公益诉讼视角下农村环境污染治理探析
关键词 公益诉讼 农村 环境污染 治理 河南省
基金项目：河南省软科学研究计划项目：公益诉讼视阈下河南省农村环境污染防治研究（编号：202400410365）。
作者简介：李红光，河南理工大学，讲师，研究方向：思想政治教育。
中图分类号：D922.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.225
农村，在现代汉语的语境中所具有的意涵超出其指称地域类型的字面含义;它能够在读者的思维中唤起广泛的意识形态、人文环境感知。近代以来中国的工业化、商业化进程所带来的区域性不均衡发展，开启了城市和农村的二元化格局;新中国成立之后，人民政府所选择的现代化道路使得作为工业和精英聚集地的城市获得优先发展的机会。几十年中农村为城市和工业的发展做出巨大的贡献，但农村经济、文化、教育、医疗等各方面的发展均显著落后于城市。改革开放之后，随着工商业规模的扩大，农村开始从各个方面与城市融合，包括为工商业发展提供劳动力、土地等各种生产要素。此时，中国的农村正式进入了现代工商业体系之中。这一时期中国的发展格局与前三十年的结构倾斜不同，主要体现为区域倾斜，东南沿海地区经济发展较为迅速，城市农村之间的融合开始较早;而中西部地区这一趋势则较为落后，也较为缓慢。
作为后发现代化国家，中国的工业化道路虽然迅猛，但也付出了惨重的环境和生态代价。随着中央与各级地方政府的环境保护理念强化，尤其是习近平总书记在十三届全国人大二次会议期间就生态文明建设和生态环境保护所发表的重要讲话，让中国的环境治理工程进入了一个全新的阶段。此后，一系列的防范、治理措施陆续出台。其中，《行政诉讼法》2017年7月的修改和随后发布的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，标志着中国正式把公益诉讼纳入实施环境防控司法手段之中。之后一年，环境公益诉讼呈井喷式发展，仅2018年，全国通过环境公益诉讼，督促治理被污染损毁的耕地、湿地、林地、草原约14.067万hm2（约210多万亩），督促清理固体废物、生活垃圾2000多万吨，追偿修复生态、治理环境费用30多亿元。但是这些数字与当下我们面对的环境污染的程度，尤其是农村耕地、地下水、生活垃圾污染问题相比，难以令人满意。特别是由于前述城乡二元化结构造成的农村居民在环保意识、法律意识普遍较低，使得农村环境保护的司法路径并不十分通畅。一、农村环境公益诉讼问题的研究状况简述
目前国内把公益诉讼与农村环境保护相结合的研究，主要有以下几种类型。第一，对农村环境保护的法治路径作整体性研究。在这一类研究中，有的研究侧重于从环境侵权的角度研究农分析农村环境的司法保护。如李岩的《我国农村环境侵权问题研究》，分析了中国农村环境侵权问题的法律制度困境，进而从更新理念、建设法庭和执法司法相结合等多个方面提出对策，并把公益诉讼作为解决环境侵权问题的一种方式。第二，直接以环境公益诉讼诉讼为对象进行的研究。这类研究又可细分为两类。第一类着重研究环境公益诉讼整体机制的建构与完善。如熊辉的《农村环境公益诉讼研究》从路径选择、主体资格、受案范围、证据规则等多个方面提出了构建新机制的方法。第二类则选择农村环境公益诉讼在发展过程遇到的亟待解决的问题作为核心研究对象。如许可的《村民委员会在农村生态环境公益诉讼中的起诉权研究》、李俊杰的《论农村环境公益诉讼中行政村的原告资格》等，讨论分析了《民事诉讼法》规定的环境公益诉讼主体制度在农村实践中遇到的困难，据此提出了行政村或村民委员会作为诉讼主体的必要性、可行性，从农村场域出发为环境公益诉讼制度的进一步完善指出了一个方向。第三，区域性的农村环境公益诉讼研究。这一类研究一般以省级行政区域作为单位展开，强调由经济、文化水平和区位所决定的地区独特性对包括环境公益诉讼制度在内的各项防治措施在宣传、实施和社会效果等各方面的影响。如刘洋的《山東省农村环境污染防治法治建设对策研究》，魏佳荣、李长健的《我国农村生活垃圾污染防治的法律对策——基于湖南省常德市石门县的问卷调查》，曲长治、刘润晗、陈羽佳、蔡汪滢、王梦飞《农村环境民事公益诉讼规范与机制完善研究——以安徽省农村地区为例》。从目前国内的研究态势来看，法学层面的制度研究（包括整体制度和具体体制）和社会学方向的实效研究，仍然是农村环境公益诉讼研究中的主流;同时，区域性研究方兴未艾，这类研究成果更强调地区特殊性，研究的结论或建议针对性更强。但学界以河南省农村地区环境公益诉讼作为研究对象的成果，目前尚难得一见。故而本文拟探讨河南省农村环境公益诉讼的现状、存在的问题以及可行的对策，以期对这一领域的研究有所补充。二、 河南省在农村环境公益诉讼中存在的问题及对策
公益诉讼制度实施以来，河南省在推动该制度与农村环境污染防治相结合方面开展了多项实践。如加强检察机关与高等院校相关专业之间的合作，寻求强有力的法学理论和环境监测与评价方面的支持;确定跨区域的环境污染案件的管辖权的原则问题。但由于某些原因，河南省在农村环境防治的司法实践中仍存在一些问题。
