对《论档案治理的内涵、特征和功能》的质疑
陈红
摘 要：分析了“档案”与“档案事务”这两个概念，认为它们是不同的概念。对“档案部门”进行辨析，认为“档案部门”包括档案行政管理部门（档案局）、档案馆和档案室等机构。它们的职能是不同的，管理的对象也不同，在档案治理中所承担的任务也是不同的。三者不能混为一谈。
关键词：档案治理；档案管理；档案事务；档案部门
《档案管理》2017年第4期发表了晏秦的《论档案治理的内涵、特征和功能》一文（以下简称《晏文》），文中探讨了档案治理的内涵定义，“对档案治理的特征进行概括；并揭示档案治理的功能，包括提升社会公众档案意识、积聚档案部门社会资本、增加档案公共服务供给、提高档案事务管理效能以及培育社会公共伦理精神等功能”。[1]《晏文》的探讨对我国档案治理体系和治理能力建设是有益的，文中的一些观点也是值得肯定的。但是，纵观其全文，其有些内容和观点却存在一些问题，不敢苟同，值得商榷。
1 档案治理对象概念混乱
《晏文》认为：“从档案作为公共治理功能发挥的场域来定义档案治理，即对档案事务的治理，与档案管理相对。从这层意义上看，档案是治理的对象。”[2]这里《晏文》明确指出“档案是治理的对象”，也就是档案治理的对象是档案。同时，这里已经对档案治理对象概念开始混乱了。前面说是“对档案事务的治理”，后面又说“档案是治理的对象”。接着《晏文》又认为：“结合对公共治理的理解，档案治理可以定义为：‘档案部门、社会组织和公民等多个主体协同合作，基于一定的行动规则，共同对档案事务进行科学、规范管理，实现档案领域善治的活动和过程。”[3]而这里的档案治理对象显然指的是“档案事务”，而绝对不是“档案”。《晏文》在接下来的论述中，经常是两者混用，如《晏文》中论述：“传统档案管理活动主要是为国家统治服务，价值追求主要体现为国家利益，因而导致社会利益在一定程度上被忽视。治理作为一种新型的公共事务管理模式，其旨在寻找一条有效平衡各种价值的道路，在治理目标上体现出强烈的包容性。”“传统的档案管理模式中，档案部门由于自身的势单力薄，人力、物力和财力资源都十分有限，并且各个部门之间联系、合作较少，导致档案事务管理的效率不高。”[4]这里的档案治理对象又是“档案”，又是“档案事务”。
《晏文》中的档案治理对象概念使用明显很混乱。混乱不是最主要的问题，问题的关键是“档案”等不等于“档案事务”？如果等于，那么这种混乱只是档案术语的使用不统一的问题，并不很影响其观点的正确性。而如果不等于，那么问题就不简单了，它直接影响到其观点的正确性。那么，“档案”等不等于“档案事务”呢？显然不等于。如果“档案”等于“档案事务”，那么在“档案”后面再加上“事务”两字，岂不是画蛇添足？再说“档案”指的是档案实体，也就是具体的档案。而对“档案事务”来说，虽然没有比较清晰的解释，但是，有一点可以肯定，它指的不是具体的档案实体。对“档案事务”涵义，可以从对“档案行政管理”的解释上间接地得到一些答案。陈智为等主编的《档案行政管理概论》中认为，“档案行政管理是以国家各项建设事业的需要为目标，对全国以及地方的档案工作进行统筹规划、组织协调、统一制度、监督和指导的活动”“档案行政管理是从宏观上、整体上管理国家档案事务，不断调节档案事业系统的内部关系和外部关系，促进档案事业的发展，为国民经济和社会发展服务的一项工作”。[5]这就是说档案行政管理的“管理对象不是具体的档案，而是档案事务”。[6]而“档案管理的对象是档案，服务对象是档案利用者，所要解决的基本矛盾即是档案的分散、零乱、质杂、量大、孤本等状况与社会利用档案要求集中、系统、优质、专指、广泛之间的矛盾”。[7]也就是说“档案”是档案管理的对象，“档案事务”是档案行政管理的对象，从这方面看，“档案”绝不等于“档案事务”。
《晏文》不仅混用“档案”与“档案事务”，而且还混用“档案管理”与“档案事务管理”，其中提到“档案事务管理”11次，提到“档案管理”7次。例如，《晏文》认为：“在传统的档案管理活动中，档案部门主要对体制内的档案事务进行管理，对于体制外的档案事务很少涉及。”[8]显然，是在混用“档案管理”与“档案事务管理”，而“档案管理”绝不等于“档案事务管理”。
2档案治理主体不明
《晏文》认为，“档案治理过程中，档案部门不再是唯一的管理主体”“传统意义上，档案部门是档案事务管理天然的唯一主体，根据集中式的档案事业管理体制，设置了中央级—省级—地（市）级—县（市）级档案业务系统，集中统一管理档案事务”“档案部门主要对体制内的档案事务进行管理”。[9]按照上文档案事务是档案行政管理的对象的解释，那么，这里《晏文》说的“档案部门”应该指的是档案行政管理部门，也就是常说的档案局。《晏文》又认为：“档案部门不再有必要成为核心角色，而社会组织和公民承担了档案部门原有的一些职能。目前，档案馆由于自身能力的有限性，其提供的档案公共服务难以满足社会多样化的档案信息需求，而社会可以有效弥补公共服务的不足。”[10]这里《晏文》说的档案部门，显然指的是档案馆。从这里可以看出《晏文》中所指的档案治理的主体——档案部门是不明确的，档案部门究竟指的是档案行政管理部门（档案局），还是档案馆呢？
