公民档案信息权保护研究
罗传祥
摘? 要：信息技术的飞速发展對信息安全带来极大的风险，警醒人们开始注重对信息权益的保护。档案作为一种重要的信息资源，对档案信息权进行研究是保障公民信息权益的重要方面。通过界定公民档案信息权，分析档案信息权在我国档案工作中的实现现状，指出我国档案信息权实现中存在的侵权行为，并从法律、制度、技术等方面为更好地保护档案信息权提供一些建议。
关键词：档案信息权;公民信息权;信息权保护;实现现状;保护路径
Abstract： The rapid development of information technology brings great risks to information security， alerting people to pay attention to the protection of information rights. Research on the right of archival information is an important aspect of protecting citizen's information rights because archives are an important information resource. By defining the right of archival information and analyzing the status of archival information rights in China's archives， the article points out the infringement behaviors and provides some suggestions for the protection of the rights of archival information from legal， institutional and technical aspects.
Key Words： the rights of archival information? ?Status quo? ?Methods of protection
信息化时代下，通过获取、汇集和整合人们在日常生活中所留下的种种生活痕迹，数据技术完全能够在短期内描摹出与个人的实际人格相似的“数字人格”[1]，从而使个体“虚拟化”“透明化”。这种个人生活被广泛干预、窥视的潜在风险，促使公众的信息权利意识显著增强，知情权、隐私权、知识产权等已成为公众普遍关心的权利内容。但当前我国档案界对公民档案信息权的研究重心一直聚焦于政务公开或知情权方向，对公民档案信息权及其现状缺乏宏观认识。本文对公民档案信息权进行详细界定，通过分析当前档案信息权实现的不足之处，从法律、制度、技术应用等角度为保护公民档案信息权提出一些建议。1 公民档案信息权的界定
权利从结构上可以分为权利主体、权利内容和权利客体三个部分，档案作为信息资源的一种，是重要的无形资产和社会财富，对公众而言是“有用之物”，同时它完全能够成为被主体控制的“为我之物”，并且它也是可以与主体在认识上相分离的“自为之物” [2]，因此档案资源完全符合权利关系客体要求的基本标准。所谓“公民档案信息权”，是指公民依法因创建、寻求、获取、传播、利用以及控制档案信息资源的信息行为产生的一切权利。鉴于公众在文件生命周期的不同阶段扮演着不同的角色，他们既可以是档案形成者，也可以是档案内容持有者或档案用户，在不同的角色背景下，公众相应地享有不同的档案信息权利内容。
1.1档案信息自由权。档案信息自由权是基于档案形成者或处理者角色的信息权利，主要包括归档与建档权、档案自决权和档案加工开发权。归档与建档权是指公众享有在法律许可范围内对其感兴趣的相关档案信息、资料收集、捕获、整理并进行管理与使用的权利，保障公民的归档与建档权对家庭档案、私人档案的建设有着重要意义;档案自决权是指公民本人得以直接控制与支配其个人档案信息，并决定其个人档案信息是否被收集以及以何种方式、目的、范围被处理的权利，档案机构应当将收集目的、使用领域等事项提前告知本人，公民的档案信息不得用于已达成目的之外。
1.2档案信息控制权。档案信息控制权是基于档案内容持有者角色的信息权利。档案内容持有者是指公众的私人信息是相关档案内容比如人事档案、信用档案、病例档案、客户档案和其他政府文件等的最初来源，公民对这些涉及私人信息的档案资源享有控制支配并排除他人侵害的权利。具体而言，档案信息控制权包括档案查询权、保密权和处理权。个人档案查询权是指公民可以查阅档案信息控制主体收集或掌握的有关其个人档案信息，了解与个人档案处理、利用情况有关的权利，实质上是一项公民主动行使，档案信息控制主体予以配合，使档案信息主体知晓、了解其个人档案资料的类别、范围、收集方式、存储的依据和目的、使用的领域、信息处理主体相关信息等内容的积极性信息权利;档案保密权是指公民享有请求档案形成和控制主体保护个人档案信息隐秘的权利。我国《档案法》第二十一条就明确规定，向档案馆移交、捐赠、寄存档案的单位和个人，对其档案享有优先利用权，并可对其档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见，档案馆应当维护他们的合法权益;档案处理权是指公民享有在发现个人信息错误，不完整或在法定、约定的事由出现时，有权请求档案控制主体对其档案信息更改、封锁或删除的权利。
