美国突发事件档案体系建设策略研究
祁天娇
摘 要：基于对“1992法案”和“ARRB报告”等的文本分析，研究“肯尼迪遇刺档案群”的来源及其建立、管理与开放的基本过程，以发现美国突发事件档案体系建设的一般策略，包括开放的档案来源识别、严谨的档案管理与开放、灵活的多元主体协调等，希望对我国突发事件档案体系的建设起到启示作用。
关键词：肯尼迪遇刺档案群；突发事件；档案体系；策略研究
Abstract： Based on the text analysis of “JFK Act of 1992” and the “ARRB Final Report”，this article researches on the provenance and the whole process of the collection， management and release of the “John F. Kennedy Assassination Records Collection”. The conclusion reflects the basic strategies of the establishment of the archival system for the social emergencies in United States， which includes the strategies of provenance identification， archival management and release， and multi-subject coordination. The American strategies would have important implications for Chinese establishment of the archival system for the social emergencies.
Key words： JFK Collection； Social Emergencies； Archival System； Strategies analysis
1 引言
突发事件档案是指与某突发事件有关的档案，属于专题或专门档案，[1]是对那些具有突发性、紧急性、有可能造成社会重大影响且需要立即处理的社会事件的原始记录。突发事件档案体系的建设对于历史记忆的留存、社会公平正义的推动有着重要意义，同时突发事件档案的解密与开放对于政府公信力的强化、政府治理尤其是应急管理能力的提升，有着重要影响。美国肯尼迪总统遇刺事件是20世纪全球影响最大的政治突发事件之一，为完整保存该事件调查过程并推动真相公开，《约翰·F·肯尼迪总统遇刺档案群1992法案》（President John F. Kennedy Assassination Records Collection Act of 1992， JFK Act of 1992）[2]從立法层面明确规范了遇刺事件档案体系的建设。遇刺档案审查委员会（Assassination Records Review Board， ARRB）[3]则为“1992法案”的执行以及遇刺事件档案的审查、收集与移交等工作做出了巨大贡献。 2017年美国国家档案与文件署（National Archives and Records Administration， NARA）对肯尼迪遇刺档案的集中开放，再次引起了全世界的关注，也吸引了档案学者的目光。对25年来美国政府有关肯尼迪遇刺事件档案体系建设的策略进行案例研究，有利于发现美国突发事件档案体系建设的一般经验，对于我国突发事件档案体系建设有着启示意义。
