社会发展、理念转变与机构变革：澳大利亚国家档案馆建立的过程及推动因素探析
张弛 谭必勇
摘 要：本文运用相关史料梳理澳大利亚国家档案馆由萌芽状态到最终成立的发展历史，分析其在不同发展时期的历史背景及特征，探究澳大利亚国家档案馆成立的推动因素。研究发现，在澳大利亚国家档案馆发展的不同历史时期，对档案证据价值和文化价值的侧重也有所不同。时代发展对档案馆社会功能提出的不同要求，是其在两种价值取向间摇摆的关键所在。对两种价值认识的不断成熟，是国家档案馆发展的内在动因。
关键词：国家档案馆；澳大利亚；档案分部；联邦档案办公室
Abstract： The article reviews the development history of the National Archives of Australia by reference to relevant historical materials and analyzes its features in different development periods， thereby exploring the driving factors for the establishment of National Archives of Australia. In different historical periods of development， the emphasis on the evidence value and cultural value of archives also varies. The different requirements for the social functions of archives are the key to the swing of the two values. The continuous maturity of the comprehension in these two values is the internal motivation for the development of the national archives.
Keywords： National Archives； Australia； Archive Division； Commonwealth Archive Office
1 绪论
“相比于其他机构而言，档案馆在更大程度上是当地文化的产物。”[1]在二战之后，世界上大部分国家都建立了自己的“国家档案馆”。而因各国政治、经济及文化的不同，其国家档案馆的发展路径也呈现出不同的特征。值得注意的是，澳大利亚国家档案馆的起源较晚，但发展却非常之快，其间更是历经多次变革与转型。本文从相关史料出发，将澳大利亚国家档案馆的发展置于宏观的国内外局势背景中进行分析，阐述推动国家档案馆发展成熟的主要因素，为建设具有中国特色的国家档案馆体系提供参考。
2 殖民地时期的档案管理萌芽
在1901年澳大利亚联邦成立之前，澳大利亚各州处于较为分散，各自为政的状态。为了方便对殖民地的管理，英国殖民部将当时本国通行的登记制引入了澳大利亚，建立了初步的文件保管系统。
随着澳大利亚本土历史研究的兴起，散落的档案文献逐步受到重视。新南威尔士州作为开发最早，经济和文化最为发达的州，在搜集历史档案方面也是最先起步。始建于1826年的澳大利亚收费图书馆（Australian Subscription Library），在19世纪50年代便开始搜集澳大利亚早期历史档案。1869年，其被新南威尔士州政府收购，改名为州立图书馆。1887年，州政府批准了一项“文档中的新南威尔士州历史”计划，并任命历史学家詹姆斯·邦威克（James Bonwick）为“新南威尔士州档案专员”，远赴伦敦搜集并抄录澳洲殖民地成立初期的文档。[2]詹姆斯的工作卓有成效，他在英国各政府部门发现了大量有关澳洲早期历史的珍贵档案，抄录后被州立图书馆所保存，私人文件和商业文件等也被纳入了早期档案搜集的范畴。除此之外，州立图书馆还接受了收藏家大卫·斯科特·米切尔（David Mitchell Scott）的捐赠，其中也包含了大量珍贵的澳洲早期档案文献。