这里有两个问题：其一，档案行政管理部门（档案局）等不等于档案馆，或者说档案行政管理部门（档案局）与档案馆是相同的部门吗？其二，档案部门仅仅指档案行政管理部门（档案局）或者档案馆吗？对于第一个问题，档案行政管理部门（档案局）并不等于档案馆，档案行政管理部门（档案局）与档案馆也不是相同的部门。尽管我国实行的是档案局馆合一的体制，但是，并不是所有的地方都实行的是档案局馆合一，有不少地方还是实行的档案局馆分设的体制。虽然是档案局馆合一的体制，但是，档案局馆的职能并没有合一，而是分得很清。《档案法》第六条规定：“国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导。县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。”第八条规定：“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。”这里的规定说得很清楚，一是档案行政管理部门（档案局）与档案馆的职能是完全不同的。二是档案行政管理部门（档案局）的职能是管理档案事业（档案事务），档案馆的职能是管理档案（具体的档案实体）。也就是说档案治理的主体是档案行政管理部门（档案局），档案馆并不是档案治理的主体。当然，這并不是说档案馆就不需要或者不能参与档案治理了，档案馆并不直接参与档案治理对档案事务的治理，档案馆参与档案治理是间接的，是通过社会监督来参与档案治理的。
对于《晏文》中所指的档案治理的主体——档案部门，还有一个问题，档案部门不仅仅是指档案行政管理部门（档案局）和档案馆，档案部门还包含除档案行政管理部门（档案局）和档案馆的其他档案部门。“《档案法》调整范围内的档案部门（包括档案局、档案馆和档案室等）”[11]就不仅只有档案行政管理部门（档案局）和档案馆，档案部门还包括档案室等，这从《档案法》的条文中看得很清楚。上文列举的《档案法》第六条、第八条就是分别对档案行政管理部门（档案局）和档案馆的规定。而《档案法》第七条就是对档案室的规定。《档案法》第七条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员，负责保管本单位的档案，并对所属机构的档案工作实行监督和指导。”这里说的“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构”就是通常说的“档案室”。而档案室也不是档案治理的主体，当然，这也并不是说档案室就不需要或者不能参与档案治理了，档案室也并不直接参与档案治理对档案事务的治理，其参与档案治理也是间接的。而且，“档案室”虽然属于档案部门，但它并不是一个独立的主体，它实际是机关、团体、企业事业单位和其他组织的内部机构。也就是说即便是档案室可以直接参与档案治理，也不可能构成档案治理的主体之一。
3 结语
“档案”与“档案事务”是不同的概念，不能相互替代。档案部门不仅仅是指档案行政管理部门（档案局）和档案馆，还应该包括档案室等机构，而档案行政管理部门（档案局）、档案馆和档案室的职能是不同的，管理的对象也不同，在档案治理中所承担的任务也是不同的，尤其是档案行政管理部门（档案局）与档案馆、档案室的管理对象完全不同，不能混为一谈。而《晏文》将其混乱使用，不明不白，其对档案治理的内涵、特征和功能的论述观点的正确性，可信度就大大地降低了。
参考文献：
[1][2][3][4][8][9][10]晏秦.论档案治理的内涵、特征和功能[J].档案管理，2017（04）：4-7.
[5]陈智为主编.档案行政管理概论[M].北京：中国人民大学出版社，1991：1.
[6]瞿静.对《社会治理视域下多元档案管理权力主体的功能定位新探》的质疑——与唐一芝商榷[J].档案管理，2017（04）：8-9.
[7]中国大百科全书总编辑委员会编，中国大百科全书图书馆学·情报学·档案学[M].北京：中国大百科全书出版社，1993：55.
[11]陈忠海.对《档案法》修订草案中几个问题的认识——兼与徐拥军、李晶伟、蔡美波先生商榷[J].档案学通讯，2017（02）：9-14.
（作者單位：河南省图书馆 来稿日期：2018-05-26）
