减负、整合、创新：我国最低生活保障制度的目标调整

摘要：最低生活保障制度是我国社会救助体系中最重要的制度安排。随着中国特色社会主义进入新时代，低保制度也面临着发展方向的新选择。当前，低保制度目标调整的主要任务是减负、整合、创新。减负包括适当控制低保覆盖对象、合理调整低保标准、减少低保“福利叠加”和“悬崖效应”，整合包括低保制度与其他救助制度的整合、低保制度的城乡整合、低保制度与扶贫开发的整合，创新包括借鉴国际经验进行本土化设计和立足社会现实进行制度创造。
关键词：低保制度；贫困；社会救助；扶贫开发；福利依赖
中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）03-0153-008
1999年，《城市居民最低生活保障条例》颁布实施，标志着城市低保制度正式建立。2007年，农村居民最低生活保障制度开始在全国范围内建立实施。此后，最低生活保障制度从残补型向制度型的方向转变，到目前已经发展到相对成熟稳定的新阶段，主要表现为制度框架越来越丰富、各项规章制度建设越来越完备、制度效果越来越明显、制度的社会影响力和公众认可度越来越高。当前，中国特色社会主义进入新时代，低保制度也面临着发展方向的新选择。如何适应不同于上世纪90年代以来的改革开放和社会主义市场经济发展要求的新变化，在制度运行良好和基本定型的同时，着眼于未来经济社会发展的新形势，对最低生活保障的总体制度走向进行把握，成为一个重要研究议题。
一、减负是低保制度目标调整的首要任务
在社会救助制度建立和发展进程中，居民最低生活保障无疑是社会救助制度中一项最为根本性的制度设计。需要注意的是，低保制度的基本目标是解除贫困家庭的生活困境，而现行制度却正在演变成一个综合性的社会救助体系，承载了过多的救助责任。低保制度不是“万能良药”，不能期待它解决所有的问题。解决的出路就是在这一制度之外建立相关制度，包括住房救助、教育救助、医疗救助、失业救助等。通过对不同人群及不同需要的特定救助，形成一个网状结构的救助体系。同时，要将完善低保制度与社会保险制度、社会福利服务等制度设计有效衔接。否则，这种替代思路会妨碍其他社会救助和福利制度设计，例如不利于老年人福利、儿童福利、残疾人福利等其他专项制度的全面建设。[1]尤为突出的是，最低生活保障制度成为获取其他救助的一个筛选制度，成为与其他救助制度捆绑在一起的“福利包”。为此，有必要对低保制度进行减负。
（一）适当控制低保覆盖对象
城市低保制度运行初期，在“应保尽保”等政策口号的引导下，覆盖对象逐年增加。统计数据显示，我国城市最低生活保障的覆盖人数，从1999年制度建立之初的256.90万人，到2009年达到最大值2345.60万人，再到2015年的1701.10万人。农村最低生活保障的覆盖人数，从2007年的3566.30万人，到2013年达到最大值5388.00万人，再到2015年的4903.60万人。大体来看，目前最低生活保障制度覆蓋人数在6000～8000万人之间，占全国总人口的覆盖率为5%左右（见表1）。
城市低保对象减少的主要原因，除了城市下岗失业人员开始领取养老金而退出外，还有制度越来越规范、进出机制越来越健全等因素。城市低保对象减少并趋于稳定，标志着低保制度应对新型城市贫困的阶段性目标初步达成。
从国际经验看，在2000年代后期观察期结束时，所有经合组织（OECD）和欧盟国家，除德国外，社会救助金领取者的占比大约是4%～6%。就德国来说，社会救助金领取率的上升可能是因为从基于福利的失业津贴进入到社会救助的社会救助金领取者的缓慢变动。在2006年“哈兹改革”后，高峰期领取率在11%左右。然后接下来一年伴随着失业率下降降到了8%。[2]作为将社会福利政策落到实处的一环，德国地方政府的社会公共支出在1992年到2012年之间增长了超过一倍。地方财政在支付了这些救助者和被救助者后已经所剩无几，因此也无力再去维持学校、街道、公共游泳池或图书馆的运作。社会救助支出已经威胁到了德国基础设施的建设。[3]135-136与之相对应，社会救助产业是德国国民经济中最庞大的产业，其规模远远大于其他产业。[3]47
通过借鉴国际经验我们认为，应当将低保制度的救助对象控制在一定规模和范围内，而不能一味地“应保尽保”。同时，在考虑低保制度的救助功能的同时，应当充分考虑其对整体社会公平的影响，避免出现德国社会人为制造救助对象、扩张救助产业，进而影响基础设施与其他福利项目建设的情形。