新南威尔士州早期的档案工作由图书馆开展，内容以搜集与整理历史档案为主，呈现出鲜明的服务历史研究的导向。另外，由于殖民地的特殊地位，大量历史档案保存在英国，因此复制这些档案便成为早期澳大利亚档案工作的重心。新南威尔士州的早期档案管理实践是澳大利亚档案工作的滥觞，其措施和理念对联邦层面档案工作的开展产生了深远影响[3]。
3 战争、民族主义与档案：澳大利亚联邦档案工作的建立（1901-1954）
早在1886年，新南威尔士州首相亨利· 帕克斯（Henry Parkes）便向议会提议，为庆祝澳洲殖民地百年纪念，建设一座“具有体现澳洲发展历程意义的‘国家大厦，包括安葬已故著名政治家和代表澳洲出征的阵亡将士的纪念堂、展示澳洲土著研究的博物馆和存放澳洲历史档案的档案馆”。[4]在澳大利亚国家档案馆的两个主要源流——联邦国家图书馆档案分部和战争档案委员会的发展历程中，民族主义扮演了非常重要的角色。
3.1 联邦国家图书馆档案分部。1901年5月，在澳大利亚联邦政府成立数月之后，联邦国会图书馆（Commonwealth Parliamentary Library）随即诞生。1923年，聯邦国家图书馆（Commonwealth National Library）作为国会图书馆的组成部分被正式创建。澳大利亚联邦国会图书馆仿效了美国国会图书馆的理念，主要是为议会提供立法咨询，同时也承担着公共服务的职能。
受民族主义思潮影响，当时的图书馆员认为，“国家图书馆的馆藏是一个先进国家尊严和传承的一部分”。在1907年图书馆委员会的报告中，其宣称自己的使命是建立澳大利亚的“国家典藏”，囊括“有关于澳大利亚及其附属地区的发现、殖民以及发展历程的各种类型的手稿、文献和档案”。[5]在这种理念指导下，联邦国家图书馆通过抄录、征集和购买，收集了大量澳洲早期历史的珍贵历史手稿和档案，同时也开展了针对澳大利亚历史档案的普查和编目工作，整理出版了34卷本的《澳大利亚历史文件丛书》。
联邦国家图书馆早期主要聚焦于历史档案的收集，忽略了政府公共文件的保存，而当时澳大利亚也没有其他机构承担这一工作。后来，澳洲历史学家们开始呼吁“为未来保存历史”，图书馆也将目光放在了澳大利亚联邦政府所产生的公共文件上。1940年6月，澳大利亚图书馆员理事会（Australian Institute of Librarians）在阿德莱德召开的第三届年会上，专门进行了一场以“档案”为主题的专题研讨会，会议上由图书馆管理公共文件的声音取得了胜利。1944年，联邦国家图书馆创建档案分部，任命伊恩·麦克莱恩（Ian Maclean）为首任档案执行官（Chief Archives Officer），以负责管理联邦政府成立后各政府部门产生的档案，由此澳大利亚联邦层面的档案工作在图书馆的领导下逐步开展。[6]
图书馆领导下档案工作的建立，除了地方传统的影响之外，还与当时澳大利亚档案工作的现实状况密切相关。澳大利亚是一个新生国家，本国所保存的历史档案很少。当时联邦政府各项政治制度还有待完善，所生成的现代档案也不多。这就决定了澳大利亚档案馆藏的规模和档案工作的影响力尚不足以支撑其享有独立地位。联系当时的国际背景，在已经建立现代档案管理制度的欧美国家，小规模的档案机构也往往依附于图书馆而存在。因此在当时的情况下，由图书馆开展档案工作是比较合适的权宜之计。
3.2 战争纪念馆与战争档案委员会。美国著名档案学者理查德·J.考克斯在论述档案与战争的关系中曾指出：“纪念战争的努力往往会产生新的档案行动。”[7]两次世界大战在澳大利亚这个新生国家走向成熟的过程中具有重要的意义，在历史学家以民族主义视角建构战争记忆的过程中，战争档案被视为“神圣遗产”，受到了特别的重视。
