新预算法视角下的行政事业单位财务管理的变化
景政
摘要：预算是行政事业单位的行动纲领和工作计划，预算法则是行政事业单位的“经济宪法”。因此，预算法的修改必然要对行政事业单位的财务管理工作产生影响。本文首先分析了新预算法的主要变化及其对行政事业单位财务管理活动的影响，然后对行政事业单位如何为适应预算法的变化来调整财务管理工作进行了探讨。
关键词：行政事业单位；新预算法；财务管理
2014年8月31日，全国人大审议通过了新修改后的预算法。新预算法的最大变化是适应了公共财政改革的要求，强调了预算编制和执行的完整性和透明度。这些变化，对行政事业单位的财务管理工作提出了新的和更高的要求。在这一背景下，研究新预算法对行政事业单位财务管理工作影响，以及行政事业单位财务管理工作如何适应新预算法的变化，对于落实新预算法，提升行政事业单位的治理能力，具有重要的现实意义。
1.新预算法的主要变化
1.1提出了“全面规范、公开透明”的原则，完善了政府预算体系
新预算法最大的变化是提出了建立健全“全面规范、公开透明”的预算制度的要求。“全面”性有四个方面：一是所有的财政资金都要纳入预算管理，没有了预算外资金的提法；二是原先不属于财政资金的地方政府性债务及或有债务，也要逐步纳入到预算监管的范围内；三是实现基本预算制度，将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算都纳入到全口径预算中来；四是建立跨年度预算调整机制，更加全面的体现了预算的周期性、波动性和长期属性。“规范”有两个方面：一是从中央到地方各级政府的支出都必须以已经批准的预算为依据，强化预算的硬约束，防止原先财政支出的随意性；二是预算的编制、执行，都要按照规定的收支分类科目进行，体现预算的严谨性、统一性和规范性。对于不符合预算法的违规行为，要追究违规单位和违规人员的责任，保证了预算法的严肃性。新预算法依据“公共财政”理论，突出财政资金的公共性，对预算的公开透明提出了更高的要求。“公开透明”主要体现在：除开涉密的信息外，所有使用财政资金的各级政府以及部门，都要公开预算、预算调整、决算、预算执行报告及报表，并且老百姓关心的三公经费、民生支出、政府采购等重要事项，都要公开并进行说明，从而实现透明预算，阳光预算。
1.2建立跨年度预算平衡机制
跨年度预算平衡机制是对现行单一年度预算平衡机制的一种改进，是指在财政预算编制、执行等环节，建立健全跨年度的、合理的平衡机制，实施依法征税，硬化支出预算约束，更好地发挥财政宏观调控作用。新预算法强调建立跨年度预算平衡机制，通过设置预算调节基金弥补以后年度预算资金的问题。跨年度预算平衡机制的有效实行，有利于保障财政政策的可持续性和前瞻性，为今后实行中期预算奠定了基础。
1.3规范地方政府债务管理，严控债务风险
新预算法允许地方政府举借债务，并且从举债主体、规模、用途、方式、管控五个方面做出限制性规定，使得地方政府债务问题更加规范，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。
1.4坚持厉行节约，硬化预算支出约束
现代预算管理的灵魂就是通过硬化预算对政府支出做出约束。新预算法通过对全口径预算、超收收入、预算审批前支出、预算调整、加强法律责任追究等多方面内容进行规定，硬化了政府预算。经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整；各级政府、部门等的支出，必须以经过批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。
2.新预算法对行政事业单位财务管理的影响
2.1有利于促进行政事业单位的预算管理