（二）合理调整低保标准
在低保制度建立之初，全国各地最低生活保障标准普遍较低。自低保制度创建以来，随着国家对民生保障工作的日益重视，低保标准逐年提高。《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发〔2012〕45号）规定，各地可以综合运用基本生活费用支出法、恩格尔系数法、消费支出比例法等制定城乡低保标准，最低生活保障标准应低于最低工资标准。事实上，如果以三口之家的城市低保标准计算，我国绝大多数省市城市低保标准已经超过了最低工资标准（见表2）。不仅如此，以三口之家计算，有些经济发达地区的农村低保标准也超过了最低工资标准。从制度效能看，虽然保障标准过低达不到救助效果，但是标准过高的话，则容易产生“养懒汉”和“福利依赖”等负面效应。
如果将低保标准与居民平均收入水平作比较就会发现，农村低保标准占农村居民平均收入的比重远远高于城市低保标准占城市居民平均收入的比重（见表3）。尤其是在“精准扶贫”作为国家战略这一大的政策背景推动下，调高农村低保标准的呼声较大。2016年9月民政部等部门《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》明确提出，确保所有地方农村低保标准逐步达到国家扶贫标准。在此政策动员下，如何把握农村低保标准与扶贫开发标准的关系，就成为影响农村反贫困政策的重要问题。
与之相应的，是低保标准调整的变动性较大。自2007年以来，我国城市低保标准的年增长率在9%～15%之间，农村低保标准的年增长率在14%～23%之间。总体来看，农村低保标准的增长速度快于城市，但二者都无明显的规律可循，呈现出变动性较大的特点。如果以城乡低保标准的年增长率与城镇居民人均可支配收入或农村居民人均纯收入的增长率相比较，就会发现，除2008、2010年外，城市低保标准的年增长率均高于城镇居民人均可支配收入的年增长率，但差值较小；农村低保标准的年增长率都高于农村居民人均纯收入的年增长率，高出的差值较大（见表4）
（三）减少低保“福利叠加”和“悬崖效应”
低保制度实施以来，围绕制度出台的挂钩政策和配套措施越来越多。例如，低保对象可以享受住房、医疗、教育、残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴等，这在一定程度上造成了低保制度“福利叠加”。对于其他低收入人群来说，则出现所谓的“悬崖效应”。所谓“福利叠加”，是指叠加在低保制度上的其他救助性福利安排。一旦成为低保对象，就被标示为社会中的贫困者，由此可能引起更广泛的社会关注，获得更多的社会支持。实际上，低保证成为很多绿色通道的凭证。[4]例如，低保家庭的子女可以享受教育救助，低保家庭可以享受更高数额或者更大比例的医疗救助，低保家庭可以申请廉租房或者享受租金补贴，低保家庭成员可以优先获得公益性就业岗位等等。
与低保对象相比较，则是更多贫困“边缘”群体面对的福利“悬崖效应”。所谓“悬崖效应”，顾名思义，就是指由于受到低保标准或贫困线的限制，更多贫困群体无法享受低保制度或者其他叠加在低保制度上的救助性福利安排，使低保制度成为贫困“边缘”群体无法跨越的福利悬崖。事实上，在低保制度实施的过程中，由于制度的快速发展，使得低保制度的“福利叠加”和“悬崖效应”像滚雪球一样，越滚越大，要防范低保制度“一家独大”、其他救助制度变成附属性制度的风险。
二、整合是低保制度目标调整的第二个任务
2014年颁布实施的《社会救助暂行办法》，确立了我国社会救助的基本制度框架，办法规定了八项社会救助项目：最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助。此外，20世纪80年代以后，国家根据人均收入标准划定国家重点扶持贫困县，提出扶贫开发战略。在我国社会救助制度的整体框架中，各项社会救助制度发展并不均衡。总体来看，社会救助制度的综合效能发挥不充分，社会救助安全网的兜底功能并不均衡。
（一）低保制度与其他救助制度的整合
