生态环境，将每吨垃圾处理费提升75元以便于筹措当地环境改善专项资金。另一方面，为提升民众的科学素养，市政府分批组织80余批、4000余民众实地考察光大国际常州、苏州和宁波等垃圾焚烧发电项目，其中外出考察户数占总户数的80%，有效缓解居民的激烈对抗情绪，为公众参与搭建沟通平台，保障周边居民参与并监督项目运行。
（三）公众参与嵌入：尊重民众知识形态，拓宽基层自治空间
邻避抗争者的焦虑或恐惧心态所体现的是“现代性的内在张力与特定的发展情境相互遭遇所产生的结构性紧张与不安全感”，王佃利、王铮：《城市治理中邻避问题的公共价值失灵：问题缘起、分析框架和实践逻辑》，《学术研究》，2018年第5期。因此不能将公众的“不要建在我家后院”诉求简单地贴上狭隘、自私或非理性的负面标签。九峰村周边居民为了维护自己的权利敢于跨越制度边界，迅速找到决策过程中存在的瑕疵或可资诟病的地方，并紧扣不放甚至将其放大。因此，基层治理要摒弃传统的管制思维，运用现代的社会治理思路，重视民众的知识形态和参与能力，用包容和开放的理念和行动，来对待公众的抵制行为和参与过程中所体现出来的知识水平和能力。当行政主体合理收缩权力边界，搭建政、企、民的沟通平台后，附近居民在思想上完成“私利性”向“公益化”转变，积极投入有效风险沟通的理性秩序，实现从“居民”到“公民”的身份转变。在多方主体共同协商中，村民代表认识到邻避设施建设只能寻求多方主体利益的最大公约数，一味情绪化反对只能导致两败俱伤与风险蔓延。因此，公民从要求垃圾焚烧厂停建到督促建设过程，将争议焦点从项目是否建设拓展为项目建设是否合法、技术是否达标，利益表达方式也从激烈对抗转向信息公开、申请听证和邀请座谈，将“受害者”修正为社会治理主体之一。另外，通过全身心参与到该项目工程建设过程中，考察垃圾焚烧的技术工艺、处理流程和环保效果，切实感受到科学环保的垃圾焚烧技术不仅不会污染环境，甚至能够改善营商环境，带动家乡经济发展。此种“体验式”科普增进了政民互动和信息沟通，填补了民众对于垃圾焚烧的知识盲区，缩小了民众主观感知风险与垃圾焚烧厂客观风险之间的“鸿沟”。
（四）政黨力量嵌入：健全农村基层党组织建设，提升村民政治认同感
九峰垃圾焚烧项目曾是地方政府艰难的挑战，如今实现原址重建、成为杭州标杆项目的核心在于以公众利益为准绳，认真倾听民众的质疑和反对，尊重民众的知识形态及参与意愿，赋之以政策支持、经济补偿等方式，以人为本、柔性治理，实现多元主体共同承担风险责任和分享设施效益。在与民众沟通过程中，政府成立以村干部为主的党政工作小组，通过多种形式的走访、宣传，地方政府与民众展开持续的双向互动，走村入户耐心认真听取群众的质疑和反对，降低由于信息渠道阻塞、信息不对称而造成的主体间风险认知偏颇。党的十九大报告提及，健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的现代乡村社会治理体制。可见，发挥基层党组织的引领作用，是确保乡村和谐有序的重要保障。为达到提升民众政治认同感的目的，可通过村庄、行政村、乡三级架构的民主体系对具有分散性的自治力量进行规约和动员，并采用单独组建、区域联建的途径凝聚流动党员和设置党小组，依托政党权威和组织资源对村庄事务进行协商自治。如此一来，使党组织由之前形态单一、相对封闭的依附性单位空间转移到主体多元、日益开放的自主性生活空间，有效保证党的方针政策落地生根，实现党组织的规范性和整合性，将“自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”规范化和制度化。
五、结语
本研究从风险感知和利益结构分布失衡两个维度分析杭州九峰垃圾焚烧项目邻避冲突的生成逻辑：在“公器缺席”和随机性治理的压力型体制、经济主义优先倾向的晋升锦标赛和目标异化的谋利型基层政权作用下，民众往往先对邻避设施产生诸如环境风险、经济风险等感知风险，在多次遵循例行法律程序无果后转而形成不公平感、被剥夺感等感知挫折，久而久之便损伤对政府、营建商的信任感。三种风险感知的表现形式互相作用，加剧民众“不要建在我家后院”的抵抗态度。在冲突转化过程中，地方政府积极匡正身份认知偏差，由“管控者”转变为“治理者”，居民也意识到一味激烈反抗对结果并无多大起效，转而询求更为稳妥的解决途径。从中不难看出基层嵌入式治理在邻避冲突防范与治理中的理论意蕴和现实价值，通过执政理念、工作方式、公众参与平台和政党力量四方面“嵌入”治理，构建政社良性互动平台，实现公众福利和经济增长的“最大公约数”。□
（责任编辑：石洪斌）
收稿日期：2019-11-28
作者简介：毛春梅，河海大学公共管理学院教授，博士生导师;蔡阿婷，河海大学公共管理学院硕士研究生。
基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“组织社会学视角下乡村振兴项目的‘碎片化及整合机制研究”（编号：19YJCZH025）。
