收费公路PPP模式实践经验
赵瑞瑞 姚国鑫
摘要：本文在分析收费公路项目建设、运营特点的基础上，总结收费公路项目的PPP模式特点，并以焦作至荥阳黄河大桥项目为例，具体介绍项目的PPP操作过程，为其他项目提供参考。收费公路项目应正确把握其公益性和社会资本逐利性之间的关系，制定切合实际的PPP实施方案，促使项目成功落地。
关键词：收费公路；PPP；焦作至荥阳黄河大桥
1.采用PPP模式的必要性
交通运输基础设施的投融资主要是在交通专项税费和“贷款修路、收费还贷”政策基础上形成的“中央投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的模式。这种模式基本是以政府为投资主体，操作投融资活动的全过程，支撑了交通基础设施建设的跨越式发展，但是投融资高度集中、资金渠道狭窄、缺乏责任约束。随着国家各项改革的深入推进和交通运输的转型发展，交通运输发展面临的投融资环境发生较大变化，现行的投融资模式难以满足交通运输发展的需要，特别是不能适应国家深化财税体制改革的要求。
因此，为进拓展交通运输基础设施投融资渠道，加快转变政府职能，更好发挥政府投资的引导作用，完善财政投入及管理方式，充分利用社会资本特别是民间资本参与交通基础设施建设，实现少量政府资本撬动广大社会资本的目的，需积极推广政府和社会资本合作模式（PPP）在交通基础设施领域的应用，发挥政府和社会资本各自优势，提高收费公路服务供给的质量和效率，促进公路可持续发展。
随着国家相关政策的出台，PPP模式在交通运输项目中得到广泛应用。根据财政部建立的全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台统计，截至2016年9月末，全部入库项目10，471个，总投资额12.46万亿元，入库项目中市政工程、交通运输、片区开发3个行业项目居前三位，交通运输行业入库项目1268个，总投资额3.71万亿元，其中高速公路项目的投资额为2.06万亿元占比55.5%。
2.收费公路PPP模式特点
根据《收费公路管理条例》规定，收费公路是指经批准依法收取车辆通行费的公路（含桥梁和隧道），其收入来源包括收费权、广告经营权、服务设施经营权三大块，通过对公路使用者直接收取车辆通行费来补偿公路建设及维护投资。
2.1收费公路建设、运营特点
收费公路的建设、运营特点决定了其PPP模式的运作特点，因此首先分析收费公路的特点。
2.1.1投资规模较大
根据《2015年全国收费公路统计公报》中数据，截至2015年底，经营性公路中高速公路里程由46605公里增加到51188公里，净增4583公里；累计投资为29913.5亿元，相比2014年净增3912.6亿元。从以上数据可以算出，增加单公里高速需要增加投资约8500万元。未来随着人力成本、材料价格的上涨等因素影响，造价成本还将进一步提高。
2.1.2运营周期较长
根据《收费公路管理条例》（国务院令417号），经营公路的收费期限按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不超过25年，国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不超过30年。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（第25号令），特许经营期限最长不超过30年，但是对于投资规模大、回报周期长的项目，可以约定超过30年。经营性收费公路项目，其收费期限一般为25-30年，项目的运营周期较长。
2.1.3收入变动风险
高速公路的营业收入主要来源于车辆通行费，其由项目收费标准和路段交通量决定。项目收费标准一般是参照项目影响区域同类高速公路收费标准测定后报有权部门批准，其变动的可能性非常小。而交通量的大小在前期的效益分析中则主要根据项目影响区域的经济发展状况等因素进行预测得到，在实际运营过程中，受各种因素影响，实际运营交通量与预测交通量会有一定出入，因此实际的收入也会与预测收入有出入，存在一定的风险。
2.2PPP模式特点
根据对收费公路建设、运营特点的分析，总结收费公路项目的PPP模式特点主要有以下3个方面：
2.2.1项目回报机制
