国家治理现代化视阈下的监察体制改革研究
[摘要]构建国家监察体制建设，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。国家监察委员会整合了我国行政监察、党内纪检监督和检察机关的法律监督中的反腐力量，使得反腐力度更全面、独立、统一、权威、高效，以适应我国反腐败工作新形势的要求。在实践中积极探索完善人大监督、民主监督、社会监督机制的途径和方法，这也是探索新时代适合我国国情的监察制度的关键之所在。
[关键词]国家治理现代化;制度反腐;国家监察委员会
[中图分类号]D262.6? ? [文献标识码]A? [文章编号]1009—0274（2019）02—0061—06
[作者简介]海娜，河南牧业经济学院马克思主义学院讲师，复旦大学马克思主义学院博士生，研究方向：马克思主义基本原理。
一、国家治理体系现代化视阈下的监察体制改革
2013年在十八届三中全会上，中国共产党提出一个战略目标和任务——推进国家治理体系和治理能力现代化。站在历史的角度上看，这正是党认识到了在创建了社会主义国家后如何解决好符合自身特色的国家治理这一重大问题。对于中国来说，在国家治理层面面临三方面的问题和挑战：一是处于赶超型现代化的国家如何有效治理;二是以社会主义为原则和发展道路的国家如何实现有效治理;三是超大规模的国家如何实现有效治理。1949年中华人民共和国成立后，同时面临这三个挑战的中国，参照了苏联模式，既取得了一定的建设成就，也经历了很多的困难和挑战。改革开放以后，中国在具体的探索和实践中实现了经济层面的现代化，但是制度体系的现代化道路仍然任重而道远。
国家治理现代化是中国在“四个现代化”之后提出的“第五个现代化”，即“国家治理体系和治理能力现代化”。与以前的“四个现代化”的概念相比，“第五个现代化”侧重于政治建设、上层建筑方面，是政治体系层面的现代化。制度现代化是国家现代转型的重要层面。从国家现代化的目标看，建立规范、合理、长效的制度体系也是现代化的重要的目标。从某种意义上来说，现代国家的强大，恰恰应该主要体现在制度层面。二战以后，美国成为全世界最强大的国家，得益于符合美国实际的制度模式的成熟。美国专栏作家托马克·弗里德曼曾说，美国成功的秘诀不在于其他，而在于他们所继承的成熟的法律与制度体系，这是一种复杂设计，简单执行的管理体系。因此，在中国经济水平发展到相当层面，在中國提出中华民族伟大复兴的战略目标的同时，中国也需要不断探索和完善符合自身实际的制度模式。
在社会主义基本制度层面，我国以民主集中制为基本的组织原则和建党建国原则。在这一制度模式下，党员干部队伍既是国家经济发展的动力，同时也是国家稳定和治理的基石。全面深化改革，关键在于从严治党，全面从严治党，关键在全面从严治吏。因此，中国特色社会主义制度体系需要在反腐败等方面形成制度化、规范化的制度体系。需要将反腐败体系制度化、法治化并将其纳入国家治理体系现代化轨道中，形成不敢腐、不能腐、不想腐的治理结构，彻底遏制腐败高发现状，创建廉洁政治环境，才能最大程度地发挥中国特色社会主义制度体系的优越性。
正是立足于国家制度和治理体系的现代化，十八大以来党和国家全面加强反腐败制度建设，并在制度体系层面提出了监察体制整体改革的方案。2016年11月7日中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，通过在试点地区设立监察委员会为全国范围内的监察体制改革积累经验，拉开了国家监察体制改革的帷幕。这种国家监察委员会的制度设计与列宁生前构想却未实现的直线型反腐体制相似，即将地方纪检和监察系统直属俄共中央和工农检察院。习近平指出，改革国家监察体制，是一项事关全局的重大政治体制改革。因此，监察体制的改革意味着我国在探索国家政治体制改革的继续推进，对国家治理体系和治理能力的现代化具有重要意义。
二、腐败现象与独立监察：中国现行反腐败和监察体制运行的经验和问题
（一）改革以来的分权体制与腐败现象