前文已述，目前低保制度与其他各项救助制度发展极不均衡，亟须整合。整合的前提是厘清各项救助制度之间的边界，而厘清各项救助制度的边界需要一条一以贯之的逻辑主线。总体来看，目前八项救助制度内容略显庞杂且零乱，似乎很难从中寻找出一条逻辑主线：如果单就需要满足而言，应从衣食住行等基本需要方面入手，但缺少精神慰藉和心灵关怀的内容；如果从救助对象的角度考虑，则应该按照贫困者、失依老人、失依儿童、残疾人、风险受害者的邏辑顺序展开；如果就社会保障的研究领域来划分，住房救助和教育救助又明显带有社会福利或者公共福利的色彩。尤其是教育救助，在九年制义务教育等制度不断完善的前提下，更多是一种福利制度，而不是救助制度。[5]同时，目前除低保外的各项救助制度需要政府各个部门之间的协调配合，如医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等。但是，实际上政府部门间的配合受到诸多因素的制约，有些救助项目有名无实，甚至连基本的统计资料都很难获得（见表5）。
（二）低保制度的城乡整合
受经济社会结构的影响，城乡低保之间的制度整合也是重要方面。目前，除了少数经济发达地区实现了城乡一体化以外，大多数省市还是实行城市低保和农村低保分离的做法。从实际情况看，城乡低保制度在低保标准、待遇水平、管理方式等方面都有较大差异。我们计算了2015年的城乡低保标准收入占比，结果显示，城市最低生活保障标准占城乡居民月平均收入的比例为17.03%，农村最低生活保障标准占城乡居民月平均收入的比例为29.50%（见表6）。从保障水平看，2015年城市低保的人均支出为316.60元/月，农村低保为147.20元/月，分别占居民人均收入的11.95%和16.40%（见表7）。
需要说明的是，随着城市化水平的提高和户籍制度的取消，统一城乡低保标准是大势所趋。在待遇水平、管理方式等方面，城乡低保一体化也将成为今后最低生活保障制度的重要方向。目前，有些省市已经统一了城乡低保标准，城市低保和农村低保支出水平也日渐缩小，城乡低保制度的全方位整合已初见成效。
（三）低保制度与扶贫开发的整合
2007年7月，国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，农村低保制度正式建立。扶贫开发则早在上世纪80年代就成为我国政府解决农村贫困问题、促进地区经济社会发展的重要政策工具。虽然两个制度的政策对象有一定程度的重合，但在政策对象、运行机制和政策属性等方面，也有很大不同（见表8）。
从低保标准的全国数据看，在制度建立之初的2007和2008年，农村低保标准低于扶贫标准，2009年农村低保标准超过扶贫标准。此后，从2010—2014年，农村低保标准均低于扶贫标准。2015年以后，农村低保标准开始超过扶贫标准（见表9）。
如果单以贫困县的低保标准和扶贫标准作比较，就会发现，我国各省的国家级贫困县中，2015年低保标准总体上高于扶贫标准的有3个省（黑龙江、海南、内蒙古），基本统一的有1个省（江西），总体上低于扶贫线的有17个省（河北、山西、吉林、安徽、河南、湖北、湖南、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆）。其中，在低于扶贫标准的17个省份中，还有的8个省份的个别或是少部分贫困县的低保标准高于扶贫标准（山西、吉林、安徽、河南、湖北、四川、贵州、甘肃）（见图1所示）。根据现有统计资料估算，2016、2017年全国贫困县中低保标准高于扶贫标准的数量将大幅增加。
我们认为，扶贫标准体现了贫困地区的居民平均收入水平，理论上应当高于同一地区作为兜底性政策的低保标准，因为低保标准是区分贫困地区的贫困群体与非贫困群体的分界线。把低保标准与扶贫标准统一，甚至政策性调高低保标准，使低保标准超过扶贫标准的做法都是不合理的。
三、创新是低保制度目标调整的第三个任务
创新是社会发展和民族进步的不竭动力。最低生活保障同样需要制度创新。这里所说的制度创新，既有吸收世界上其他国家的先进经验进行本土化构建的问题，也有立足本国经济社会发展的实际创造新经验的问题。
在低保制度的建立和发展过程中，曾经有很多创新性的做法，比如成立低收入家庭认定中心、实现政府部门间的信息比对等。可以说，低保制度的每一步推进，都离不开制度创新。然而，当制度发展到相对成熟稳定阶段后，制度创新的内在驱动力开始下降。在有些基层政府看来，创新带有一定的风险。不愿创新、不敢创新，政策跟风、施政从众等种种现象，开始在政策领域出现。比如，有的地方低保标准调整主要参考周边省市标准，出台政策也要先看看周围其他兄弟县市出台了政策没有；有的地方为了完成精准扶贫目标，而刻意扭曲低保目标；有的地方为了维稳而随意调整政策，使得政策平衡性、均衡性出现问题；还有的地方认为创新就是揽了不该揽的事，“法无规定不可为”。凡此种种，不一而足。
