档案治理概念辨析
刘东斌
摘 要：档案治理概念随着“加快完善档案治理体系、提升档案治理能力”的提出而备受关注，但是在对这一概念的理解中，存在着一些认识上的误区。对档案治理概念，从国家治理与档案治理、档案治理与档案管理、档案治理与档案行政管理三方面进行辨析，认为档案治理就是档案行政管理的法治化、制度化。
关键词：档案治理；档案管理；档案行政管理
党的十八届三中全会提出“国家治理”后，为贯彻党的十八届三中全会精神，国家档案局在《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》中提出了“加快完善档案治理体系、提升档案治理能力”的要求。这也引起了档案界的关注，与档案治理相关的文章相继刊出，但对档案治理的理解上却存在着一些问题，本文试图通过对档案治理概念的辨析廓清一些认识上可能的误区，以对深入学习和全面推进档案治理体系建设，在理论上和实践上提供参考。
1 国家治理与档案治理
对于“国家治理”的概念，虽然，在学界并没有比较统一的认识，有“侧重于国家运用政权进行国家治理的国家政权系统论”，有“根据学科特点进行界定的学科论”，还有“根据国家治理方式演变的路径进行界定的比较论”，[1]但是，有一点很清楚，就是“在我国，中国共产党是执政党，我们要构建的应该是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的国家治理机制”。[2]“中国的治理依然是以国家为中心的。” [3]“因而对于由国家出发的治理，其最关键就是政府治理。甚至在某种程度上可以说，国家治理等同于政府治理。”[4]而政府治理最主要的就是政府行政管理的治理。虽然，档案行政管理部门不列在政府序列，但是，档案行政管理属于行政行为，也就是属于政府行政管理行为，因此，档案行政管理属于政府治理，政府治理属于国家治理，档案行政管理作为政府治理的一部分，也属于国家治理的一部分。
对于“档案治理”的概念，孙丽群认为：“档案治理可否定义为，档案行政管理部门对档案事业的政治参与和管理活动。”[5]晏秦认为：“档案治理可以定义为：‘档案部门、社会组织和公民等多个主体协同合作，基于一定的行动规则，共同对档案事务进行科学、规范管理，实现档案领域善治的活动和过程。”[6]两者的解释基本上都是就档案行政管理的内容来说的，并没有真正阐述档案治理的内涵。但是，两者对档案治理的对象的解释还是客观的，那就是档案治理的对象是档案事业（档案事务），而这正是档案行政管理的对象。又因为国家治理的最主要的就是政府治理，而档案行政管理属于政府治理的一部分，所以，档案治理就是对档案行政管理的治理，也就是档案行政管理要转变职能，跟随国家治理现代化的步伐，走向档案治理现代化。
2 档案治理与档案管理
随着档案治理的推进和研究，人们认为：“需要档案工作从传统档案管理模式向现代档案治理方式转变。”[7]“全面推进档案治理体系和治理能力现代化，实现从‘档案管理到‘档案治理的变革。”[8]“实现‘传统档案管理思维向‘现代档案治理逻辑的转变。”[9]这都说明，“档案治理”与“档案管理”是在一个层面上而不同层次上的概念，常大伟就认为：“档案治理本身就是档案管理发展的新阶段。” [10]但是，事实上，“档案治理”与“档案管理”不是在一个层面上的概念，它们的对象和内容大不相同。
据《中国大百科全书 图书馆学·情报学·档案学》对“档案管理”的解释是：“亦称档案工作。是档案馆（室）直接对档案实体和档案信息进行管理并提供利用服务的各项业务工作的总称，也是国家档案事业最基本的组成部分。包括：档案收集、档案整理、档案价值鉴定、档案保管、档案编目和档案检索、档案统计、档案编辑和研究（见档案文献编纂）、档案提供利用。”“档案管理的对象是档案，服务对象是档案利用者，所要解决的基本矛盾即是档案的分散、零乱、质杂、量大、孤本等状况与社会利用档案要求集中、系统、优质、专指、广泛之间的矛盾。”“档案管理就其基本性质和主要作用来说，是一项管理性的工作，服务性的工作，政治性的工作。”[11]也就是说，“档案管理”的对象是档案，管理的内容是档案的收集、整理、鉴定、保管、利用等，从中可以看出“档案治理”与“档案管理”并不是在一个层面上的概念。