改革开放前我国实行高度集权的计划经济体制和行政管理体制，这一体制模式严重桎梏了生产力的发展，也造成了政治模式的僵化。具体体现在中央与地方的关系上，在政务工作上，中华人民共和国成立初期的临时宪法《共同纲领》有明确规定“各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府”。在经济上，计划经济体制要求地方政府必须严格遵守中央下达的计划指标进行经济管理，这就严格限制地方政府的经济自主权，地方对中央只有无条件服从照计划指令行事，毫无经济创新性和自主性。在人事权上，以党管干部为基础，中央与地方的干部人事管理权限，实行“各级下管两极”的原则，中央政府直接管理省和地市级的领导干部。中共中央与地方党委之间形成了较为严格的下级向上级的请示汇报制度，使得中央政府能够有效地对地方政府的政策行为实时监控。这种高度集权的体制在当时有其存在的必然，1954年，第一届全国人民代表大会第一次明确提出“四个现代化”，在现代化的建设道路上，我国是属于后发展型现代化国家，这种后发展型并不是自身现代性自发成熟的结果，而是一种应对外界挑战的应激选择。后发展型国家要在短短几十年内追赶上数百年经验的先发展型现代化国家，必然要求采取一种强有力的社会调控系统，以便迅速集中资源作为启动资本，积极推进现代化的前进。
这种高度集权的体制在发展的初期确实发挥了强有力的作用，但是随着生产的发展逐渐显示出它的弊端来，如严重桎梏了生产力的发展和政治体制的创新、极大限制了地方政府的自主性、制约了人民生产和发展的积极性。因此，1978年后，随着改革开放的深入，中央与地方的关系进行了重大的结构性调整，主要体现在两方面：在经济上，中央不再对各级政府下达计划指令，各级政府对市场也不再按计划原则统管，而是进行宏观调控，这其中最突出的标志就是自1994年开始，中央与地方实行“分税制”，将税种统一划分为中央税、地方税、中央和地方共享税，分别由中央和地方征收和使用。“分税制”的实行扩大了地方财权、经济事权、地方政府固定资产投资和经济建设计划的审批权、外资审批权、外贸和外汇管理权、物资定价权等。在政治上，采取党政分开的方式来克服过去权力过分集中所产生的弊病，利用权力下放的方法来调动地方、基层单位的积极性。中央给予地方政府更大的自主管理权，例如中央政府下放和扩大地方政府的干部管理权限等等，便于地方政府进行制度创新，中央向地方下放了部分立法权限和干部管理权限等等。
改革开放后中央与地方关系的调整是以中央“分权下放”和地方政府获得了更多的自主管理权来进行的，但正是这种“分权下放”却产生了许多引人深思的问题，例如，随着市场经济的发展，一部分受益于改革开放的先富起来群体，为了广开“财路”获取更多的财富，往往选择用手中的“钱”与官员手中的“权”进行交易，以获取更多的财富。加之西方思潮的涌入和改革开放初期，一切工作以经济建设为中心带来的的经济迅猛发展，给政府官员心理上造成一种不平衡之感，而权力下放后地方政府有了更多的自主权，许多官员利用手中的权力或为了满足金钱欲望或为达到心理上的满足和平衡等因素加入了这种“权钱交易”的交换中而滑入腐败的深渊。随着改革开放的深入，我国腐败的数量和规模呈现逐渐增加的态势，一些大案、要案、窝案、串案屡屡发生，让人瞠目结舌。
（二）分权、腐败与反腐败：比较视野下腐败现象的制度归因
有学者研究称之所以权力滥用和腐败在一段时间内呈现出大规模发生的严重态势，是由于“分权下放”造成的。但是“分权下放”一定会造成腐败吗？
两千多年前亚里士多德就提出“法治优于一人之治”，近代孟德斯鸠提出三权分立思想：“当立法权和行政权在同一个或一个机关之首，自由便不复存在了;如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了;如果同一个人或同一个机关同时拥有三种权力，一切便都完了”。三权分立原则成为今天西方大多数国家廉政制度的理论基础并通过宪法和法律确定下来，在权力分配上议会行使立法权，内阁或总统行使行政权，而法院行使立法权，同时每一机关都具有对另两个机关的特定权力，从而形成立法、行政与司法三权间的彼此监督与制衡。在三权分立原则基础上，资本主义国家又建立了比较完备的廉政制度。我们以世界上廉洁度较高的国家——丹麦、新加坡为例。