目前国内外有关突发事件档案的研究大体分为两个方面。一方面是对突发事件档案价值与属性的研究。罗昌俊先生是档案领域最早就突发事件文件材料收集整理工作开展研究的学者，他认为档案对突发事件的处理有依据、预报、教育和借鉴作用，应该采取多种方法应对突发事件文档的滞后性和分散性弱点。[4]另一方面是突发事件档案应急管理的研究。国外档案馆应对突发事件时普遍重视档案预防和抢救，充足的人员、资金与技术支持是开展档案应急管理的基础。[5]我国学者普遍认为档案应急管理是政府应急管理中的重要组成部分。冯惠玲教授指出，在政府危机管理过程中，应保证信息的准确、畅通和公民知情权，以及积极的舆论引导。[6]因此有必要建立良好的突发事件档案工作组织领导机制、完善的工作规则和程序制度、明确的工作职责组织框架以及充分的技术支持框架。[7]最终形成全面的突发事件档案信息处理机制，包括信息收集机制、信息整理机制、信息沟通机制和信息反馈机制等。[8]但遗憾的是，目前有关突发事件档案体系的构成与建设策略的研究成果不多，有关美国突发事件档案的研究也多集中在档案馆工作策略的分析，对突发事件档案管理本身关注不够。
本文选取“肯尼迪遇刺档案群”作为案例对美国突发事件档案体系的建设策略开展研究，依据对《约翰·F·肯尼迪总统遇刺档案群1992法案》（以下简称“1992法案”）、《遇刺档案审查委员会最终报告》（Final Report of the Assassination Records Review Board，以下简称“ARRB报告”）以及NARA有关档案分批开放的工作报告等的文本分析，对“肯尼迪遇刺档案群”的来源、管理与解密过程进行阐述，从而总结美国突发事件档案体系建设中的档案来源识别、档案管理与开放、多元主体协调等方面的一般策略。
2 肯尼迪遇刺事件档案体系建设架构
为了完整记录、描述肯尼迪遇刺事件及其调查过程，响应社会公众对事件真相的追求并履行政府信息公开职责，美国联邦政府主导并完成了肯尼迪遇刺事件档案体系的建设。从肯尼迪总统遇刺，到美国联邦政府机构对遇刺事件的全面调查，到ARRB全面收集相关档案，再到NARA独立馆藏单位的建立和集中管理与开放，这一突发事件档案体系逐渐建立起来。这个建设过程包括了“肯尼迪遇刺档案”来源的识别、“肯尼迪遇刺档案群”的建立以及档案的集中管理、解密与开放等多个方面，涉及多个主体，反映了突发事件档案体系对真实记录突发事件、推动历史解密与社会公平正义的巨大作用。
2.1 “肯尼迪遇刺档案”的构成。“肯尼迪遇刺档案群”是指NARA集中收藏保管“肯尼迪遇刺档案”的独立馆藏单位。而“肯尼迪遇刺档案”是指所有记录、描述、报道、分析、解读遇刺事件，或者其他与遇刺事件以及对该事件的调查有关的公共或私人档案。[9]
“肯尼迪遇刺档案”的界定并非一蹴而就，而是一个档案边界不断扩大的过程。“1992法案”颁布之前，NARA作为国家档案馆零散接收了部分事件调查机构的档案，但并没有大规模主动收集相关档案。“1992法案”首先对“肯尼迪遇刺档案”进行了界定，当时将此概念定义为“有关约翰·肯尼迪总统遇刺事件的，为政府创建、使用、获得或拥有的档案”。实际上这一定义将档案收集与审查范围约束在了参与遇刺事件调查的联邦政府机构。1994年ARRB成立后，根据“1992法案”授权重新界定“肯尼迪遇刺档案”，最终将其定义为：“遇刺档案包括，但不限于：所有记录、描述、报道、分析、解读遇刺事件，或者其他与约翰·F·肯尼迪总统遇刺事件以及对该事件的调查有关的公共或私人档案，无论其此前被如何标签和定义。” 此外，ARRB补充说明了那些有利于识别和描述其他遇刺档案的档案也在收集和审查范围内，即“关于档案的档案”，例如一些机构内部手册和组织架构图等。也就是说，在遇刺档案的主要来源之外，那些“有可能加强和补充遇刺事件档案”的其他档案也被认可。[10]至此，“肯尼迪遇刺档案”构成更加复杂，扩展到包括联邦政府、地方政府和其他官方机构、私人机构或组织、美国公民个人的所有形式和格式的档案。
2.2 档案体系建设过程。确立“肯尼迪遇刺档案”的构成后，肯尼迪遇刺事件的档案体系建设逐步展开。该体系建设以NARA为核心负责机构，以NARA独立馆藏单位“肯尼迪遇刺档案群”为核心内容，大体经历了档案来源研究、档案馆藏建立、档案集中管理、档案解密与开放四大核心环节，其中涉及多主体之间的职责划分、利益协调与沟通互动问题，是一个完整且复杂的突发事件档案体系建设过程。
