民生档案社区“一站式”服务的模式研究
刘莹
摘 要：文章选择上海市、山东济南历下区、常州市三地作为民生档案社区“一站式”服务的调研对象，在实证调研的基础上从纵向的时间脉络和横向的模式特色进行结合剖析，并对民生档案社区“一站式”服务进行模式探索，以期对实践发展有所裨益。
关键词：档案利用；民生档案；“一站式”服务
Abstract： This paper selects Shanghai， Shandong Province Jinan City Lixia District and Changzhou City as the research objects of the community "one-stop" service of the people's livelihood archives. Based on the empirical research， it combines the longitudinal timeline and the horizontal mode features. Explore the community “one-stop” service of the people's livelihood archives， with a view to benefiting the development of practice.
Keywords：File using；Livelihood archives；"One-stop" service
1 引言
民生档案社区“一站式”服务作为一种档案信息资源共享服务平台，是提升档案公共服务能力、解决民生档案服务与社会需求矛盾的一种有效途径。
所谓民生档案社区“一站式”服务，是一种社区服务窗口为前台，负责受理查档申请，档案馆甚至涉民部门作为后台，提供档案信息，双方通过共享平台协同办理实现在社区就近查阅，就地出证的一种服务模式。其作为一种新的档案服务形式，近年在上海等地展开实践探索并取得较大成效，也因各地经济实力和信息发展水平的参差不齐，实践开展中出现地区差异，如档案提供机构、受理机构、出证终端都不尽相同，下文会逐一展开讨论。本文拟对上海、山东济南历下区和常州三地进行梳理分析并进行模式总结，以期对我国民生档案社区“一站式”服务进一步发展有所裨益。
2 民生档案社区“一站式”服务模式建设现状
本文选择上海、山东济南历下区、常州为三个案例进行梳理分析，有以下原因：（1）上海市为全国开展时间最早、发展最成熟，自2010年由试点到推广留下丰富的档案资料，更是很多档案馆的建设效仿对象，奠定了基础发展模式。（2）历下区虽然仅行政区内实现“一站式”服务，但其独特的自助查档模式为全国仅此一家，独具特色。（3）常州市为近年开展，其在充分吸取前者建设经验后，加大宏观规划，运用已有基础展开有序建设，不走错路，少走弯路，为今后开展留下创新模式。下文将对三者从纵向的时间脉络和横向的模式特色进行结合剖析。
2.1 上海模式：敢为人先。上海市民生档案社区“一站式”服务在国内开展时间最早，机制运转最为成熟，目前已形成馆际、馆室、馆社“三联动”[1]的档案服务民生格局。其模式发展是在上海市档案馆馆际“一站式”服务基础上向社区延伸而形成的。早在2008年上海市档案馆就开始馆际服务的试点运行，至2010年，全市正式启动“就近受理—跨馆出证”馆际联动机制，民生档案查询实现馆际“一站式”服务。2010年，杨浦区展开试点在社区事务受理服务中心开通民生档案服务，实现区域内的社区“一站式”服务。随着上海提出建设“智慧城市”，市档案局加紧推进“就地查询、跨馆出证、馆社联动、全市通办”目标的实现，后印发《关于在全市社区事务受理服务中心全面开展民生档案利用便民服务的通知》[2]（以下简称《通知》），統一部署，协同各区县档案馆签订《上海市民生档案利用便民服务公约》（以下简称《公约》），通过“统一平台、统一流程、统一文本、统一印章”[3]，四个统一为“一站式”服务提供了组织领导和机制保障。2014年民生档案查询纳入全市社区服务统一平台，自此上海市实现了全市范围内的社区“一站式”服务。
查档用户可凭个人身份证在社区事务受理服务中心通过填写《上海市民生档案利用便民服务申请表》，利用本区域内档案的，凡受理中心被授权可直接利用，利用外区档案的，经该区档案馆审核后也可提供利用，实现手续齐全，当场办结。该服务辐射上海市208个街道（镇）、社区，可查档案类型包含婚姻登记档案、独生子女证档案、知青上山下乡档案、知青返城档案、知青子女入户档案、兵役档案查询、复员退伍军人档案、再生育子女审批档案、工伤认定档案、学籍档案、三峡移民档案、人才引进审批档案12种重要民生档案，除此之外各区（县）根据自身情况还进行种类增加，如杨浦区新增收养档案、私房翻建执照、劳动能力鉴定，浦东区新增社员建房档案、劳动能力鉴定、档案征地安置档案[4]。