丹麦的廉洁度居于世界之首，腐败现象几乎绝迹，这与其国家廉政教育体系、司法监督体系。强有力的国家廉政体系和对腐败现象零容忍的国民性分不开。丹麦除了有完善的司法监督立法机构和行政机构的体系之外，其独特的监察官制度和媒体监督与公众舆论也发挥了强有力的作用。丹麦的监察官制度规定任何人对政府官员行为有质疑都可直接向监察官面谈或联系，而监察官也都会及时给予回复，可以說监察官制度是让丹麦政府纠错的强有力的存在，能很好的起到监督政府、严防腐败发生的作用。
新加坡素以廉洁高效著称，观其反腐经验，在它高效反腐的背后有一整套严格而有效的监察制度，公务员处于一整套系统的严格法律和纪律监督之中，形成不敢腐的氛围，另外新加坡的监督机制中除了有一个独立、权威、高效的反贪调查局，还包括社会公众、新闻媒体等监督，这些机制共同制约着腐败的发生。
由以上两个国家为例我们可知西方主要发达国家大都有一整套独立、完整的监察体制，同时，为了实现更好的监督与预防官员腐败，西方国家还建立有具有高度权威与独立性的廉政机构，比如丹麦设监察官、新加坡设反贪调查局、瑞典设议会督查专员，这些独立权威的廉政机构可以最大限度地防止腐败的发生。
通过以上对比我们可以得出这样一个结论——分权不一定必然造成腐败，问题的关键是反腐系统背后要有一整套完整、独立、权威的监察体系，而这恰恰是我国现行监察体系所不具备的。改革开放后中央与地方以“分权下放”进行调整的方式，虽说一定程度上带来了腐败现象的大面积出现，但事实上，腐败问题是任何一个国家经济现代化过程中都会出现的问题。而这一问题出现的原因，既不能简单地归因为市场化，也不能简单地归因为国家根本制度问题，而是应该从监察体系的制度化和规范化的角度去，加强对反腐败体系的构建。从其他国家制度反腐的经验来看，只要能够形成一整套完整、独立、权威的监察体系来支撑，现代化过程中，分权逻辑背后的改革开放进程中的腐败行为就会越来越少。
（三）分久必合的监察体系：试点改革前的中国反腐败制度分析
我国监察体制起始于建党之初，正式建立于中华人民共和国成立，十一届三中全会后进入全面发展、改革、调整时期。大体由三部分组成：行政监察、党内纪检监督和检察机关的法律监督。在这一时期，我国的监察体系存在明显的分部门、分维度监察的特点。这一特点适应了建国以来党和国家行政和治理机构专业化的趋势和需要。不过，这一体系同时也面临着若干问题，特别是行政监察与党内纪检监督之间存在工作重复、职能重叠的问题。例如，在我国，大多数公务员是党员，公务员违法的同时也违纪，同一个监察对象却有两个机构来监督，造成人力、物力的重复浪费和职能不清的现象，在某些情况下，还存在互相扯皮的现象。也正是针对这一问题，进入20世纪90年代以后，国家监察体制逐步进入合并规范的阶段。1993年中央纪律检查委员会与监察部合署办公、地方各级监察机关与党的纪委合署办公，实行一套班子两个牌子，肩负党的纪律检查和政府行政监察两项职能。1996年中纪委为弥补现行监察制的不足，又开创了对“一把手”监督的中国特色巡视制度。这些改革措施一定程度上减少了多部门重复性工作、职能划分不清的问题，增强了反腐工作的有效进行，在我国的监察体制规范化制度化层面作出了重要探索。但是，随着改革开放的深入和经济社会形势的复杂变化，既有的监察体系在实际运作和制度设计中还仍然存在着一定的矛盾和问题，这一定程度上影响了反腐败工作的有力推进。这些问题主要表现在以下几个方面：