1917年，“一战”时期的战地记者、著名战争史专家查尔斯·埃德温·伍德罗·比恩（Charles Edwin Woodrow Bean）提出创建“战争文件部（Australian War Records Section）”的倡议得到联邦政府的积极回应，1925年，国会通过了《澳大利亚战争纪念馆法案》（Australian War Memorial Act），确立了战争纪念馆的法律地位及其收集范围。1941年，战争纪念馆在堪培拉建成开放，其收藏的范围非常广泛，不仅包含澳大利亚政府和军队的战争文件，也保存了一些来自盟军和敌军的记录，另外，照片、信件、画册、明信片等战场遗物也都纳入了馆藏范围。
在“二战”中，澳大利亚直接面对着来自日本的军事威胁，战争所带来的破坏也使政府意识到建立严格的档案保管体系的重要性。1942年，澳大利亚总理约翰·柯廷（John Curtin）批准成立历史档案收集与保存委员会，之后更名为战争档案委员会（War Archives Committee），由比恩任主席。战争档案委员会主要负责制定联邦政府战争文件的保管政策，并监督各个政府部门的实施状况，事实上承担了国家档案局的职能。[8]
3.3 二水合流：澳大利亚联邦档案工作体系的确立。二战结束后，战争档案委员会的工作面临调整，而战争档案中有很大一部分是政府文件，与联邦国家图书馆档案分部的职能重合，这便为二者的合作提供了契機。1946年，战争档案委员会更名为联邦档案委员会（Commonwealth Archives Committee），统摄战争纪念馆和联邦国家图书馆的档案工作，管理的职权也从战争文件扩大到所有联邦政府生成的文件。
在1949年，澳大利亚已经建立起了一套“综合档案管理体系”。殖民地时期英国引进的登记制度得到继承与发展：政府各个部门都安排了一名接受过文件管理专业训练的“部门登记员”，负责制定文件管理计划。[9]联邦档案委员会向各政府部门宣传档案分部的工作，推动档案的移交进馆保存。档案分部的职责则集中于对联邦政府产生的档案的保管、整理、分类和编目。同时，图书馆还与联邦公共服务部共建了文书档案工作培训机构。[10]伴随着联邦档案工作体系的建立，在图书馆员和历史学家中逐步分化出了独立的档案工作者群体。1950年，澳大利亚图书馆协会档案处成立，档案工作者得以借此发出自己的声音。
在这一时期，档案馆成为民族主义的代言人，凝结历史记忆，塑造民族认同。值得注意的是，在其他国家，一般先是政府出于行政管理的需要保管档案，而后意识到档案的记忆价值，而澳大利亚却截然相反，档案的记忆价值（民族主义构建）直接推动了政府档案机构的建立。这使得澳大利亚国家档案机构在建立之初便具有鲜明的特色，走上了一条十分独立的发展道路。
4 独立与成熟：“图书馆控制”之争（1954-1961）
4.1 “傲慢与偏见”。在当时澳大利亚图书馆员的心目中，档案工作是图书馆管理中的一个分支，应该遵循图书馆的理念和方法。国会图书馆将档案和其他图书材料按照统一原则和方法处理，甚至在对于文书及档案管理人员的培训及考察，也是以图书馆学的知识为主，这种错误的理念在实践过程中造成了很大的混乱。
此外，档案分部的规模也受到限制。到1952年，国家图书馆档案分部仅有25名工作人员，其中还有部分非专业工作者，面对战后联邦政府档案大量增长的情况，可谓是捉襟见肘，导致很多档案得不到及时的整理。组织上的依附也带来了心态上的自卑和发展前景的迷茫。档案工作者遭受着来自图书馆员的“傲慢与偏见”，政府官员也把他们当作文书人员来看待。档案工作没有被赋予合适的社会定位，更遑论发挥档案的巨大价值。总之，现实的种种困境令档案工作者认识到：“同图书馆结合在一起仍是今天澳大利亚档案馆发展的主要障碍，其障碍作用甚至比各州的财政困难还要大一些。”[11]