如图1所示，独立馆藏单位“肯尼迪遇刺档案群”中档案的来源研究主要依据“1992法案”以及ARRB此前对“肯尼迪遇刺档案”构成的界定。档案来源的确定为档案的收集与移交提供了明确的范围。其中联邦政府机构须按“1992法案”规定定期向NARA移交档案，而其他来源的档案则通过有偿征集或者无偿捐赠的方式转移到NARA。NARA在独立馆藏单位内对所有“肯尼迪遇刺档案”开展集中管理，包括档案分类、档案描述、档案数据库建置以及档案数字化等。最终，按照“1992法案”规定，该馆藏单位内的档案必须向社会公众开放。下文将就档案体系建设过程中的各环节进行具体策略阐述。
3 档案体系建设策略
3.1 档案来源研究与确认。根据“1992法案”和ARRB对“肯尼迪遇刺档案”的内涵与边界的确认，所有与肯尼迪遇刺事件或者事件调查有关的档案都在档案收集范围内。这些档案大体来源于三个主体类型：美国联邦政府机构、其他政府机构、私人机构或个人等。
3.1.1 联邦政府机构。“1992法案”将肯尼迪遇刺事件调查界定为一种“官方调查”（official investigation），即由总统委员会、国会授权组织和政府机构开展的调查。因此联邦政府机构成为最核心的档案来源，主要包括：
（1）总统委员会下设委员会——沃伦委员会（Warren Commission）关于刺杀凶手李·哈维·奥斯瓦尔德的调查文件，内容涉及552个证人的证词和访谈记录，连同委员会调查报告最终形成约16888页的纸质文件。
（2）总统委员会下设委员会——洛克菲勒委员会（Rockefeller Commission）关于CIA涉案嫌疑与子弹等物证的调查文件，约含2500页到4000页的紙质文件。
（3）教会委员会下设委员会——教堂委员会（Church Committee）关于联邦政府智库成员非法活动的调查文件，包括对50个证人的访谈记录约5000页的纸质文件。
（4）众议院特别委员会下设委员会——派克委员会（Pike Committee）关于联邦政府机构非法活动的调查文件。
（5）众议院特别委员会（The House of Representatives Select Committee on Assassinations， HSCA）关于总统遇刺案的调查文件，包含335份证人证词以及38份公众听证会记录，共约414000页纸质文件。
（6）其他国会授权组织的调查文件。
（7）联邦政府分支机构的调查文件，包括联邦调查局（FBI）约480000页的调查文件、中央情报局（CIA）约250000页到300000页的调查文件等。
3.1.2 其他政府机构。除联邦政府机构外，美国州级或地方级政府机构也有可能形成或拥有相关档案，主要包括：
（1）新奥尔良地区检察官档案：记录了地区检察官对该地区管辖范围内有关遇刺事件人员的调查过程与结果。
（2）拉达斯市县档案：拉达斯是遇刺事件发生地，形成了关于该事件发生和调查过程的原始记录。
（3）此外，由于遇刺事件背景复杂，相关人员可能具有海外背景，外国政府的相关档案也在收集范围内，主要包括俄罗斯、白俄罗斯、古巴、墨西哥等国家的政府档案。
3.1.3 私人机构或个人。由于政府公开的调查结果有时存在漏洞，美国公众不断提出对官方档案真实性的怀疑，各种“阴谋论”也借机影响着美国舆论。此时私人档案相比官方档案甚至更容易获取公众的信任。这一部分档案主要来自：
（1）新闻记者形成的新闻报道、对相关人物的采访记录等。
（2）政府工作人员个人工作记录或日记等。
（3）出版物作者的手稿，写作过程中依赖的原始资料，包括个人访谈记录以及不同方法获取的一手资料等。
（4）听证会人员形成的参会记录与个人观点记录等。
（5）私人组织自行调查的文件与结果报告等。
（6）私人图书馆、档案馆和博物馆征集或接收的有关遇刺事件的私人文件。
（7）研究者形成丰富的研究成果等。
除此之外，私人组织、机构和个人还形成了很多非文本形式的档案，主要包括：
（1）电影和纪录片：不仅对人物或事件本身进行了描述，还用艺术化的方式记录了当时的美国社会背景和价值观念。
（2）网站：例如CBS网站汇集了众多与遇刺案相关的视频。这些网站能够借助互联网的力量将更多不易被发现的档案汇集起来。
（3）其他视频：例如，肯尼迪总统保镖拍摄的总统日常活动视频，民众拍摄的反映迪力广场（Dealey Plaza）在遇刺案发生前后变化的视频等。