1.监察力度分散合力不强。改革开放后，经过多年的发展和建设，我国已经形成了全面系统的监察体系，但是监督主体的多方架构形成当前我国反腐力量分散，虽然1993年中央纪律检查委员会与监察部合署办公，但并没有突破原有框架模式，反腐职能仍存在于多个机构范围内，如党的纪检部门、行政监察部门、预防腐败和审计部门、检察院的职务犯罪预防部门、反贪局和反渎职等部门，形成“多头并进、各自为营”的局面。这多个监察主体之间存在工作范围交叉衔接不畅、监察资源分散、职能划分不清、扯皮推诿的问题，最终导致反腐效力低下、无法及时预防治理腐败，皆因为在我国没有形成一个独立、权威的监察体制。
2.监察范围存在真空地带。我国现行监察体系的三大组成部分：党内纪检监督、行政监察和检察机关的法律监督。党内纪检监督的对象只限于各级党组织和党员，对国家公职人员中的非党员就无权进行监督;检察机关的监督对象仅为所有公职人员的职务犯罪情况，若监察对象的违法程度达不到犯罪，检察机关就无权对监察对象进行处理;行政监察的对象限于国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员。而立法机关、司法机关等国家机关及其公务员以及国有企业、事业单位、社会组织等掌握公权力或是提供公共服务的人员并非监察的对象，未能实现对国家公职人员监察监督的全覆盖，但现实中这些单位和领域中的腐败现象并非少数。
3.监察主体间工作衔接不畅。现行监察体系中多方监察主体在反腐形势上呈现反腐方式和渠道的多样化，这是一个优点，彼此之间若能协调一致，密切配合，才能增强监察整体功能和合力。尤其在一些大案要案上，在党中央牵头带领下，各部门的密切配合充分发挥监察主体间的整体效力。但在一般案件的情况下，各监督部门之间存在监督权限、程序、范围等不够明确、缺乏沟通和联系、各自为营，难以协调衔接、重复工作等问题。例如，党内纪检监督、行政监察和检察机关的法律监督这三个监察体系的主体部门，他们的监督对象时有发生交叉和重复，就会造成有的问题多方插手，有的问题无人问津，形成监督工作中的“空白区域”。另外多方监察主体工作出现交叉情况中，一方监察主体的证据难以转化为另一方监察主体所使用，造成监察主体间工作衔接不畅、拖延问题的处理。
4.监察主体地位不高，监督力度不够。我国纪检监察机关隶属于政府系统内部，在机构设置上，属于下级和上级的关系，在领导体制上，接受同级政府和上一级监察机关负责报告工作，在法理上，却要对同级政府行使监督职能。在这种体制下，纪检部门在党委的领导下，要对其负责报告工作，还要对其进行监督，即形成监督者被被监督者领导的局面。在这种机构设置内，纪检监察部门无论工资、级别、工作都要受党委领导的情况下，很难对其同级领导进行彻底有效的监督，难以发挥自己的工作职能，显得软弱无力。绝对权力如果不加制约必然出现腐败，长期以来，由于制度原因形成的这种同体监督带来的“一把手”监督缺位、同体监督无力出现腐败现象就不足为怪了。
三、构建中国特色的异体监督：新时期监察体制改革的思路和目标
2016年12月25日，十二届人大常委会二十五次会议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称“《决定》”），《决定》明确：“试点地区监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”，标志着新时代监察体制改革拉开帷幕。本次监察体制改革不仅是我国监察顶层设计更是关于政治体制改革的重大举措。本次监察体制的转变既跟上了国际监察体制发展的趋势，也与我国文化传统中关于监察机构的独立设置相符合。对于这一改革，有学者认为，这实际上形成了在地方政府工作部门以外的“异体监督体系”，一定程度上解决了过去“同体监督”体系的若干问题。
本次监察体制改革设立监察委员会，目的就是欲解决当下监察体制陷入的困境，建立独立、权威、全面、高效的监察体系，是适应我国反腐败工作新形势的要求的。这也是探索新时代适合我国国情的监察制度的关键之所在。
（一）化零为整
目前，我国监督的力量是分散的，本次监察体制改革将原先具有监督职能的各部门整合为一体，如党的纪律检查部门、各行政单位隶属的监察部门、预防腐败部门及检察院的反贪局、反渎局、职务犯罪预防的部门化零为整，实现了党纪监察、行政监察、司法监察的有序对接，一改过去多头并进、效率不高、职能重复、工作衔接不畅的局面，由国家监察委员会集中统一实行国家监察职能，实现了党对反腐工作的集中统一领导和核心地位，保证了党对国家监察工作的有效监督，提高了监察的效率和权威。