（一）借鉴国际经验进行本土化设计
当前，可以针对低保制度的一些空白点优先进行制度创新，比如低保对象的遴选、救助方式、低保户的心理健康服务，再比如按照家庭规模细化救助标准等，这些都有国际社会的成熟经验可供借鉴。
以低保救助方式创新为例。上门送餐服务（MOW，Meals on Wheels）是国际社会比较成熟的救助服务项目。MOW最早起源于二战中的英国，民防战线下的妇女志愿服务社（The Womens Volunteer Service for Civil Defence，后改名为女子皇家志愿服务团Womens Royal Voluntary Service）为处于困境中的人们提供膳食帮助。后随着时代发展变化，逐步演变成为足不出户的老年人提供免费食物及捐赠物的活动。[6]送餐上门服务有以下几个特点：第一，对于订餐顾客，即老年人群体来说，MOW服务通过向居家养老的独居老人提供营养餐，保证老年人获得充足的营养，提高老年人身体健康水平，以更好地实现独立生活；其次，在心灵慰藉方面，MOW服务让老年人得以参与社区活动，无论是接受志愿者送餐还是作为志愿者为他人送餐，都能够加强老年人尤其独居老人与外界的交流，使老年人的隔离感和孤独感降低，精神健康状况改善；第三，在其他类型社区服务的推广上，MOW服务可以作为“敲门砖”，将各类社会服务介绍、推广给老年人，促进社区福利发展；第四，MOW在一定程度上促进本地的经济发展，作为本地自我供养、自给自足的模式，能够增强本地社会资本流通，促进经济发展；最后，在社会安定和谐方面，MOW服务也做出了自己独有的贡献。老年人在与送餐工作人员的互动中建立人际间的信任和亲密关系，能够提升成员的社区意识与社区归属感，促进社区的安定与和谐发展。[7]
美国MOW送餐上门服务的兴起，在各州各地呈现“星星之火”之势。1954年1月，美国首次送餐上门活动开始于宾夕法尼亚州的费城。应费城卫生与救济机构的要求，费城灯塔社区中心的社会服务人员开创了这个项目，为行动不便的老人和本地其他不能外出的人提供食物，防止他们挨饿。MOW有两种服务形式，一种是个人、社会团体或企业自主自发提供的服务，如服务于纽约地区的城市上门送餐服务（City meals on wheels）；另外一个，也是占此项服务主体部分的，是美国上门送餐服务协会（Meals on Wheels America Association，即MOWAA）主要监管的项目。[6]
我国低保家庭中，很大一部分是无人照料的老年人家庭。如果开展类似MOW的上门送餐服务，不但创新了救助方式，也为老年人社会福利服务与社会救助制度的衔接实现了突破。
（二）立足社会现实进行制度创造
低保制度也要根据经济社会发展的变化，植根于中国社会文化母体，有针对性地进行制度创新。比如，如何处理农村低保对象民主评议中的宗族势力、如何发挥农村基层党支部的作用、如何将主观评议与客观指标相结合，从而更加有效地发挥低保制度的反贫困作用。再比如，如何适应城市化进程加快和户籍制度改革，解决流动人口参加低保的限制并进行有效管理；精准扶贫与农村低保如何有效衔接，低保制度、家庭责任和邻里关系如何有机结合，等等。
事实上，在低保制度的实施过程中，民政部门创造性的做法有很多。比如，信息管理系统建设、分类救助、低保金银行卡发放、低收入家庭信息比对。近年来，各地积极创新救助办法，积累了一些值得推广的成功经验。例如，内蒙古自治区鄂尔多斯市在旗区层面实现了低保认定标准“一把尺子”，使低保对象的认定更加科学和精准。主要做法是：一是探索将抽象的劳动能力转化为具体的劳动力系数，根据申请人及其家庭成员的年龄、性别、健康状况、残疾程度等因素，确定申请人及每个家庭成员的劳动力系数；二是解决了种养殖收入和务工收入核算；三是明确了赡养费收入测算，解决了赡养费核定难的问题；四是建立刚性支出核减“标尺”，将重特大疾病和慢性病患者、未享受教育救助的大学生家庭的刚性支出在其家庭收入进行核减。[8]湖南省长沙市按照“估算结合、收支兼顾、上下联动、无缝对接”的工作思路，探索建立了“五统一”模式：一是统一政策制度。