（4）私人物品：例如肯尼迪家族捐赠的有关肯尼迪总统的私人物品等。
3.2 独立馆藏单位的建立。在确认档案来源之后，以ARRB和NARA为主的档案管理与审核机构，将所有以上来源的档案汇集到NARA管辖范围内，形成独立的馆藏单位，即“肯尼迪遇刺档案群”，作为国家档案资源的一部分接受国家档案馆的集中管理。
3.2.1 立法明確NARA职责。根据“1992法案”的规定，NARA总体负责“肯尼迪遇刺档案群”的建立、管理与开放，是整个肯尼迪遇刺事件档案体系建设过程的核心主体之一。NARA在该体系建设过程中的职责，一方面来源于作为国家档案馆对国家档案资源的管理职能，另一方面来源于“1992法案”规定的管理独立馆藏单位的特殊职能。
“1992法案”要求NARA在法案生效60天内，建立起一个独立的馆藏单位并命名为“约翰·F·肯尼迪遇刺档案群”（John F. Kennedy Assassination Records Collection），以集中管理所有在ARRB收集和审查范围内的档案，便于档案集中保存与开放。同时要求NARA在确保所有档案的实体完整性，并确认档案的原始来源的基础上，建立档案集目录和主题索引。但同时，“1992法案”也对NARA进行了权力约束，即NARA无权另设其他馆藏单位来管理或开放肯尼迪遇刺档案。这也就将所有肯尼迪遇刺档案管理工作约束在了“1992法案”的法律管辖范围内。
3.2.2 多渠道收集档案。NARA通过档案移交、有偿征集以及无偿捐赠等方式，将所有来源的“肯尼迪遇刺档案”汇集在独立馆藏单位“肯尼迪遇刺档案群”的管辖范围内。
档案移交方面，NARA实际上从1964年11月23日开始就接收了沃伦委员会的调查文件，连同一些其他调查机构的文件被集中归档保存为“272档案群”（Record Group 272）。但当时该档案群并没有特殊管理。“1992法案”颁布后，各联邦政府机构根据法律要求必须识别、审核、处理本机构档案，并最终移交至NARA，NARA则必须在法案生效45天内向各联邦政府机构提供移交标准，并在60天内建立起“肯尼迪遇刺档案群”。
档案征集或捐赠方面，ARRB在1998年解散之前已经完成了大部分工作。由于非联邦政府机构、私人机构或组织和个人并没有法律义务向NARA移交为其所有的档案，这部分档案主要通过有偿征集或者无偿捐赠的形式，由生成者或者拥有者移交至NARA进行集中管理，这对于遇刺事件档案体系的完整性有着重要的补充作用。这部分档案进入NARA后即成为国家档案资源，经过解密和开放处理后，就能够接受公众查询和利用，对于促进公众对事件真相的理解以及推动美国政府信息公开与社会正义，发挥着深远的影响。
到目前为止，NARA的“肯尼迪遇刺档案群”共收藏有约2000立方英尺的档案，包括500万页的纸质档案以及其他照片、电影、音频和实物档案等。
3.3 档案集中管理。“肯尼迪遇刺档案群”建立后，NARA对该馆藏单位内的所有档案进行集中管理，包括档案级别的描述、分类、密级确认以及数字化和数据库建置等。
3.3.1 档案“文件级”描述。根据“1992法案”规定，各联邦政府机构在移交前就必须对本机构档案进行符合档案标识格式（Records Identification Forms， RIF）的描述，这些RIF描述文本连同机构档案一起被移交至NARA，NARA接收档案后依据这些描述文本将所有档案进一步识别并描述到“文件级”，以支持档案主题检索。同时，NARA还积极建立目录索引。1993年5月，NARA成立了“JFK特遣小组”专门负责为遇刺档案建立索引，以支持档案目录检索。
3.3.2 档案分类与密级确认。NARA按照档案来源与内容，将档案群内的档案共分为五类，不同类别的档案根据来源主体的审核结果处于不同的解密状态，包括：
（1）“1992法案”生效前接收的档案，这一部分档案已经全部解密。
（2）“1992法案”法定移交范围内的档案，这一部分档案在移交至NARA后30天内就立即解密。
（3）“1992法案”规定可以延期解密的特殊档案，这一部分档案并未在移交后30天内解密，但除总统特别命令继续延期外，需在“1992法案”生效25周年，即2017年10月前全部解密。