1.3档案信息获取权。档案信息获取权是基于档案用户角色的信息权利，作为一项重要权利内容，知悉档案信息是公民利用、传递档案，行使言论自由的前提，也是监督政府，参与公共事务的基础。档案信息获取权具体包括知政权、社会信息获取权和个人档案信息获取权。知政权是指公民有依法获取政府机关掌握的与经济、社会管理和公共服务相关的，以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其他电子存储材料等载体反映的内容的权利。档案机构及其工作人员有依法向社会公众提供公开的政府信息资料、保证行政过程透明化的义务;社会信息获取权是指公民有依法从档案局、馆及其他档案机构获取有关其所感兴趣的社会现象和社会问题的公开记录、资料等权利;个人档案信息获取权是指公民依法享有从各机关、单位档案室、各地档案局馆了解有关自己各方面档案资料的权利，它是一个自然人作为民法上的人所必须具备的权利，各档案机构应确认与保护公民知晓自己个人档案信息、资料的权利[3]。
2 当前我国公民档案信息权实现的“跛足”態势
2.1侧重政府信息公开，档案获取保障不足。2008年施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》本质上开放了政府信息资源管理的末端环节，从而“倒逼”着相关政府部门完善其信息管理制度。机关档案室和公共档案馆是政府信息聚集的部门，具备政务信息管理、开放的能力和责任，因此关于政府信息公开的理论研究和制度推进在档案业界逐渐繁荣。一方面，“政府信息公开与档案”的结合已成为档案理论研究的方向，档案学界在政府信息公开视角下对档案收集、开放、保密等工作环节的诸多不足和发展对策等问题进行了深入探讨，形成了丰富的理论成果。另一方面，各级国家档案馆普遍设立固定场地，建立政府信息公开中心，不少档案馆更借助档案网站、政务微博、公众号等新媒体技术公布政务信息。而意图打造升级版政务公开制度的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》的颁布推动档案馆更深入地开展政府信息公开工作，政府信息公开仍是现阶段各级档案馆的工作重点和发展方向。
虽然公民的知政权在我国已获得制度落实，但公民的档案信息获取权，尤其是个人档案信息获取权在我国却没能得到完善、全面的保障。首先，公民并没有被明确赋予获取档案信息的权利。《档案法》中规定“中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案”。“可以”并不是“有权”，《档案法》并没有将档案信息获取权视为公民应该享有的基本权利，公民档案信息获取权（知情权）缺少明确、规范的法律依据[4]。其次，公民获取档案信息的范围不确定。一方面，在我国档案法律体系下，档案室没有向社会公开政府档案信息资源的义务，公民很难或无法获取这些由档案室保存的半现行文件。另一方面，当一部分公民希望获取某些开放档案资料时，而这些信息同时包含其他公民的个人信息，由于我国没有信息自由法与隐私法作为信息公开与隐私保护的法律依据，公民是否可以获取这些档案信息就难以判断。最后，个人档案信息获取救济权缺失。申诉和救济是保障公民利用档案信息资源权利的重要手段之一。但我国《档案法》主要对利用者在档案管理、利用过程中的违法行为制定了惩处方式，对于获取档案的具体权利缺乏应有保障，也没有涉及具体的申述自救程序，利用者缺少遏制由于档案机构的过失所造成侵权行为的法律依据。
2.2强调档案内容保密，忽视信息主体参与。《档案法》明确规定：国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年。其中对“国家利益”的规定比较模糊，加上其他档案工作法规或规章中“不宜公开”档案的模糊规定，以及《保密法》中对档案和文件的保密范围、密级、保密期限的规定的过大、过高、过长及笼统性等，给有关部门留下了较大的自由裁量余地[5]，我国各类档案机构形成了较为严格的管理模式和保密机制，档案部门往往在“开放馆藏效益”和“泄露秘密风险”之间进行权衡，一般持谨慎开放的态度，导致档案控制使用成为常态，而开放利用成为特例[6]。如我国对人事档案具体管理流程、利用者范围控制上都有严格的规定，明确提出人事档案转递时不准本人自带，本人无法知悉档案中包含的具体信息内容及其基本状态。