2.2 山东济南历下区模式：自助查档。与上海社区事务受理服务中心进行人工查档不同，山东济南历下区在全国范围内首次实现了自助查档模式，甚至在部分小区广场实现了24小时查档。
2014年山东省济南市历下区完成数字档案馆的建设，并在其数字化进程尾声之时自主研发“民生档案自助查询”系统。与上海档案服务平台向社区延伸相似，历下区的民生档案自助查询也是通过政务网实现查询终端与区档案局服务器的连接完成查档出证一系列服务流程。目前历下区所有街道都成功免费安装了该系统，并且得到历下区档案局授权的档案证明材料专用章。除在社区服务大厅内部设立查询机外，部分还在小区广场设立室外查询机，这在国内尚属首次，突破时间限制，实现了24小时全天不间断查档。各街道辖区居民只需个人身份证就可以自助查询到婚姻、招工、职工调动、知青和独生子女等5项民生档案，并当场能拿到不收取任何费用且加盖档案证明材料专用章的文件。该系统涵盖了婚姻档案近24万件，招工和上山下乡的有近4万件，职工调动的有约8000件，共计约28万件的民生档案，时间跨度从1955年至今。
由于查询的用户多为老人，历下区档案局在该系统开发和调试过程中更是优先考虑了老年人的使用习惯和喜好，优化手写输入法，简化操作步骤，人性化查询界面，并且查询终端机增加了语音提示和红外线感应器，当查档用户靠近时，就会自动播放语音提示，提供了良好的用户体验。这一项目也是当年历下区100件民生实事中唯一一项科技创新惠民项目，共投入51万元[5]。
2.3 常州模式：站在巨人肩膀上。不同于上海市在已有馆际“一站式”服务的系统基础上进行向社区延伸，并在已见雏形后才接入全市社区服务统一平台，也不同于历下区的完全自主研发“民生档案自助查询”系统，常州市的民生档案社区“一站式”服务是“站在巨人肩膀上”，依托民政系统已有的社区公共服务“一站式”受理平台而建立而成的。
常州市于2012年开始启动“智慧社区”项目，2014年建设完成并推广延伸信息化公共服务平台、智能化民生服务平台、网络化跨屏服务平台三个服务平台，实现社区服务的信息化、网络化、智能化，为社区“一站式”档案服务打好信息网络基础和平台建设基础。同年常州市档案馆创建成江苏首家5A级数字档案馆，又相继打好数字档案资源基础。2015年常州市档案局开始建设民生档案利用系统，是在已有的社区公共服务“一站式”受理平台整体架构、功能、数据结构的基础上进行拓展，最大限度地利用原有系统资源、网络资源、数据资源。2016智慧社区项目建设已达四年，民生档案系统终于在社区公共服务“一站式”受理平台上线试点运行，实现通过电子政务外网，为全市各街道、乡（镇）、社区及村委会的1100多个便民办事窗口提供民生档案信息资源查询服务[6]。目前常州市社区“一站式”服务仅可查询来自常州市各区（县）档案馆整合的退休职工一种民生档案类型，以后还会不断加入新的类型，查询后会加盖相关档案证明章保证档案材料的凭证效力[7]。目前 “一站式”受理平台共集成纪委、综治、档案、人社、计生、残联等12个部门。实现政府各部门业务“一线接入、集约管理”，社区事务“一站受理、一网协同”，信息采集“一次产生、多方使用”，并将于2019年底全覆盖。
2.4 模式对比总结。上文对三地民生档案社区“一站式”服务模式的时间发展脉络进行梳理，对其发展亮点进行着重介绍，表1则分别从档案提供机构、查档受理地点、查询平台、凭证保证、可查档案种类这五个角度进行横向总结，梳理出三者之间的共建而又不同之处，以期对模式探析提供思考方向。
3 民生档案社区 “一站式”服务的模式探索
3.1 设立统筹规划的领导组织。随着民生档案社区“一站式”服务逐渐成为社区便民服务的一部分，甚至智慧城市的组成部分，其从建设之初就开始连接已有政务网，搭载接入社区服务平台等已有设施来节约网络搭建成本和系统开发时间必将成为未来大势所趋，但由于参与平台建设的相关部门彼此之间没有行政约束力，其相互合作具有自发性与分散性特点，加之没有具体法律法规的支持与保障，致使各部门在合作时缺少纲领性指导。因此这客观要求项目在筹备时组建一个可以统筹全局的领导组织运用行政约束力将各区（县）档案馆、涉民部门、社区、街道办事处等不同行政机构联结起来，制定和颁布一系列制度、规范，保证整个项目的有序运行和持续发展。如上海市“一站式”服务就是由市档案局统一部署，协调各区（县）档案馆签订《公约》，再由区县档案馆自行委托各社区事务受理服务中心，这就形成了“市档案局——区（县）档案局——各社区事务受理服务中心”三级流转的组织结构。