（4）“关于档案的档案”，即由文件级描述的RIF文本组成的“肯尼迪遇刺档案目录”，面向公众全部开放。
（5）ARRB档案，这一部分档案并不在“肯尼迪遇刺档案”界定范围内，但ARRB对“肯尼迪遇刺档案”的收集与审核工作本身的记录也具有保存价值，也面向公众开放。
3.3.3 档案数字化与数据库建置。“约翰·肯尼迪遇刺档案群参考系统”（JFK Assassination Collection Reference System，JFK Database）是专门用于存储“肯尼迪遇刺档案群”电子数据的数据库，建置于上个世纪90年代末，主要收录有各联邦政府机构移交的电子文件以及RIF描述数据，例如机构电子邮件或者数据库文件等。JFK Database已经收录有319106份电子文件，并支持在各机构移交时自动捕获每份电子文件的元数据（包括日期、标题等）、为电子文件匹配简要的主题标签，并显示各机构自行输入的对该电子文件的审核结果（包括分类、审核日期、审核状态以及是否免除审核等）。遗憾的是，目前该数据库并不包含“1992法案”生效前NARA收集的档案，即主要包括沃伦委员会档案的“272档案群”的档案。到目前为止，该数据库仍然是NARA提供“肯尼迪遇刺档案群”检索利用的首要数据库。为了更好地推动档案数字化和在线检索利用，NARA从2014年开始集中对该档案群内的档案及其描述文本进行筛选处理和数字化扫描，所有数字化扫描副本都被录入JFK Database以便于公众检索和利用。
3.4 档案解密与开放。根据“1992法案”规定，肯尼迪遇刺档案在移交至该馆藏单位后，NARA须在30天内向公众开放这些档案。但由于联邦政府机构移交的档案解密决定权在各机构手中，联邦政府档案的开放过程漫长而艰难，涉及多个主体利益之间的博弈。
3.4.1 公民信息自由权与机构保密权的平衡。从上个世纪60年代美国联邦政府开始对肯尼迪总统遇刺事件开展调查以来，调查档案的解密不仅关系到美国公众对事件真相的了解，也关系到美国政府的信息公开、危机管理与社会公平正义。1967年《信息自由法》（Freedom of Information Act， FOIA）的颁布，保障了美国公民的信息获取权力与信息自由，大幅推进了联邦机构档案解密的进度，但仍有约2%的档案尚未解密，主要包括FBI和CIA这些最受关注的联邦机构档案。由于《信息自由法》赋予了联邦机构一定的信息审核与处理能力，很多联邦机构以涉密为由拒绝档案解密或者只解密经过模糊化处理的部分档案，且很多参与调查的特设委员会作为非常规联邦机构，并不在《信息自由法》的约束范围内，“肯尼迪遇刺档案”的全部解密与开放困难重重。为了响应美国民众对公开事件调查结果的诉求，美国国会于1992年颁布“1992法案”，要求在《信息自由法》之外设立独立的审查机制来推动遇刺档案的解密与开放，并规定所有关于遇刺事件的档案都“理应立即解密”。为推动法案执行，ARRB被授权成立，并有权力对拒绝解密的机构的档案进行复核，掌握着档案解密的最终决定权。“1992法案”的立法与ARRB独立组织的成立，为《信息自由法》框架下的公众信息获取权力与机构的信息开放裁量权力都获得保护与平衡。
3.4.2 机构自行管理与NARA集中管理的调节。由于NARA并不对馆藏单位以外的、机构尚未移交的档案有管理权，且馆藏单位内的档案解密也需要根据机构移交前的审核结果进行。那些已经移交至NARA但被机构决定延期解密的档案，或者经过机构模糊化处理后移交的档案，NARA都无权进行完全解密开放。为推动“肯尼迪遇刺档案群”在法案规定期限前充分解密和开放，NARA持续与各机构进行协商。2008年4月17日，NARA与CIA签署备忘录，规定CIA需将50年及以上的联邦档案移交至NARA长期保存，进一步推动了“肯尼迪遇刺档案”的解密。2017年10月特朗普总统签署备忘录，同意联邦机构的档案延期解密申请后，NARA仍然开放了这些机构模糊化处理后的档案数字化副本，承诺美国公众将在法律许可的范围内尽可能多地为公众开放档案。
4 对我国的启示
