论粤港澳大湾区府际合作治理中区际法律冲突的解决
肖玉杰 潘高峰
[摘要]粤港澳大湾区建设过程中存在着区际法律冲突，这一区际法律冲突对大湾区经济发展具有较强的制约作用。粤港澳大湾区区际法律冲突有着特殊的历史背景及现实特征，解决区际法律冲突可以区域府际合作治理为契机，根据冲突特性，借鉴其他复合法域国家先进经验，通过制定统一的冲突法或者统一的实体法的方式逐步缓解。
[关键词]粤港澳大湾区;区际法律冲突;府际合作治理
[中图分类号]D920.5 [文献标识码]A ? [文章编号]1009—0274（2019）03—0083—05
[作者简介]肖玉杰，湖北汽车工业学院马克思主义学院法学系讲师;潘高峰，广东外语外贸大学法学院教授。
粤港澳大湾区建设，对我国经济社会发展所起的作用不言而喻。为推进建设，粤港澳各地政府相继签署了多项合作协议或方案，这些协议或方案，多是具有纲领性、原则性和方向性的行政指导性文件，在执行过程中，必然会遇到各种操作中的具体问题，其中不乏有各种区际法律适用上的冲突问题。解决这些法律适用冲突问题，必须契合府际合作治理，通过区域共治，以各种手段为之。“建设粤港澳大湾区过程中，需要重点解决区际法律冲突问题，为区域经济社会融合发展提供法治保障”①。
一、粤港澳大湾区区际法律冲突的现实背景
（一）粤港澳大湾区区际法律冲突产生于“一国两制”的大背景
香港、澳门特别行政区与广东省在地缘、文化上有着特殊关系，香港、澳门回归祖国前，由于历史原因，两地长期处于资本主义国家殖民统治中，两地法律制度分别属于不同法系。两地回归祖国后，依照“一国两制”和两地基本法的精神，回归后的香港和澳门仍然实行资本主义制度，在法律制度方面也仍然保持其原有法系特征，因两地与中国内地法律制度相差較大，粤港澳大湾区区际法律冲突也在所难免，在一个国家、两种制度、三个法域大框架下，除法律理念、立法体制、司法体系、执法模式、法律渊源等不同外②，三地在法治水平上也有很大差异。因此，当涉及三地法律纠纷时，在确定管辖权、适用法律、判决的承认和执行等方面均会出现法律冲突。
（二）粤港澳大湾区建设中法律合作存在现实局限性
自港澳回归祖国以来，粤港澳在行政法治、刑事及民商事司法协助、法律服务等领域取得骄人成绩。但也应当清醒地看到，粤港澳法律合作主要集中在区际司法协助层面。然而，在粤港澳大湾区建设迅速推进过程中，如随着港珠澳大桥、广深港高铁的通车及中国（广东）自由贸易试验区的建立和发展，粤港澳在金融、服务贸易、知识产权等各方面有更广泛深入的合作，三地之间物流、资金流、知识产权等方面合作必将大幅度增加，三地从紧密型合作时期进入到了深度合作时期。随着合作的进一步深入和贸易量的大幅增加，利用区际司法协助这一模式解决三地法律冲突，必将对问题解决形成巨大的挑战。虽然粤港澳大湾区建设过程中形成了系列府际协议，但这些协议没有强制执行的效力，而且系列协议更多是一种方针、路线、战略、规划，缺乏法律规范的强制力和约束力，无法真正解决区际法律冲突问题。
二、粤港澳大湾区区际法律冲突解决面临的挑战
解决粤港澳大湾区法律冲突，必须正视几种挑战，这些挑战对区际法律冲突的解决有着较大的制约作用。
（一）粤港澳三地法系和社会制度不同
粤港澳三地有着不同的社会制度，并且属于不同的法系。一国之内，两种制度、三个法系，在全世界都是仅有的。如美国、德国、加拿大等国，都不存在这一情况，区际法律冲突均属于同一社会制度下的冲突，而且情况要简单得多。不过，就粤港澳大湾区而言，“两制”虽造成了法律冲突，但“一国”则为这一冲突解决奠定了政治基础。
（二）粤港澳三地法律体系相互独立，无共同最高立法、司法机关
粤港澳三地有独立的立法权、司法权，且港澳还有独立的司法终审权，三地法律体系相互独立。港澳立法除不能与全国人大制定的香港基本法、澳门基本法抵触外，立法会均可以制定在本行政区生效的法律。司法上，港澳也有自己的终审法院，司法判决不受我国最高人民法院限制。这种区际法律冲突，除了不存在国家主权上的冲突外，几乎与国与国之间的法律冲突差别不大。这一情况为解决大湾区区际法律冲突增加了不少难度。