目前，在行政事业单位中一直采用的是一年一平衡的年度预算管理方法，为了维持年度收支平衡，经常会出现人为地调节收支的现象，或者为收入打埋伏，或者在年终突击花钱。例如，当预算收入完成情况较好时，则将该收的收入推迟到以后年度；同理，当预算收入完成情况比较差的时候，则将支出往后推迟，影响了事业发展。新预算法提出的跨年度平衡预算的原则，要求行政事业单位树立“大预算”的财务管理理念，强化预算的长期约束作用。
2.2提高了预算会计核算的要求
新预算法强调决算草案应与预算对应，并分三种类型分类列示：分别为预算数、调整预算数和决算数，按照预算的功能类别和经济类别分别组织会计核算。新预算法还要求各级人大将政府预算列为审查的核心，要求决算与预算相对应。因此，新预算法实施以后，对会计核算的精度要求会大幅度地提高。精细化的会计核算既能更真实全面地反映行政事业单位的财务现状，又便于落实预算责任，使公共资源能够合规、合理和高效地得到利用。
2.3有利于推行全面预算管理
新预算法取消了预算内资金和预算外资金的分类方法，要求将所有的财政收入全部纳入政府预算，取消了预算外资金的类别，使得预算更完整，并为向全面预算过度创造了条件。全面预算的推出，再结合跨年度预算模式的提出，有利于促进行政事业单位延长预算年度，以适应公共事业长远发展的需要，有利于促进行政事业单位在“大预算”这一财务管理框架下，推行“全员参与”、“全方位”、“全过程”的全面预算管理。
2.4有利于预算管理的规范化
新预算法增强了预算收入及其活动的透明度，有利于有关各方加强对预算全过程的监督，有利于促进预算会计核算工作、财务管理工作，以及信息披露工作的规范化，对节约支出，增强预算绩效会产生积极的作用。
3.新预算法下行政事业单位财务管理工作的调整
3.1重构以预算管理为核心的财务管理组织体系
要做好全面预算管理，首先要求行政事业单位树立全面预算的观念，健全预算组织机构设置，增加人员配备；其次要求行政事业单位要合理安排预算时间，严谨预算过程，提高预算质量；最后为了确保预算得到行之有效的执行，行政事业单位还要建立健全内部监督机制，强化内部控制，为预算管理保駕护航。
3.2健全内部控制机制，约束预算行为
组织运行高效与否，关键在于组织内部控制制度是否健全和有效。行政事业单位财务管理机制的正常运行，需要以健全和有效的内部控制为基础，将战略规划、全面预算理念融人内部控制制度和程序之中，对预算进行全过程、全方位的控制，使战略与规划协同，使规划与预算协同，通过预算绩效的考核和评价，控制预算执行风险，保证预算的合规、合理，使公共资源得到高效配置。
3.3细化会计核算，提高财务管理的精度
精细化财务管理要求围绕财务管理的目标，明确相关部门主要的经济责任，建立健全责任会计制度。精细化财务管理是以精细化的财务会计为基础的，要求行政事业单位细化会计核算，以便为财务精细化管理提供细化的会计信息。财务精细化管理的核心是预算管理的精细化，要按照新预算法的规定，把预算科目分为收、支两大类，再分设“类”、“款”、“项”、“目”等四级科目，为预算精细化管理提供会计信息支撑。
3.4推行绩效预算，加强预算绩效管理
当前，随着新公共管理理念的提出，公共资源投入和支出的效果，势必要受到各方面的高度关注。新预算法在多处提及‘绩效”的概念就是因为这个原因。绩效理念一经提出，公共资源“投入”和“产出”的概念随即被赋予了绩效的内涵。行政事业单位必须以成本核算为手段，突出预算核算和管理的结合，以管理促效益。要持续推进预算支出绩效评价机制，实现预算的绩效评价与预算的编制和执行有机结合，真正实现投入预算模式向绩效预算模式的转变。
3.5增强会计透明度，实现预算的“硬约束”
预算软约束是指向特定主体提供资金的机构未能坚持预算的约定，使资金运用超过了它的受益范围，这种现象被亚诺什·科尔奈称为“预算软约束”。行政事业单位普遍存在预算软约束问题，例如“三公”经费不透明；一些单位的预算外收入没有进入国库单一账户上，而是进入了“小金库”。为此，要严格执行预算法，完善财务管理制度，强化预算硬约束。