肯尼迪遇刺这一具有全球影响力的重大突发政治事件，其档案体系建设的过程也反映了很多突发事件档案体系建设的普遍问题与经验。从上个世纪60年代开始“肯尼迪遇刺档案”逐渐积累，直到“1992法案”之后开始大规模体系化的集中管理，再到今天NARA独立馆藏内的数字化开放，这一长期的档案体系建设过程对我国突发事件档案体系建设有着重大的启示作用。
4.1 及时研究和整合多源档案资源。突发事件往往具有危急性、突发性、不可预测性，而突发事件档案的收集对于危机管理与应急处理至关重要。肯尼迪总统遇刺事件发生后，NARA有意识地对调查机构档案进行收集，但规范系统的收集工作直到1993年ARRB成立后才开始，难免有很多早期档案出现遗失或不可查的情况，“肯尼迪遇刺档案群”的完整性受到一定的影响。但总体来讲，美国对“肯尼迪遇刺档案”的研究与界定保持了非常包容、灵活的态度，所有在该范围内的各种来源和各种形式、格式的档案都受到认可。在档案收集过程中，涉及档案所有权的转移问题、档案原件与副本的选择问题等，但总体上对“肯尼迪遇刺档案”本身的审核超越了对档案来源身份的审核，档案集中管理的利益超越了档案机构之间所有权的矛盾。总的来说，严谨的范围制定、开放的来源选择、规范的收集过程、集中的整合管理能够从多个方面促成突发事件多源档案体系的形成。
4.2 立法规范档案体系化管理与开放。“1992法案”是对“肯尼迪遇刺档案群”的建立以及25年来的集中管理影响最为深远的法律规范，它对于整个突发事件档案体系的应急建设与规范管理都起到了战略性的指导作用。在国家突发事件应急处理机制以及国家信息资源规划机制中，都应该建立起完善的突发事件档案管理法律法规或政策规范，内容应该至少包括：突发事件档案管理的宏观战略、突发事件档案管理的职责分工、突发事件档案收集、整理、保存、管理、解密與开放的程序规范，以及突发事件档案管理过程中其他具体问题处理方案等。同时，对这些法律规范的具体执行，应该有明确的责任分工、具体的执行程序与严谨的结果审核，以保障法律规范的切实推行，真正从宏观规划、中观策略再到微观执行全面推进突发事件档案体系的建设。
4.3 平衡多元主体利益与关系。在“肯尼迪遇刺档案群”漫长的开放过程中，多元主体关系复杂并可能出现利益冲突。首先，在处理机构利益与社会公众利益的冲突时，应该建立高效的信息公开与反馈机制。一方面应该建立并规范机构信息公开制度，保障公众的信息获取权力。例如；ARRB会定期召开公开工作会议以做到公众参与和信息透明，联邦政府机构会召开专家咨询会征求专家意见，NARA会通过电子邮件向代表学者、学生以及其他研究者汇报馆藏管理情况等。另一方面应该打通多种信息反馈渠道，保障公众意见能够及时反馈给各机构。例如，ARRB多次召开公众听证会以听取公众关于档案收集范围的意见，定期通过新闻媒体回答公众咨询，并与主流网站、电视台和其他主要媒体达成合作，建立与公众之间的良好互动。其次，在处理机构之间利益冲突时，应建立有效的信息沟通机制。一方面，可以设置中间机构协调双方利益，例如ARRB作为独立的档案审查机构，就能够对各联邦机构与NARA之间的关系进行统筹和监管。另一方面，可以建立机构协同机制，在尊重不同机构利益的同时协同工作。例如NARA就与FBI、CIA等机构签署备忘录，以推进档案解密进程等。
5 总结
肯尼迪遇刺事件对美国政坛的撼动以及由此引发的巨大社会效应，吸引了包括档案领域在内全世界研究者的关注。肯尼迪遇刺事件档案体系的建设反映了美国突发事件档案体系建设的一般过程，能够为其他国家突发事件档案体系的建设提供珍贵的策略借鉴。以开放和包容的态度及時确认档案资源来源，是形成突发事件完整记录体系的重要保障；独立馆藏单位的建立、集中管理、解密与开放，是突发事件档案体系化管理的核心内容；多元主体之间利益的平衡与关系的调节，是突发事件档案体系建设过程中的关键问题。突发事件档案体系的建设需要完善的法律规范、明确的职责分工、规范的管理程序和协同的工作模式，是一个多层面、体系化的完整过程。
参考文献：
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（作者单位：中国人民大学信息资源管理学院 来稿日期：2018-01-12）