（三）港澳与内地加入的经贸、文化等国际条约存在冲突的可能性
根据中英、中葡联合声明以及香港基本法、澳门基本法规定，香港和澳门可以以“中国香港”和“中国澳门”的名义在经济贸易、金融、航运、文化、科技等领域单独地与世界其他国家和地区进行交往并申请加入国际条约或者签署相关多边、双边协定。也就是说，在某些领域，香港和澳门参加的一些国际条约，中国内地没有参加;或者中国内地参加的，香港和澳门没有参加;或者各方都参加的但协定内容有所不同。这样导致三地本地法与国际协定或者国际协定之间存在法律冲突问题。有些学者提出，解决粤港澳大湾区区际法律冲突可以借助三地同时加入国际协定这一路径，应当说这一路径发挥作用极其有限，彻底解决粤港澳三地法律冲突问题，还得需要通过其他有效解决途径。
三、粤港澳大湾区区际法律冲突解决可供借鉴的国外经验
（一）欧盟成员国之间法律冲突解决经验
欧盟是当今区域经济一体化的典范和重要的地区性国际组织。它从最初6个成员国的煤钢共同体发展到现今具有28个成员国的国家联盟。欧盟发展之所以如此迅速，与它独特的私法制度有着密切联系。欧盟在解决成员国之间法律冲突问题上，采取的路径是统一的国际私法立法，而统一立法的前提是，该区域面临至少两种法律冲突，即成员国国内法之间的冲突以及共同体法与成员国法之间的冲突。“欧盟立法主要通过法规、指令、决定、建议或意见等，通过统一法律或协调措施保证法律的整体性和统一性，主要是统一实体法规则，但有的立法中，也包含有冲突法规则。欧盟立法主要涉及的事项：（1）共同体职员及其他人员;（2）人员流动;（3）不正当竞争和竞争;（4）知识产权;（5）产品责任。”统一立法调整的对象仅限于经贸领域，不涉及与国家主权有关的国防安全、军事等方面。欧盟发展之所以能够如此顺利，与它独特的私法制度有着密切关系，有选择、有针对的统一立法，欧盟经济一体化的事实证明统一法律规范对地区经济社会发展的重要性。
（二）英国区际法律冲突解决经验
“英国是一个单一制的国家，主要由英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰四部分组成，英格兰和威尔士都实行英格兰的法律制度，苏格兰和北爱尔兰实行各自的法律制度。因此，在英国就形成了三个法域：英格兰法域、苏格兰法域和北爱尔兰法域。各法域都拥有独立的立法权和司法权，其法律传统也各具特色。”②这一点与粤港澳大湾区区际法律冲突情况相似，但英国议会可以制定在全国范围内有效的法律，某些法律冲突可以通过英国议会立法得以解决，这显然不符合粤港澳大湾区区际法律冲突的实际情况，不过英国议会立法体现出来的协调价值值得我国借鉴。
（三）美国区际法律冲突解决经验
美国是一个由殖民地发展起来的国家，各州基于不同的地理环境、人口结构以及经济发展方式，形成了不同的经济、政治、文化以及法律制度。美国的制度差异是普遍的。在美国社会发展进程中，法律制度的差异必须得到解决，为了解决制度差异，美国采取的路径有宪法保障方式和司法保障方式。宪法保障，是通过宪法约束实现联邦权力对州权力的限制;司法保障，是通过联邦法院具有的对州法院判决的终审权来实现。宪法保障，为美国州际法律冲突的解决提供了宪法依据;司法保障，通过司法协助，使审理、执行、司法协助等环节的冲突得到了逐步缓解。美国的情况也与粤港澳大湾区区际法律冲突情况有些相似，有某些历史殖民问题，但基于一个国家整体利益，将各州利益与国家整体利益进行整合，由宪法予以保障。
四、粤港澳大湾区区际法律冲突解决的有利因素
（一）“一国”为三地解决法律冲突提供坚实的政治基础