（一）农村居民的环境权意识相对不足
河南省是一个农业大省，人口多，工业发展与东南沿海地区比较相对落后。改革开放后，河南省的工业发展之路具有后发性、承接性的特点，很多企业是东南沿海产业区域转移而来。这些企业转移到省内，除了河南省的劳动力优势外，污染治理成本也是一个重要的考虑因素。根据社会学的研究成果，后发性、承接性的工业发展模式，通常由政府招商引资行为推动，政府主导的强大力量，有助于在落后地区，尤其是农村地区实现经济的快速发展。但是，由于缺乏社会发展的内生力量，这些区域的教育、文化等方面的发展水平往往落后于工业化水平。表现在生态环境保护领域，就是农民的生态环境意识淡薄，维权意识和维权能力较弱。这种状况在客观上对于环境防治是不利的。工业化水平和居民环境认知能力之间的差距，直接影响环境公益诉讼制度的推行和发展，而且两者之间呈现正相关的态势，即差距越大，环境公益诉讼制度的推行越难，发展越慢。因为司法具有被动性，利用公益诉讼手段维护环境权需要对环境权有较为深刻的认知，对司法手段具有一定的操作力和信任感。一个非常不幸的事实，在河南省内一些较为严重的生态污染（主要是耕地污染、地下水污染），往往发生在居民环境认知能力较差的农村地区。这种矛盾必然形成区域性的实践难题和困境，这是河南省开展农村环境公益诉讼必须正视的省情，也是进一步制定相应措施的政策和立法起点。
（二）涉农村环境公益诉讼的判决执行力度不足
河南省基层与农村环境诉讼相关的各部门以及司法机关从事相关工作的人员的能动性，从各方面的数据以及相关报道来看，是较高的，这是值得肯定的。但是，仍然面临一些客观方面的制约因素。如人力短缺，财力不足。尤其是在环境公益诉讼中，这种制约因素的影响尤为重大。比如从各种统计资料中可以看出，各地统计的对象并不包括生效判决的执行情况，或者虽由涉及，但不够深入。众所周知，环境公益诉讼的一个重要诉求是治理和恢复。因此，没有执行或缺乏执行力的判决，都无法真正实现涉及环境公益诉讼的初衷。这个问题在河南农村地区尤为突出。这和各级环保行政部门和司法执行的资源在农村地区的分配不足有很大关系。
（三）环境司法资源的区域性差异配置应引起重视
河南省的农村环境污染情势具有较为明显的区域格局，但未能体现在立法、司法和其他各相关资源的分配机制之中。目前河南省在防治污染方面的资源分配，城市和经济发达地区仍占有较大的优势，呈现出较为明显的趋向权力中心的态势。但是环境污染的各种因素为了实现经济利益最大化，逃避因污染环境而可能遭遇的惩处，它们的流动是与上述资源分配的态势相逆的，高污染的企业向农村迁移。污染现状与资源分配的错向，造成农村环境污染形势严峻而治理力量不足。因此，在接下来的工作中，与治理环境污染相关的各种资源，尤其是司法资源的分配，须首先考虑区域格局，努力实现全省统一调度、分配，使污染格局（包括城乡差异和区域差异）与资源格局同步同向，充分形成制度和资源的强大合力。
（四）从粮食安全的政治高度推动农村环境公益诉讼工作
农业在河南省的产业结构中地位特殊、意义重大。为了确保农业大省、粮食大省提供安全、优质的农产品，对地下水和耕地的污染防治工作必须认真做好。这包括对已经造成污染的违法行为进行追责、治理和对尚未遭遇污染的进行防范和控制。要做到这两点，除了前述的资源配置向农村环境防治的司法治理方面倾斜外，通过立法来固定实践中证明有效的防治措施，突出农村环境污染防治在河南省的产业发展中的重要意义，引导更多、更优质的资源向这一领域流动。
（五）恰当地发挥环境司法的能动性
当下，要切实发挥司法在农村环境防治工作的作用，面临的问题很多，总结起来主要是两个方面，即制度方面和实践方面，在制度方面主要表现为立法的冲突和掣肘，主体资格不明确和缺乏配套的司法制度;在实践方面主要表现为受案率低，举证鉴定难，诉讼成本高等。这些普遍性问题在河南省基本上同样存在，个别方面还比较突出。所以，既然要加强公益诉讼，就要以诉讼为出发点和落脚点。当然，司法机关在宣传的过程中，应当谨慎把握主动出击和司法谦抑性之间的平衡，做到内部优化机制，外部联动协调，充分发挥司法在农村环境治理中的不可替代的作用。三、结论
农村生态环境防治的司法路径，是中国法治进步和可持续发展的必由之路。区域差异，造成在这一进程中稍显落后的省区难以通过向先进地区借鉴经验和移植措施的方法构建自己的体制。相对而言，开展区域性研究，发现各省在农村生态环境污染方面的特质和环境司法能力的现状就显得尤为必要了。河南省作为一个中部省份，农村的发展相对落后，农民的环境权意识薄弱;作为一个农业大省，农村生态环境防治工作关系到国家粮食安全，环境司法任重道远;作为一个人口大省，人均环境司法资源不足。因此，河南省的农村环境公益诉讼工作的开展，需要从大局出发，通过宣传教育等方法提高全社会的环保意识，加大環境司法资源的投入和调配，让司法切实发挥防治污染的殿后作用。
参考文献：
[1]余明洋，杨进.环境行政公益诉讼的实践考察及问题检视[J].中国环境管理干部学院学报，2019，29（5）：25-28+70.
[2]李亚宇.论我国环境公益诉讼的现实困境和发展完善[C].第七届西部律师发展论坛论文集.2015.