（二）独立监察
《中华人民共和国监察法》第八条规定“国家监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国检察工作”、第九条规定“地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生”，这在法理上保证了监察委员会的独立性，在国家组织机构设置上形成“一府一委两院”不再是“一府两院”的内设机构，构成新的国家机构格局。监察委员会是党统一领导下的国家反腐败工作机构，为确保监察委员会依法独立行使监察职权，本次监察体制改革还从以下三方面进行规定：首先，在监察工作上监察委员会实行“垂直领导”体制，接受上级监察委员会的领导和产生它的人民代表大會的监督，但是同级党委不得再干涉其工作，保证其在地方工作的独立性;其次，监察委员会的人事与财政拨款不再归于地方，由国家监察委直接拨款或专项专用，确保其不受同级和上级行政领导的干预;最后，派驻地方的巡视监察员的工资福利待遇同样不再归于地方，确保其巡视力度的独立完整。
（三）全面覆盖
《中华人民共和国监察法》第三章第十五条明确规定了对六类公职人员进行监察：（一）中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;（二）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;（三）国有企业管理人员;（四）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;（五）基层群众性自治组织中从事集体管理的人员;（六）其他依法履行公职的人员。
这就从法理上填补了以往监察范围的空白地带，由于整合了多个监察力量，将过去单一监察组织所不能涉及的监察范围填补完整，并将所有公职人员全部涵盖在监察委员会的监察范围之内，不留特殊、不留死角。如以往党的纪律监察机构的监察空白是不具有党员身份的公职人员;行政监察范围不包括立法机关、司法机关等国家机关及其公务员以及国有企业、事业单位、社会组织等掌握公权力或是提供公共服务的人员，《中华人民共和国监察法》规定的六类公职人员全面覆盖公务员法所规定的公务员范围，将所有行使公权力的人员全部纳入监察范围，有利于实现监察全覆盖的目标。
（四）提高权威
要保证监察委员会独立监察权力依法行使，必须要从法理上提高其地位，方能保证其监察权力的权威性。宪法规定我国最高国家权力机关是全国人民代表大会，任何单位和个人不能凌驾其上，在全国人民代表大会之下，是由其选举产生的国家主席、国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院五个独立行使权力的机关，向全国人大负责，受全国人大监督。《中华人民共和国监察法》第八条“中华人民共和国监察委员会由全国人民代表大會产生，负责全国检察工作”表明了国家监察委员会的法律地位，它的法律地位在全国人大之下，由原来的监察部上升到与“一府两院”平行的地位，形成“一府两院一委”的国家机构体系，充分保障了国家监察委员会的权威地位，为其独立行使监察权给予了法理支持。
四、构建新型监察体系过程中的若干问题及其解决路径
党和国家监察体制的改革对于调整和完善中国特色的社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的意义。有学者认为，监察委员会在国家体系中事实上是在行政、立法、司法三项基本权力以外，形成了第四种国家基本权力——监察权。这意味着监察委员会的法律和实际地位将大大提高。在这一背景下，“谁来监督监督者”就变成一个至关重要的制度问题。本文认为，在此方面，要积极挖掘既有制度的优势，通过若干途径和渠道加强对监察委员会本身权力的规范和制约。具体来说可以有以下方面：