香港、澳门采取“一国两制”政治制度。“两制”的前提是“一国”。虽然这种“一国两制”出现一个国家、两种制度、三个法域甚至隸属三个不同法系的复杂局面，但是三地都是中华人民共和国的组成部分，以“一国”作为政治前提。粤港澳大湾区区际法律冲突在本质上属于国家内部问题，与国家和国家之间的问题有本质区别，国家利益高于局部利益，国家整体强大也是港澳同胞所期盼的，所以在涉及到国家战略和前途命运时，粤港澳大湾区的区际法律冲突属于国家内部矛盾，应当站在国家利益的角度进行处理。欧盟、英国和美国，其发展目标在于形成协调统一的一体化组织或者统一的国内经济体，它们不允许存在损害其目标的法律冲突，而且欧盟为了自身对外交往方便，有意识消除这些冲突，①所有成员国也都向着这一目标努力，事实证明这一国际组织在消除区域国际法律冲突时取得了丰硕成果，得到了广泛认同。因此，一个包含28个成员国的国际组织都尽可能消除分歧，那么一个主权国家更有达成法律规范一致性的空间，英国和美国解决法律冲突的事实也充分说明了这一点。
（二）粤港澳三地长期经济文化交往为冲突的解决提供了现实基础
由于地缘、亲缘关系，粤港澳三地在经贸、文化等领域一直保持着密切的往来，特别是港澳回归祖国以来，三地合作变得更加深入和紧密。据测算，到2020年，粤港澳大湾区GDP将接近2万亿美元，相当于全球第十大经济体。三地之间在文化、贸易、投资、旅游等方面已经有了长足发展，在经济文化交往过程中，也形成了某些共识和统一的规则或惯例。法律制度建设要符合经济发展的需要，法律规范应当服务于经济、社会发展和文化建设，粤港澳三地的经济文化交往活动，迫切需要有统一的法律规则进行引领和规范，粤港澳三地经济文化的密切交往合作，为区际法律冲突的解决提供了现实基础。
（三）粤港澳大湾区府际合作治理为冲突的解决提供了实践契机
粤港澳大湾区建设过程中，三地政府合作对区域经济发展起到重要的推动作用。在中央政府安排下，三地政府通过制定共同规则和程序，在经贸领域共享资源、共担责任，进行紧密合作，使粤港澳大湾区的经济得到了快速发展。粤港澳大湾区的发展是典型的府际合作治理模式，三地政府通过合作实现区域共治、共享，政府对大湾区的快速发展具有重要作用。因此，开展区域性共同治理，必须强调和重视政府合作，大湾区府际合作为区际法律冲突的解决提供了较好的实践契机。
五、粤港澳大湾区区际法律冲突解决路径
针对粤港澳区际法律冲突的特殊性，可以借鉴欧盟、英国和美国的经验，尝试通过制定统一的法律规范来解决粤港澳大湾区区际法律冲突有关问题。欧盟为实现区域经济发展力图突破国界达成一致规则的做法，提供了较好的示范作用，英国和美国在解决国内区际法律冲突时国家利益至上精神和相关协调机制，对我们也有一定启示作用。
（一）加强府际合作治理背景下的立法协调
某一经济区的发展是否成功，较大程度取决于该区域府际合作状况，当前不论是国与国之间合作还是地区与地区之间合作，都已经有力证明了这一点。我国作为一个典型的政府推动型国家，实际上对推进区域协调发展具有极其重要的意义。实践证明，在大湾区建设过程中，三地政府的协调合作为推进区域经济发展发挥了重要作用，因此，开展区域性共同治理，必须强调和重视府际合作。一定情形下，政府既是行政执法的主体，也是行政立法的主体。在粤港澳大湾区建设过程中，三地政府通过协调合作，签署了一系列框架协议，充分凸显了政府在推动区域经济一体化过程中可以发挥巨大的作用。地方政府非常熟悉本地经济、文化、社会事务发展情况，粤港澳大湾区在制定解决区际法律冲突所需法律规范时，可以通过政府协调与合作来推动，从而保证立法质量和效率。这里所指立法既包括解决法律冲突的法律适用规则，也包括共识性的实体法规范，甚至还包括大湾区内部纠纷解决的程序性规范。三地政府立法协调可以成为解决法律冲突的突破口和助推器。
（二）实现府际合作治理背景下的区际私法统一
制定统一法律规范，无疑是解决粤港澳大湾区区际法律冲突的理想状态。但现实情况是，香港、澳门在与内地民商事交往中主要通过法律适用规范即冲突规则解决法律冲突，相关法律适用问题主要还是停留在司法协助阶段，随着区域内民商事交往活动日益频繁，相关法律适用冲突的解决方式显然无法适应时代发展要求。在以往研究中，较多学者认为可以通过适用国际私法冲突法、利用国际条约等方式解决我国区际法律冲突问题。但笔者认为最有效的方式就是制定统一的冲突法或者实体法。重点需要考虑三方面问题：