4.2 他山之石：谢伦伯格与詹金逊思想的传入。1954年，美国著名档案学者谢伦伯格应邀访问澳大利亚，并通过举办专题讲座与研讨会等形式，为澳大利亚档案工作者带来了美国先进的文件档案管理思想。在他系列讲座中专门谈到了档案馆“同图书馆的关系”，谢伦伯格提醒澳大利亚的同行，“由于图书馆工作训练总是把注意力集中在个别材料单件的处理上，所以，对档案专业隐藏着某种先天的危险”[12]，表达了对图书馆搜集公共档案这一做法的反对，主张档案馆从图书馆独立出来。在同联邦档案委员会成员的会晤中，谢伦伯格设法说服了委员会主席比恩和其他大多数成员，使档案工作者内部达成了支持分离的共识。
除了理论上的贡献外，谢伦伯格还激发了澳大利亚档案工作者的职业认同感和信心。“谢伦伯格试图通过向档案管理员展示一个世界，在这个世界里，他们把学者、参考专家、效率专家和管理人员的技能结合起来，以维持学术、政府和社会系统的正常运转。”[13]谢伦伯格阐明了档案工作者的社会角色，展现了档案工作对社会的贡献，这对于正在迷茫与自卑中徘徊的澳大利亚档案工作者而言，无异于一针强心剂。
值得注意的是，虽然谢伦伯格的澳大利亚之行大获成功，但澳大利亚的档案工作者还是更多吸收了以詹金逊为代表的英国古典主义档案思想。这主要是因为澳大利亚的官僚体系和文书制度承袭自英国，在文化方面也有着高度的认同感。另外詹金逊的《档案管理手册》在很长时间内是英文世界中最具权威的档案著作，是澳洲档案工作者的启蒙书。詹金逊和谢伦伯格的理念颇多龃龉，但他们在反对图书馆开展档案工作上达成了共识。在詹金逊“证据神圣性”思想指导下，档案分部希望专注于联邦政府文件的管理，将图书馆系统管理的个人档案及历史手稿排除出档案的范围。这与图书馆文化机构的定位产生了明显的背离，亦是档案分部谋求独立的重要原因所在。
4.3 论战与独立主义的胜利。谢伦伯格的访问极大增强了澳大利亚档案馆独立主义的势力，关于是否继续由图书馆控制档案工作的讨论日趋白热化。在1954-1959年，相关文章大量刊登在《档案与手稿》《澳大利亚图书协会杂志》《美国档案工作者》等学术期刊上。
主张维持现状的主要是图书馆员，他们坚称图书和档案工作在管理思维和管理手段上有相通之处，图书馆领导档案工作可以节约经费，又方便研究人员的利用。独立主义的主要发言人则有联邦档案委员会主任查尔斯·比恩、联邦档案馆档案分部主任伊恩·麦克莱恩、悉尼大学档案保管员戴维斯·麦克凯伦（David S. MacMillan）等。他们把论述的重心放在了图书与档案管理工作的不同之处上，认为图书馆员和档案工作者是两种不同的职业，思维和工作方式迥异，在馆藏建设、分类和著录等方面有明显的区别。另外联邦政府档案工作的规模已经足够庞大，需要成立独立的机构进行管理。分离主义者还提及实际工作中的需求，档案工作者需要独立地同各部门打交道，这样才能获得更多的权威性，使各个政府部门支持和配合档案部门的工作，推动各项文件管理制度和档案移交工作的开展。
在论战中，独立主义逐渐占据上风，并获得了部分政府官员和历史学家的支持。1956年，澳大利亚联邦政府成立了“国家图书馆调查委员会（National Library Inquiry Committee）”，时任墨尔本大学副校长的乔治·帕顿（George Paton）教授被委任为委员会主席，来审议联邦国家图书馆的工作并判断其职能是否应有所调整。这一委员会支持了档案馆独立发展的思想，建议“联邦国家图书馆档案分部应当成为由合适部门主管下的独立政府机关”[14]，并促成了1961年国家图书馆法（National Library Act）的出台，由此原来的联邦国会图书馆分为三个机构：国会图书馆和国家图书馆，档案分部从国家图书馆独立出来，成为总理部门下属的联邦档案办公室（Commonwealth Archives Office）。 澳大利亚联邦国家图书馆档案分部从附属于公共图书馆的地位中挣脱出来，获得独立的地位，在档案专业化发展方面赢得了充足的生存与上升空间，由此开启了快速向真正的公共档案馆转型的发展道路。
