国有企业的预算软约束问题分析
曾灵芝 亓丽丽 冯琦 潘莹 侯春宁
[摘 要] 预算软约束是造成国有企业经营效率低下的重要原因。文章首先介绍预算软约束的概念起源及其影响，然后以一家上市公司*ST盐湖的实际情况为例，分析了该公司存在的预算软约束问题，最后提出了解决这一问题的几点建议。
[关键词] 预算软约束 國有企业 *ST盐湖
中图分类号：F276.1 文献标志码：A
一、预算软约束问题起源
预算软约束这一概念由匈牙利经济学家雅诺什科尔奈于1980年提出[1]。所谓预算软约束，即“当国有企业出现经营困难的情况时，政府会采取信贷支持、财政补助等措施对其进行救助，企业不担心破产的风险。”[2]。
按照雅诺什科尔奈所述，国有企业在预算超支的情况下，可能通过以下一种或多种形式的“软”帮助来解决超支问题：
1.“软”补贴：国家给予亏损企业补贴帮助其解决财务问题。2.“软”税收：国家给予亏损企业各种税收优惠和减免措施。3.“软”信贷：出现困难的企业仍然可以向银行申请贷款，银行不会严格要求企业履行贷款合同，按期偿还贷款。4.“软”价格管制：在企业的产品不是市场定价而是由政府主管部门定价的情况下，企业可能向价格主管部门讨价还价，谋求价格上涨。
预算软约束是相对预算硬约束而言的。当一个私人企业因为经营不善，出现财务困难的时候，企业只有一条道路就是破产，因此他的预算约束是“硬”的，私人企业的所有者一定会要求企业的管理者审慎经营，避免陷入财务困境，因此企业的管理者会关心企业的生产销售等方面，在做出重大决策时会三思而行。相反，如果是一家预算软约束的国有企业，因为管理者知道即便企业亏损也有国家支持，因此并不太重视本企业产品的价格质量和企业在市场中的竞争力如何，考虑企业的各种投资决策时也不可能像私人企业那样审慎。预算软约束的国有企业和国家的关系，借用雅诺什科尔奈的比喻，就如同父子关系，儿子知道自己的行动有父亲做安全保障，即使自己做出了错误的决策导致了不良后果，也会有父亲来解决问题，而父亲自然也不会对陷入困难处境的儿子置之不管，这就是雅诺什科尔奈所说的“父爱主义”[3]。
预算软约束问题带来的影响主要有：
1.预算软约束导致行为人对价格反应不敏感，企业对于提升产品竞争力不关心。2.预算软约束改变了国有企业的财务约束，与民营企业主要依赖自身经营现金流不同，其对现金流的依赖更多是靠外部帮助。3.预算软约束导致企业的过度需求和资源配置的无效率，对国有企业的激励起到了消极作用。
二、实例分析
以青海盐湖工业股份有限公司（以下简称*ST盐湖）为例来分析国有企业存在的预算软约束问题。青海盐湖工业股份有限公司位于柴达木盆地察尔汗盐湖，始建于1958年，前身为青海钾肥厂，后经过与盐湖集团、盐湖钾肥两家公司整合而成，是青海省国资委控股的省属大型上市国有企业。青海省国资委通过青海国有资产投资公司持有*ST盐湖27.03%的股权，为第一大股东，第二大股东为中化集团，持股20.52%，此外信达持股6.23%，其他股东持股46.22%。
*ST盐湖在2011年之前盈利良好，其钾肥产品打破了进口依赖，年产能500万吨，占到了中国的83%，每年贡献的净利润约有三十多亿元。自2011年后*ST盐湖业绩发生断崖式下跌，到2016年主营业务开始亏损，2017年巨亏41.59亿元，2018年巨亏34.47亿元，两年合计亏损76亿元。2019年4月，公司股票被实行退市风险警示。2019年8月15日，债权人格尔木泰山实业有限公司一纸诉状，以公司不能清偿到期债务439万元，并且明显缺乏清偿能力为由，将上市公司*ST盐湖告上法庭，要求对公司进行重整。
2017和2018年公司业绩出现持续大亏损的原因，在于*ST盐湖投入巨资的金属镁和化工项目拖垮了公司。根据公司2019年一季度报表，公司亏损的原因是公司综合利用一、二期项目，盐湖海纳PVC一体化项目和金属镁一体化项目持续亏损。
2010年国务院批复柴达木循环经济试验区总体规划，提出要构建以盐湖化工为核心的六大循环经济主导产业体系，形成资产、产业和产品多层面联动发展的循环产业格局。根据青海省统一部署，盐湖股份投入巨资，相继建设化工综合利用一、二期项目，盐湖海纳PVC一体化项目和金属镁一体化项目。*ST盐湖这些项目的投资基本依靠举债，四大化工上投资高达400多亿元。屡屡延期投产，无法产生收入和回报，尤其是金属镁项目由于高海拔、复杂性的原因，面临项目准备不足，生产要素难以保障等问题，直到2019年产能利用率都非常低，而其化工项目由于生产成本较高，行业产能过剩，竞争激烈，基本都是亏损。