全面并轨城市和农村低保两个制度，出台了《长沙市最低生活保障办法》，实施定量计算评估收入的精准补差救助。二是统一保障标准。通过试点先行、稳妥推进的办法，实现全市城乡低保一个标准。三是统一管理体制。进一步强化了乡镇（街道）的主體责任，对城乡低保的申请受理、调查审核和审批公示等权限进行了明确，规范基层的自由裁量权。四是统一操作程序。规范书面申请、信息核对、计算评估、民主评议、张榜公示、审核审批、银行发放等工作程序，实现城乡低保操作程序的标准化。五是统一信息平台。整合现行的城乡低保管理系统和居民家庭信息核对管理等系统，实现了城乡低保管理四级网络互动。[9]江苏省南京市成立街道社会救助服务中心。到2012年底，全市所有街镇实现了社会救助服务中心的全覆盖，形成了“前台一门受理、后台统一办理”模式，初步规范了社会救助管理服务。据统计，社会救助服务新模式在试点街道实施后，其政务服务工作人员减少70%以上，居民办事时间节约84%以上，工作效率提升77%以上，政务服务空间节约85%以上。第三方开展的2016年度南京民生幸福建设群众满意度测评中，民生幸福建设综合满意度得分达到89.2分。[10]
经验证明，社会政策的制定者不仅是政治家，还要是艺术家。要把低保制度这一最后安全网织牢织密，单靠出台政策方案不够，还需要对政策方案进行操作化和精密化设计，使制度实现无缝衔接。
四、几个重点问题的讨论
毋庸置疑的是，在我国经济快速发展和社会急剧转型的过程中，社会救助制度的改革和发展，无论对国家还是民众，都具有重要意义。城市低保制度的建立和实施，不仅直接发挥了对城市下岗失业工人等贫困群体的生活救助和心灵慰藉功能，而且弥补了市场经济改革初期社会政策的缺位和社会保险制度的某些不足，因而成为中国改革以来最为重要的基础性制度。[11]上文对低保制度目标调整的分析，只是就目前制度存在的问题而言。长远来看，低保制度的健康运行，还离不开以下几个重要方面。
一是目标定位。低保制度的目标定位依然是制度运行的首要问题，应当防止在制度运行过程中，出现政策目标偏移甚至背离。首先，低保制度的目标群体是贫困人口，因此，应当逐步聚焦于生活无依的贫困老人和丧失劳动能力的贫困者。其次，低保制度的目标群体不是单一的个体，而应兼顾家庭规模，使单一的个体救助向家庭政策过渡。其三，适当考虑生活救助与工作福利的结合，在减负的同时，考虑低保与就业救助、临时救助的结合，提高制度弹性。
二是救助标准。低保救助标准应充分考虑与最低工资标准、居民收入的关系，最终确定一个低保标准调整的参数值。同时，应当尽量简化低保标准的制定和调整方法，用简单有效的计算方法，确定和调整低保标准，比如按照居民收入的一定比例区间来确定低保标准。
三是救助方式。目前的救助方式是现金救助。未来可以考虑根据救助对象特征，通过政府购买社会救助服务，逐步探索从单一的现金救助向多元化的救助方式的可能路径。
四是财政投入。低保资金的财政投入至关重要。财政投入既包含总量的多少，也包含中央级、省级和地市级财政投入在低保资金中的占比。与国际社会比较，低保财政投入的比重还应提高。同时，应当增加各级政府间的财政投入的透明度，使低保制度更加公开透明运行。
五是工作人员。低保制度的工作人员，尤其是基层工作人员，对于制度执行至关重要。民政部门、街道居委会和乡镇、城市社区和农村村民委员会干部，是低保制度“临门一脚”能否“应声入网”、实现制度目标的重要保证。在保证低保工作人员合理配比的同时，应当提升其工作素质，增进他们的业务能力，以便更好地发挥出制度效能。
（本文部分观点曾在“中国-欧盟社会保障改革项目：关于社会救助法律框架分组座谈会”和“第四届中国社会救助研讨会”上提出，感谢宁倩文、王美杰、李瑞媛对数据测算和数据收集付出的辛勤劳动。文责自负）
参考文献：
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[8]内蒙古鄂尔多斯：完善体系，规范管理，全力推进低保对象精准认定[EB/OL].民政部网站，2017-10-20.
[9]湖南长沙：构建“五位一体”新模式，大力推进城乡低保统筹发展[EB/OL].民政部网站，2017-10-20.
[10]江苏南京：借力民生保障大平台，打造救助服务新模式[EB/OL].民政部网站，2017-10-20.
[11]韩克庆，等.城市最低生活保障制度研究[M].北京：中国社会科学出版社，2015.
（责任编辑 焦德武）