5 档案馆公共化之路（1961-1998）
独立后的联邦档案办公室在詹金逊理念的影响下，将工作的重心放在档案证据价值的维护上，具有高度的行政官僚色彩。然而新的矛盾又开始显现，主要表现在以下两点：一是缺乏法定权威，联邦层面档案立法的滞后，使得联邦档案办公室对拒绝移交档案的联邦机构无计可施。二是档案开放进展缓慢，虽然在历史学家的推动下，联邦政府于1970年宣布将档案开放期限由50年缩短至30年，但是联邦档案办公室在开放理念及服务保障方面的欠缺还是给档案开放造成了重重困难。这说明，之前的分离运动只是让澳大利亚联邦档案機构从国家图书馆下的附属机构变成了政府的档案室。距离一个具有法定权威的国家公共档案馆还有一定的距离。
自“二战”以来，档案的“文化遗产”价值和“公共利用”潜能逐步为人们所认知，并引起了公共部门的重视，西方发达国家的档案馆纷纷开启了由“国家模式”向“社会模式”转型。[15]另外，随着民主制度的不断发展完善，公众希望获知政府信息，以监督政府，维护公共利益，保证政体的健康运行。在这种时代背景下，联邦档案办公室的定位受到了冲击，迫使澳大利亚的档案界反思看待档案证据与记忆价值的视角，走上了迈向公共档案馆的转型之路。
5.1 兰姆报告与档案法的颁布。1972年，澳大利亚总理惠特拉姆提出了“开放政府”的理念。而“开放政府”的一个重要特征是向社会开放政府档案资源。在该理念的指导下，联邦档案办公室在1973年调整至特别内务部管辖，档案立法和完善开放政策也在此时提上了日程。
1973年，加拿大前自治领档案馆馆长兰姆（W. Kaye Lamb）应邀对澳大利亚档案工作做评述。当时加拿大的联邦公共档案馆已有100多年的历史，并在发展过程中形成了重视档案文化遗产属性和公共价值的理念。对于正处于转型期的联邦档案办公室而言，加拿大公共档案馆建设的经验无疑是其急需的。在考察后，兰姆向特别内政部提交了《国家档案馆的发展（Development of the National Archives Report September 1973）》报告，又称《兰姆报告（Lamb Report）》[16]。在该报告中，兰姆批评了联邦档案办公室的官僚主义思维，强调应转变对开放利用的态度，工作理念向“利用者导向”倾斜，应努力了解并满足利用者的兴趣与需求，以提升档案馆的社会形象。此外，兰姆还结合加拿大的经验提出了很多宝贵的建议，包括立法承认并加强档案馆的作用、改善档案馆建筑条件、提升工作人员的专业素质、着手收集私人文件、完善开放利用的政策及服务保障等。
《兰姆报告》引起了澳大利亚政府的极大重视。1974年，特别国务大臣莱昂内尔·鲍恩（Lionel Bowen）将兰姆报告公开发表，宣称联邦政府将扩大并升级联邦档案办公室的职能，以“更好地发挥作为国家遗产重要组成部分的历史材料的公共价值”[17]。同年，联邦档案办公室更名为“澳大利亚档案馆（Australian Archives）”，开启了发展的新方向。
1983年，《澳大利亚联邦档案法（Archives Act 1983）》正式颁布，尽管在制定过程中饱受争议，但法律基本贯彻了兰姆的理念，强化了澳大利亚档案馆的行政权威，确定其作为各机构开展档案保管、鉴定和处置的主要顾问，并建立联邦档案馆咨询委员会（The Advisory Council on Australian Archives）作为政策咨询机构。同时也保障了公民利用档案的权利，对档案开放的各项环节做出了具体的要求。从此，联邦档案馆获得了法定的国家档案馆的地位。