当前*ST盐湖已进入重整程序，如果能够顺利完成破产重整，将全面优化资产结构和债务结构，整体化解债务，实现轻装上阵。若重整失败，*ST盐湖将被宣告破产，公司股票将被终止上市。
*ST盐湖实际控制人青海省国资委想通过重整剥离盐湖股份亏损资产，保住上市公司地位和其控股股东地位。
从*ST盐湖的例子可以看到，预算软约束主要表现在以下两方面：
1.当*ST盐湖发生经营困难时，银行并没有要求其偿还贷款，反而继续获得了银行的信贷支持，2017和2018年分别取得借款167.23亿元和97.13亿元，这正是上文提到的“软”信贷。
2.2019年10月*ST盐湖旗下的海纳化工和盐湖镁业被法院裁定破产重整之后，*ST盐湖将所持有的对其控股子公司盐湖镁业股权和应收债权、海纳化工股权和应收债权、盐湖股份化工分公司资产包进行司法拍卖，目前第一次拍卖已经流标。从拍卖的情况看，盐湖镁业股权的账面价值为54.55亿元，应收账款余额为349.5亿元，评估价值分别为0元和177.59亿元，拍卖的起拍价为124.13亿元，无人竞拍。可以预见*ST盐湖面临重大资产损失，实际情况已经是资不抵债。在这种情况下，其实际控制人青海省国资委仍然想通过债权人以债转股的方式剥离亏损资产，保留优质资产，保持上市公司的地位，而不是选择彻底破产清算。青海国资委对债转股打折的总体安排是打到6—7折，牺牲债权人利益以换取保住*ST盐湖的上市地位。
三、解决预算软约束问题的建议
预算软约束是导致国有企业经营效率低下的重要原因之一。那些长期经营困难不能产生经濟效益的企业如按照市场化原则早已破产退出，但由于预算软约束的存在使其成了僵尸企业。这些企业没有自生能力，只是因为获得银行信贷或政府财政支持而免于倒闭。中国的僵尸企业数量在2008年金融危机后快速上升，大部分是产能过剩行业的国有企业和集体企业。中国的僵尸企业投入产出效率低下，浪费大量土地、资本、劳动力等要素资源，严重阻碍新兴产业的成长。解决这类企业的问题关键在于解决国有企业预算软约束问题，为此给出以下几点建议：
（一）降低国有企业政策性负担，减少行政手段干预企业经营
很多国有企业没有自生能力的重要原因是承担了很多国家要求的社会负担，导致其并不能像完全市场化的民营企业那样经营。而如果企业经营不善，这些政策性负担又成为企业经营不善的理由。因为国家无法区别企业经营不善到底是政策性负担的原因还是企业本身经营管理的原因。因而改革的首要一点是剥离企业的政策性负担，减少政府对企业经营管理的行政干预，让其成为完全市场化经营的企业。加强国有企业的市场化改革，完善国有企业的股权结构，建立现代企业制度[4]。
（二）完善国有企业预算自我约束机制，加强金融机构外部监督
建立企业的资产负债监测体系，监督企业的资产负债率水平，合理设定资产负债结构。努力提高经营管理水平，增强自生能力。同时应加强对企业资产负债的外部监督，对于企业重要的投资、融资、对外担保等活动应在董事会监事会的监督下合法开展。同时借助金融机构对企业进行协同约束[5]。促进金融机构开展贷款信息共享，全民审慎评估其信用风险，避免出现重复过度授信情况。
（三）完善破产立法规范，建立国有企业竞争淘汰机制
企业破产法是市场经济制度下的重要法律，是实现优胜劣汰功能的重要保障。当企业因为经营不善而遭遇财务困难时，破产法提供了一套透明的、清晰的法律框架，为债权人债务人市场化处理破产问题提供一个公平和市场化的基础，减少了政府对债权人决策的干预[6]。当企业经营不善出现资不抵债时，债权人可依据法律对企业进行破产清算，从而硬化企业的预算约束，对其经营行为起到约束作用。
参考文献：
[ 1 ]雅诺什科尔奈.短缺经济学[M].北京：经济科学出版社，1986：9-10.
[2]雅诺什科尔奈.社会主义体制：共产主义政治经济学[M].北京：中央编译出版社，2007：132-134.
[3]雅诺什科尔奈.社会主义体制：共产主义政治经济学[M].北京：中央编译出版社，2007：135-136.
[4]游建军，江海清.我国国企预算软约束的成因及解决路径[J].商业现代化，2006（33）：1 5 6 .
[5]田利辉.国有产权、预算软约束和中国上市公司杠杆治理[J].管理世界，2005（7），128.
[6]吴婷，如何硬化国有僵尸企业背后的预算软约束[J].科技风，2016（20）：1 9 6 .