根据社会资本取得投资回报的资金来源，项目回报机制可以分为使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种方式。收费公路项目由于其投资回报的资金来源首先是收费公路权益产生的收入，主要包括收费权、广告经营权和服务设施经营权，在此基础上如果经营性收入不足以覆盖项目投资成本，则需要政府提供补贴，因此高速公路的回报机制只能是使用者付费和可行陛缺口补助。
2.2.2合理收益
社会资本在参与PPP项目的过程中，需要通过提供服务获得合理收益。收益主要是对项目的盈利能力的分析，可以采用静态的总投资收益率、项目资本金净利润率等指标，也可以采用动态的财务内部收益率指标。考虑到项目运营周期较长的特点，建议采用动态的财务内部收益率指标，测算项目的合理收益。可参照《国家发展改革委、住房城乡建设部关于调整部分行业建设项目财务基准收益率的通知》（发改投资[2013]586号）中的公路行业经营性项目的资本金税后财务基准收益率指标。
2.2.3最低需求
保障社会资本的合理收益，是吸引社會资本参与项目的重要措施。收益由项目全生命周期内的成本和收入决定，成本可以通过社会资本通过其自身提高管理水平得到控制，而收费公路项目的收入主要受实际运营过程中的交通量影响，这是社会资本方无法控制的。因此为保障社会资本合理收益，政府可提供“最低需求”（即最低收入），当项目实际运营过程中能达到“最低需求”时，则就超额部分享有超额利润分配权利，否则政府予以补贴。
3.焦作至荥阳黄河大桥项目PPP模式
焦作至荥阳黄河大桥起于焦作市郑焦晋高速与塔南路相交的焦作南互通立交，跨黄河后在郑州市西北部与沿黄快速通道至连霍高速线路相接，是规划国道G234跨越黄河的咽喉工程。项目路线全长约26.4公里，其中黄河特大桥长约10.6公里。项目拟采用双向六车道一级公路建设标准，设计速度100公里/小时，路基宽33.5米，估算总投资约39.14亿元。
鉴于项目投资规模大，在区域干线路网中的地位较为重要，为缓解国省补助资金压力、多方筹集建设资金，增加公共基础设施供给，提高项目管理效率和服务能力，采用PPP模式实施该项目。
3.1交易结构
黄河桥作为路网咽喉工程，为把控重要战略资源，该项目采取政府控股、社会资本参与的BOT运作方式进行建设和运营，由河南省交通运输厅公路管理局下属企业控股占比60%，社会资本占比40%的方式共同组建项目公司。项目回报机制采用使用者付费方式，为保障社会资本方合理收益，项目实施机构承诺优先支付社会资本方投资收益，待社会资本方实现投资收益后，项目超额收益归项目实施机构，用于跨黄河大桥滚动建设发展或其他普通干线公路项目建设。既保障了社会资本方的合理收益，又能防止其暴利。
3.2风险分配，绩效考核
焦作至荥阳黄河大桥项目的建设、财务、运营维护等商业风险主要由PPP的项目公司承担，政府主要承担法律、政策风险，并承诺项目流量若低于项目最大通行能力，则经营期内在桃花峪黄河大桥与巩义南河渡黄河大桥之间不再新增黄河公路桥梁。同时，运营期内每五年对项目运营情况进行绩效考评，依据考评情况及项目经营收益情况进行价格调整（或回报金额调整），调整幅度上下不超过10%。
3.3地市配套
公路项目涉及主体多、周期长、风险复杂，且投资规模大，为缓解国省补助资金压力，增强对社会资本的吸引力，要充分调动市县建设的积极性。本项目由沿线政府负责解决项目耕地占补平衡指标购买费用，减低项目投资、提高收益水平。
3.4社会资本方的选择
收费公路项目，其特许经营期通常为30年，运营期限特别长，因此社会资本的选择尤为重要。按照《PPP项目政府采购管理办法》等相关法律、法规的规定，选择社会资本有五种方式，本项目最终确定采用竞争性磋商方式选择社会资本。为实现施工阶段的充分竞争，在本项目资格预审公告中明确“工程设计、监理、施工及主要设备材料将通过公开招标方式确定承包人”。
对社会资本方在财务实力、运营管理业绩、信誉等多方面进行综合考察和衡量，确保PPP项目中标人要具有丰富的建设运营管理经验，以及雄厚的资金实力，以确保项目顺利实施和高效运营。
4.结束语
推广PPP模式对于降低财政資金压力，提高资金使用效率和转变政府职能能力具有重要意义，但PPP项目也具有长期性、复杂性、多样性等特点。从焦作至荥阳黄河大桥项目PPP前期运作实践来看，构建科学合理的运作方式和交易结构是基础，设置合理收益是吸引社会资本参与交通基础设施项目的前提，选择具有丰富的建设运营管理经验，以及雄厚的资金实力的社会资本方是确保项目顺利实施和高效运营的关键，履约监管是成功实施PPP的保障。