这种严格的保密机制在保护政府重要人事信息尤其是公民个人信息方面起到了一定的积极作用，很好地维护了公民的隐私权。但从另一视角看，严格的保密化在一定程度上是以牺牲公民档案信息控制权为代价的。在庞大的档案资源中，尤其是民生档案，作为个人及其在社会活动中的历史记录，包含着大量的个人信息，同时由于个人信息总是处在动态变化之中，个人档案不正确、不完整和不从新的现象相当普遍。比如“退学申请表记载案”中的原告因病退学，在退学前后多次住院治疗，而其大学辅导员在他档案的退学申请理由一栏中记载有“1983 年 10 月间该班军训期间，该生神志反常，生活不能自理，不进食，并打人”的内容，这个记录影响了其日后的生存、生活[7]。作为档案内容持有者，公民有权知悉本人档案中的错误、陈旧信息，并对其进行更新、修改或封锁，以免自身利益受到重要损失。但根据《档案法实施办法》第二十二条规定：《档案法》所称档案的利用，是指对档案的阅览、复制和摘录，忽视了公民作为档案内容持有者享有的基本信息权利。同时严格的保密化封闭了档案管理全过程，公众无法参与档案管理，无法对包含其个人信息的档案实施应享有的控制权，造成档案内容的真实、准确性弱化。
2.3鼓励公众参与建档，限制开发利用自由。在《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》一文中，政府提出规范并支持社会力量参与档案事务的工作要求，支持有条件的家庭建立家庭档案;鼓励个人保管、展示其收藏的档案，并向国家档案馆捐赠或寄存档案，对捐赠重要、珍贵档案的，给予一定奖励。该意见彻底改变了过往“档案收集偏心于社会权贵，而忽略卑微人群”的档案选择取向，给微观记录进入国家档案信息资源体系打开方便之门，也在一定程度上增长了个人、家庭、家族记录的收藏动机和积极性[8]。同时，我国档案机构积极开展各项档案工作，保障、支持公民归档、建档权利的实现。比如江苏省档案局开展“家庭建档”活动，免费推广家庭建档微手册，推出“档案与你相伴”“家庭档案，代代书香”宣传专栏，开展全省家庭档案网上展览，提供家庭档案整理软件下载等一系列工作，为公众建档搭建便利、宽广的实践平台。
虽然我国逐步重视保障公民作为信息处理者的部分权利，但对公民二次开发、自由利用档案的权利实行了诸多限制。一方面，限制利用行为目的。根据我国《档案法》第二十条的规定，公民若要获取档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案必须是出于经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要。该规定显然未包括公民个人因“个人休闲”“个人利益”等不属于“工作需要”的档案利用目的，因此公民个人基于个人休闲、利益等目的无法申请利用未开放的档案资源，公民档案利用自由权的实现缺少法律的支撑。另一方面，严格控制档案公布权利。人们获取信息后有权对信息进行认知加工，进行再生产，从而产生更多、更具价值的信息。但《档案法》第二十二条规定，“属于国家所有的档案，由国家授权的档案馆或者有关机关公布;未经档案馆或者有关机关同意，任何组织和个人无权公布”。该规定限制了档案公布权的主体，利用者虽可以查阅、复制和摘录，却无权公布使用过的档案，缩减了公民档案获取、利用和传播的权利，妨碍了档案信息表达自由的实现。
3 公民档案信息权的保护路径
3.1明确档案获取权利，增强公共服务意识。博登海默指出：“法律的基本作用之一乃是使人类为数众多、种类纷繁、各不相同的行为与关系达致某种合理程度的秩序，并颁布一些适用于某些应予限制的行动或行为的行为规则或行为标准。”[9]公民档案获取权需要通过完善档案法律法规，明确公民档案获取权的法定地位，获取权才有可能从应有权利向现实权利转化。因此，《档案法》应增加公民档案信息权保护的相关内容。一是具体规定档案信息本人享有的获取权、更正权、删除权、封锁权、档案信息自由权等信息权利的主体与客体范围，详细阐释档案信息权的内容和行使规则，防止类似“陆红霞案”的信息获取权滥用情况的产生，同时也为具体涉及公民档案信息权问题的档案法律规范提供指引。二是设置公民申请档案公开被拒绝的救济机制。按信息获取权的不同类型，建立行政申诉、行政复议和行政诉讼等多种救济方式，以保障公民信息获取权的实现。三是构建完整的侵权责任承担方式。《档案法》在明确用户违法行为的同时，应通过界定侵犯公民档案信息权行为的概念、认定侵权责任的构成、设计侵权责任的承担方式与免责事由，确保公民在档案信息权受到侵害时，可以得到充分而又全面的保护与追责。