3.2 制定协同服务的标准体系。在涉及多行政部门共同运转时，只有建立一套共享的标准体系，系统建设才能采取相同的技术标准，民生档案信息资源才能使用相同的数据格式，共享平台才能互联互通、相互流转，社区服务才能统一工作流程，真正实现协同服务。这一标准体系也包括以下几个方面：一是系统建设的总体标准，即系统建设的总体框架、术语标准和其他综合标准，如上海市印发的《通知》一文为各区（县）档案馆提供了建设思路和框架；二是技术标准，即共享采用的设施设备标准、数据库建设标准、元数据标准等[8]，保证数字资源互聯互通互信，共建共享共认，如历下区由于资料加密传输的原因，会对部分网络不达标的服务中心进行网络提升改造；三是工作标准，即共享成员之间按照同样的流程和标准为社会公众提供档案信息服务，如各服务中心应加盖发配的统一的档案证明专用章，电子签章等。
3.3 建立为民所需的档案体系。由于技术难度和利用需求等原因，上海目前提供12种民生档案种类，历下区提供5种，常州市提供1种，无论是数量还是种类都比到馆查档来得少，这离发布的《国家基本专业档案目录》（以下简称《目录》）的14类民生档案还有很大距离。因此进行民生档案整合，建立覆盖广大群众切身利益的民生档案资源体系为“就近出证”提供资源基础才是建设根本。首先，由于民生档案牵涉部门较多，条块分割，仅《目录》里提及的12种民生档案就涉及8个部门，因此必须对民生档案信息资源的分布情况、归属与流向、信息用户需求[9]等特点进行调查摸底、分析研究、制定科学合理的实施计划。其次，要对档案信息用户需求特点进行科学的统计分析，通过调查走访、座谈咨询等形式，了解不同民生档案用户的需求特点，制定合乎需求的实施策略，确定档案信息资源整合的重点所在。最后，展开档案数字化工作，推进民生档案数据库建设。筛选优先共享档案范围，根据公众需求确定平台建设的内容与方向，择利用率高、覆盖面广的重要民生档案先录入、先扫描、先整合、先共享，建立涵盖公众切身利益的婚姻、知青、社保等诸多领域的民生档案数据库[10]。
3.4 搭建资源共享的信息平台。如果说民生档案资源整合是横向调动了民生部门，那么服务平台的搭建就是纵向打通了层级管理体系，为民生档案资源在“市-区-街（乡、镇）-社区（村）”[11]的信息交换提供可能。两种相结合形成的纵横双向联通的协同服务机制让民生档案资源真正在纵横交错的民生服务网里变得互联互通互用，使“数据多跑路，民众少跑路”。要行之有效地搭建服务平台，首先，从目前已开展的区域看，借助已有的政务网络或者如部分城市依靠智慧城市、社区综合“一站式”服务而开展不失为一种加速项目推动的方法，可最大限度地利用原有系统资源、网络资源、数据资源，也有利于区域内共享系统实现互联互通。其次，研发前端信息查询平台，除上述上海市、历下区、常州市的这三种查询平台，还有如南京栖霞区的“e站通”远程查档终端服务、天津滨海新区的“馆社通”等都是可以效仿学习的对象。
参考文献：
[1]上海档案信息网.从“大海捞针”到“全市通办”——上海档案远程服务，为民便民利民惠民.[EB/OL].[2018-10-19].http：//www.archives.sh.cn/bbdt/201212/t20121224_37584.html.
[2]上海市档案局.关于在全市社区事务受理服务中心全面开展民生档案利用便民服务的通知[J].上海档案，2012（08）：38-39.
[3]刘晶.上海市民生档案“一站式”服务研究[D].广西民族大学，2016.
[4]浦东档案信息网.浦东新区社区事务受理服务中心民生档案查询办事告知[EB/OL].[2018-10-19].http：//pdda.pudong.gov.cn/pddaxxw_lyzn/2018-05-30/Detail_899712.htm.
[5]肖龙凤.济南启用全省首家社区自助档案查询系统 家门口就能查档[EB/OL].[2018-10-19].http：//www.qlwb.com.cn/2014/0610/146448.shtml.
[6]常州市档案局. 常州市成功创建国家示范数字档案馆[EB/OL].[2018-10-19].http：//daj.changzhou.gov.cn/html/daj/2017/KLMFIIPB_0224/16141.html.
[7]笔者通过拨打常州市档案局服务电话0519-85681019，进行咨询得知。
[8]陈辉.档案服务大协同 百姓查档便利通——记民生档案利用从“便民车”“区间车”到“直通车”[J].中国档案，2014，（10）：54-55.
[9]孙如凤.区域民生档案资源共享机制研究[D].南京大学，2017.
[10]朱思霖，張林华.民生档案远程服务资源平台建设的探索与实践研究[J].档案管理，2017（06）：50-53.
[11]田佳丽.民生档案信息资源整合研究[D].南昌大学，2010./宋懿，安小米.信息惠民视角下的民生档案整合与服务研究[J].档案学研究，2016（01）：44-50.
（作者单位：上海大学图书情报档案系 来稿日期：2018-10-20）