（一）发挥各级人民代表大会监督作用
《中华人民共和国监察法》第五十三条规定监察机关应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。由各级监察机关同级人民代表大会选举产生，必然要接受其监督并向其汇报工作、接受询问或质询。国家监察委员会由全国人民代表大会产生，向人大及其常委会负责并报告工作。地方各级监察委员会由本级人民代表大会选举产生，向本级人民代表大会及其常委会负责并报告工作，同时还需要接受上级监察机关的领导，各级人民代表大会要充分履行职能，在监察工作中发挥好作用。
（二）完善监察权力分工制约机制
为了避免监察委员会变成超级机构，需要加强对国家监察权力的分工、制约和监督，完善检察机关、审判机关的监督制约，建立一整套完善的监察权力分工制约机制。如人民检察院对监察委员会移送起诉的案件应当进行审查，决定是否起诉，监察委员会在行使侦查权的过程中，应当严格遵守刑事诉讼法的规定，并受到刑事诉讼法及其他法律的限制和约束。人民检察院和人民法院对监察委员会的活动有权依照法律的规定行使监督权。人民法院对职务犯罪案件进行审理，有权依刑事诉讼法审查事实和证据并独立作出判决，不受其他机关非法干涉。只要国家监察委员会在现行宪法和刑事诉讼法框架范围内活动，并且遵守国家权力的分工与制约原则，就会推进我国社会主义法治建设，实现法治政府和廉洁政府的愿景。
（三）上级党委监督
党中央和各级党委要加强对各级监察委员会的领导和监督。由于监察委员会一改过去双重领导机制实行垂直领导体制，这里的党的监督不包括同级党委的监督，而是指上级党委和上级纪委的监督。这里需要注意的是国家监察委员会的监督由上级党委即中央政治局常委采取小组分工或归口管理的形式来对国家监察委员会进行督查。
（四）人民观察员
除以上监督形式外还应积极探索完善人大监督、民主监督、社会监督机制的途径和方法，例如可建立人民观察员制度，设立于政府系统外，履行行政监督职能的专门机构。人民观察员是从社会各界中遴选具有杰出法律才能和品格高尚的人士担任并聘任，通过各级人民代表大会投票、提名后方可任命，每届任期5年，最多连任两届。人民观察员可按负责事物不同进行分工，在调查时，可向与调查内容有关的人员和部门提出询问，相关部门应给予配合不得敷衍。另外，人民观察员进行的检查事项应向媒体和社会公布，这种公开化的制度保证了监察工作的有效性。
总之，国家监察委员会的发展经历了一个从无到有、不断发展改革创新的过程。其能否切实有效地依法、高效运行，既关系到社会主义政治制度改革的成败，也关系到未来我国反腐工作的持续化问题，同时也包含着人们对监察委员会的期望与信任。为了确保改革稳妥进行，需在监察体制改革的实践中不断总结经验，积极探讨监察的新途径和新方法。
参考文献：
[1]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].北京：商务印书社，1982：156.
[2]贺文华.中外廉政制度比较[M].北京：中国政法大学出版社，2016.
[3]欧阳庆芳.国家治理视野下的纪检监察研究[M].武汉：华中师范大学出版社，2016.
[4]李辉.当代中国反腐败制度研究[M].上海：上海人民出版社，2013.
[5]李永忠.论制度反腐[M].北京：中央编译出版社，2016.
[6]王保民，祁琦媛.从制度反腐看国家监察委员会的设立[J].北京行政学院学报，2017（3）.
[7]秦前红.困境、改革与出路：从“三驾马车”到国家监察——我国监察体系的宪制思考[J].中国法律评论，2017（1）.
[8]江国华.国家监察体制改革的逻辑与取向[J].学术论坛，2017（3）.
[9]童之伟.对监察委员会自身的监督制约何以强化[J]法学评论，2017（1）.
[10]徐海燕.国家监察体制改革：历史进程与制度创新[J].学习论坛，2017（8）.
责任编辑：张洋