5.2 公共档案馆转型。在立法方面取得突破后，转变思维观念的要求显得更为急迫。1990年，乔治·尼科斯（George Nichols）接任澳大利亚档案馆总干事，在他的领导下，澳大利亚档案馆接纳了“文件连续体”的理念，开展了一系列深刻的变革，最终完成了向公共档案馆的转型。
第一，由消极保管的仓库变为积极的标准制定者与推动者。1995年，澳大利亚档案馆宣布不再接收非永久保存的文件，着手削减馆藏，转而以通过制定标准并提供实施顾问的形式，指导各机构内部的文件保管与移交。同时为应对新兴电子文件带来的挑战，积极推动数字转型，开展了一系列先进的探索。如《管理电子文件：共同的职责（Managing Electronic Records：A Shared Responsibility）》等政策文件与指导标准，产生了世界范围的影响。
第二，由封閉保守的行政机关转型为开放多元的公共文化机构。1994年，澳大利亚档案馆被调整至通信和艺术部，在同年颁布的《战略方向》文件中，其将自身定位为同国家图书馆、国家美术馆一类的公共文化机构。随着开放利用服务的完善和社会公众历史兴趣的提升，前往档案馆查阅的人日渐增多，利用的范围也变得广阔。澳大利亚档案馆还增设了公共项目部门，开始通过展览、出版物等形式主动发挥档案馆的公共文化职能，拉近了档案馆与社会公众的距离。与此同时，澳大利亚档案馆也开始拥抱多元价值，关注人权与社会正义，努力弥补边缘群体在主流记忆中的空白。1993年，档案展览“两个世界之间：联邦政府与被迫离家的北领地土著儿童”在悉尼开幕，之后在全国巡回展出，使得人们开始关注“被偷走的一代”这一群体。在之后，澳大利亚档案馆响应了联邦政府的调查活动，协助受同化政策影响的土著群体查找身份信息，推动被迫分离的家庭重获团圆，重塑土著群体的情感认同。
1998年，澳大利亚档案馆正式更名为澳大利亚国家档案馆（National Archives of Australia），联邦档案馆咨询委员会也更名为国家档案馆咨询委员会（The National Archives of Australia Advisory Council），办公地点迁至堪培拉政府三角区的东座大楼中，历经半个多世纪的发展历程后，其终于获得了国家档案馆的“名”与“实”。
6 结语
斯图尔特·麦金泰尔在《澳大利亚史》一书中提到：“澳大利亚历史在反反复复中重新确立了我们对自己身份的认识。现实不可逃避，而接受现实则提供了确定身份的能力。”[18]这句话同样适用于澳大利亚国家档案馆，在变革中，它逐步确立了自己的职权范围和社会角色。
在对澳大利亚国家档案馆建立过程的探究中，可以发现一条鲜明的主线：社会发展推动档案工作理念转变，继而引发机构变革。在澳大利亚国家档案馆近半个世纪的发展历程中，我们可以看到它的定位一直在两种角色间徘徊：行政管理机构和文化机构，这背后是档案工作重视证据价值和文化价值的两种取向。值得注意的是，每一次变革并非是对时代变化的被动适应，相反，是对档案馆社会角色与功能的主动探索。在建国之初，档案工作参与到民族主义构建的潮流中，使得政府和社会公众开始重视档案的价值，推动了档案工作走向科学化体系化。在20世纪50-60年代，对证据价值的重视使档案机构摆脱了附庸的地位，拥有了自己独特的职权范围与机构使命。而之后对文化价值的重新重视，又使得档案馆从政府走向社会公众，完成了“公共转向”。正是这种主动探索的精神，使得澳大利亚国家档案馆用不到半个世纪的时间走完了欧美国家档案机构数百年的历程，成为一个具有法定权威的国家公共档案馆，并在理论与实践方面做出很多具有开拓意义的探索。
本文系国家社科基金青年项目“中外公共档案馆发展路径比较及对策研究”（项目批准号：13CTQ045）的研究成果之一。
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（作者单位：张弛：南京大学信息管理学院；谭必勇：山东大学历史文化学院 来稿日期：2018-06-20）