法律的制定、执行、适用、遵守等阶段均需要人的具体操作，公民档案获取权能否得到有效落实和保障在一定程度上取决于档案工作人员的服务理念。但目前我国普遍存在着档案公开率偏低、自由裁量权较大、档案工作人员服务水平不高等诸多问题，某种意义上反映出我国档案机构缺乏对公民档案获取权的尊重，公共服务理念不够强烈，培育档案工作人员的服务意识已是落实公民档案获取权法律保护的必然选择。一方面，成立技术培训班，加强档案工作人员信息技术和服务技能的培养，提高他们应用网络平台、多媒体、VR等新型信息技术进行档案服务的能力，更好地适应新媒体环境下档案服务工作的发展。另一方面，建立公众获取反馈机制，将公众纳入档案服务工作评价体系之中，增强档案工作人员的竞争意识，摆脱传统“看门守摊”的被动性服务的思维模式，强化他们的主动服务意识，树立“档案属于公民”“为公众服务”的服务理念，从而为落实档案获取权法律保护奠定思想基础。
3.2改革档案管理制度，保障公众参与控制。权利的实现需要与之相匹配的实施机制。目前我国所实行的档案集中管理制度，一方面容易导致档案管理机构的臃肿，并可能引发贪腐，另一方面也在某种程度上削弱了公民个人管理、保护档案个人信息的权利和积极性[10]。因此，为了更好地保护公民档案控制权，亟须建立更加科学的档案管理制度，保障公众可以参与档案管理流程，打破国家垄断档案信息的格局，实现档案管理权力主体多元化。
首先，明晰档案信息控制主体、档案内容持有者和档案利用者的相关权责。在社会治理视角下，档案权力主体由单一的国家增加至国家、社会组织与公民三类[11]。但目前我国所形成集中统一的档案管理制度主要规定了档案机构的权力与义务，对档案内容持有者、档案利用者的权责规定相当模糊，必须明确三方主体的权责关系以保障公民对其档案个人信息的控制权。第一，檔案信息控制主体应尊重公民的个人隐私权，在档案收集、保管、开放利用过程中强调档案隐私的保密，实现对公民档案保密权的保护;第二，档案利用者在行使档案利用权的同时，有责任有义务保守档案中的隐私秘密，尊重他人的档案保密权;第三，公民作为档案内容持有者，应明确赋予其相应的控制权利，保障公民享有有关其档案个人信息相关处理情况的知晓、查阅权以及更改、封锁或删除档案中不正确个人信息的应有权利。
其次，制定科学的档案鉴定、更正、更新程序。由于档案个人信息的多样性和复杂性影响了部分档案内容的真实性，对不正确的档案信息进行及时更正、更新是维护公民信息权益的必要途径。一方面，建立档案与个人见面制度。在档案信息收集完成之后，档案机构应建立公众跟踪查证的有关规章、制度，调动档案信息本人管理、保护其个人信息的积极性，通过与本人接触判断档案信息内容是否有误，从而选择需要更正、更新的档案信息。另一方面，明确档案信息可更正、更新的范围和举证责任。档案记录着公众生活的方方面面，有限的档案工作人员无法鉴定全部的档案信息，因此必须选择某些重要方面的档案个人信息作为可更正、更新的目标。
最后，成立具有一定监督、保护性质的社会组织。社会组织无论在提供档案技术、咨询、鉴定服务等专业性档案工作方面，还是在与国家相互合作、共同协商档案管理事务等方面，相比于单一公民都显得更有经验和成效[12]。具有控制档案个人信息需求的个体应集合起来，成立一个不依附于国家、独立运行的社会组织，代表群体性意志与国家共同参与档案事务的管理，积极监督各档案机构职能与权力的运行，以便及时发现档案机构及其工作人员的失职行为，保障组织成员档案信息权益，从而改变单一公民在维护自身合法权益中的弱势地位，加强公民对档案个人信息的了解和控制。
3.3应用新型信息技术，完善信息自由环境。公共权力在人们社会生活中的绝对主宰地位悄然下降，社会公众之间“同质性”崩溃，“异质性”凸显，“集体意识”逐渐向追求自我发展和个人利益的方向转变，推动了公民档案信息权的觉醒[13]。随着公民对档案信息权认知的逐渐深化，作为档案信息权的一种，档案信息自由权实现中存在的诸多问题严重阻碍了个人信息权益的获取，健全、巩固档案信息自由权是公民档案信息权觉醒、深化和公民权利实现的必然要求。一方面，广泛利用多媒体宣传档案信息自由。“只有当国民有对自由的强烈需求时，这种需求才可能转化为官方话语，得到法律承认和司法救济。”[14]只有当公民具有信息自由的权利意识，才能自下而上地推动档案信息自由权的实现。因此，档案机构应遵循“共建共享”理念，利用微信、微博、微视频等社交媒体与用户进行互动，宣传档案收集、管理、利用等方面的法律法规，促使公众深入了解档案事务的具体内容，解决档案机构与民众之间的信息不对等难题，鼓励公众积极参与档案资源的建设、开发和利用，增强公众的档案信息自由意识。另一方面，构建家庭、私人等民间档案网上展览平台。“互联网+”时代下，每个个体都是独立的信息源，通过整合、开发多样的碎片化信息，公众形成了大量新的信息资源，其中就包括多种多样的档案资源。信息资源只有通过交流才能发挥其最大价值，各档案机构应构建区域性的民间档案网上展览平台，为大量民间档案资源提供展览、交流的平台，鼓励公众将其加工、开发过的二次档案信息资源进行共享、开放利用，从而扩大档案信息的影响力。参考文献：
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