第一，通过制定区际冲突法途径解决法律冲突问题。如果各法域分别制定自己的区际冲突法，就会出现每个法域制定的法律选择规则不同，导致在同一个案件中从管辖权到适用实体法规范都不一样的问题，最后必然会继续出现冲突问题，这对解决法律冲突没有起到实质性作用，甚至会雪上加霜。制定统一的区际冲突法，应是最佳选择。同一个民商事纠纷适用统一的法律选择规范，共同指向某一法域的实体规范，避免反致和当事人挑选法院等情形，与统一私法实体法相比仅多了一个法律选择程序。制定统一的区际冲突法应是解决三地区际法律冲突较为理想的状态。制定统一的区际冲突法，应当明确立法管辖权、司法管辖权、司法协助等问题。此外虽然我国已经出台了《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》，但该法仅仅是我国内部适用的一部法律规范，当遇到涉港澳纠纷时，按照该法规定可能会指向某一实体法，但按照港澳相关规定，可能又会指向另一实体法，这是典型的因私法冲突规范不同而产生的选法问题。因此，制定统一的区际冲突法已成为必然要求。
第二，通过制定区际私法实体法途径解决法律冲突问题。由于粤港澳三地“一国两制三法域”的现实，各法域对同一问题的法律规定不同，则使同一纠纷适用不同法域的实体规范会出现不同的结果。如在进出口贸易方面，香港和澳门为自由贸易区，原则上不对进出口贸易征收关税;而我国内地则适用《进出口关税条例》规定，因此会出现同一涉税纠纷适用不同税收法律规范出现不同结果的情形。由于制定统一实体法与“一国两制”基本制度不相符合，因此制定统一实体法不能采取一蹴而就的方式，而只能根据情况逐步开展。今后一定时期内，在经贸领域对三地具有普遍共识的交往规则或惯例，可以制定统一的实体法，在其他领域的规则，则可以采用冲突法的方式。这种处理仅是一种过渡方式，最终目标还是应形成统一的区际私法实体法。
第三，制定冲突法和实体法规范的路径问题。制定冲突法和实体法两种法律规范将面临较多问题，其中最关键问题是三地不同政治制度、法律制度难以统一问题。根据香港澳门基本法的规定，特别行政区行政长官居于政治体制的核心地位，行政、立法与司法相互配合、相互制约，行政长官及特别行政区政府负责执行法律，但是没有制定法律的职权。这点和内地不同，广东省及省内九市人民政府可以制定政府规章。由于香港、澳门特别行政区政府没有政府立法权，所以粤港澳大湾区通过政府立法解决法律冲突问题显然不行。关于统一立法问题，粤港澳三地必须在尊重港澳现有政体基础上，寻求府际合作治理，以此为突破口，制定区际统一法律规范。根据香港澳门基本法的规定，行政与立法既相互配合又相互制约，互相配合的机制就是行政会议，行政会议的成员由行政長官从行政机关的主要官员、立法会议员和社会人士中委任，行政与立法可以在行政会议中相互沟通、相互协调，以达到消除分歧、求同存异、解决矛盾之目的。此外，行政长官通过出席立法会特别会议，向议员简述有关政策事宜及解答议员提出的质询，签署法会通过的法案，要求立法会将政府提出的议案优先列入议程，都是行政与立法相互配合的具体体现。
港澳地区行政与立法相互配合机制为实现粤港澳大湾区构建解决法律冲突的统一法律制度建设打下了良好基础。当前粤港澳各地可以通过政府进行协调，拟定出相关法律草案，形成基础性法律原则和条文框架，由政府分别交本地人大制定法律或者地方性法规。在相关法律或者地方性法规实施过程中，如果发现问题，再通过修改法律或者地方性法规的形式再逐步协调，最终实现立法和执法上的求同存异。需要注意的是，由于广东省人大制定的地方性法规可以在珠三角九市有效，粤港澳三地省级层面立法更容易协调，所以在府际合作背景下加强粤港澳三地省级立法机关协调更符合实际、操作起来更便捷。同时，也可以考虑成立粤港澳大湾区立法协作委员会统一对冲突法或者实体法规范进行拟定。拟定后的法律草案分别交港澳立法会或者广东省人大进行表决。最好的方式就是港澳立法会或者广东省人大授权立法协作委员会以法律或者地方性法规的拟定权，立法协作委员会拟定出来的法律文本，立法会或者广东省人大可以对其法律效力进行追认。
责任编辑：张洋