“档案管理”与“档案行政管理”是两个不同的概念，两者不能混淆。对于档案行政管理的概念，在陈智为主编的《档案行政管理概论》一书中指出：“档案行政管理是以国家各项建设事业的需要为目标，对全国以及地方的档案工作进行统筹规划、组织协调、统一制度、监督和指导的活动。”“档案行政管理是从宏观上、整体上管理国家档案事务，不断调节档案事业系统的内部关系和外部关系，促进档案事业的发展，为国民经济和社会发展服务的一项工作。”[12]也就是说，“档案行政管理”对象是档案事务，而不是具体的档案，管理的内容是宏观地对档案工作“统筹规划、组织协调、统一制度、监督和指导”，而不是微观具体档案的收集、整理、鉴定、保管、利用等。很显然“档案管理”与“档案行政管理”是两个不同层面上的概念。而从上述的论述中可以看出，在一个层面上而不同层次上的概念应该是“档案治理”与“档案行政管理”，档案治理才应该是档案行政管理发展的新阶段。那种认为“从传统档案管理模式向现代档案治理方式转变”“实现从‘档案管理到‘档案治理的变革”的认识，显然是混淆了“档案管理”与“档案行政管理”的概念，误将“档案管理”当做“档案行政管理”，或者并没有真正弄清楚“档案治理”的概念和涵义，误将“档案治理”当做“档案管理”。
3 档案治理与档案行政管理
档案治理是档案行政管理发展的新阶段，那么，档案治理与档案行政管理有什么区别呢？也就是档案行政管理发展的新阶段都有哪些呢？
“法治是國家治理现代化的基本方式，国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路，也是包括政府职能转变在内的政府治理现代化的必由之路。”[13]“国家治理现代化的过程也就是国家治理法治化的过程，国家治理现代化必然要表现为国家治理法治化，并通过法治化引领和保障现代化。”[14]因而，档案治理现代化也要走法治化的必由之路，档案治理现代化的过程也就是档案治理法治化的过程。这也可以从《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》中的规划要求得到印证。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》就提出了“档案治理法治化”的要求。从中可以看出档案治理的核心是法治化，档案治理的新就是档案治理的法治化，也就是档案行政管理的法治化。档案治理法治化的一个重要方面就是制度化，在以往的档案行政管理中，虽然档案法律法规是其重要的依据，但是，由于档案行政管理者的主观性、档案法律法规执行不到位、档案法律法规体系不够健全等都是制约档案行政管理法治化的因素。“档案治理”的提出表明档案行政管理将摆脱传统的单纯依靠行政命令的管理形式，转而依靠法律法规对档案事务进行管理。法律法规一方面可以行之有效地对档案事务进行管理，让档案行政相对人对档案事务秩序的应有状态能预期且也有合理预期；另一方面也能为档案行政管理者治理档案事务提供客观依据，克服档案行政管理者可能存在的局限。所以，选择档案治理的法治化是档案事业现代化的必然要求，也是档案治理现代化的必由之路。
档案治理法治化，就档案行政管理制度而言，是档案治理体系的制度化、科学化、规范化、程序化；就档案行政管理者而言，是档案治理能力要跟上时代的步伐，能够实现最佳的治理效果。也就是说，实现档案治理法治化，就是要实现档案行政管理制度体制机制的法治化与人的现代化。档案治理法治化主要包括以下几个方面：
3.1 完善的档案法律法规体系。要科学规划和积极推进完善档案法规体系建设。其一，应当加快修改档案法律以适应档案治理的需要。一要明确《档案法》的修改要紧紧围绕着适应“全面深化改革”“国家治理现代化”和档案治理法治化的需要来进行。二要将《档案法》定位于行政法，规范档案治理的行政行为，为档案治理法治化提供法律支撑。其二，完善档案法规体系建设以强化档案治理的保障。一要在《档案法》修改的基础上，加快制订修订与之配套的《档案法实施办法》《档案馆工作条例》《机关档案工作条例》等法规；二要积极推进地方档案法规立法；三要推进各个领域的档案法规规章的立法，将档案法规规章的制定和国家各项事业发展结合起来，做到档案法律法规规章的立法与国家各项事业相衔接，为档案治理的法治化提供强有力的保障。其三，建立健全档案治理的各项相关制度以推进档案法规落到实处。要建立健全与档案法律法规体系相配套的档案治理各项制度，为推进档案治理法治化、制度化、科学化、规范化、程序化，将档案法律法规落到实处提供具体档案行政行为规范。
3.2 档案行政管理者要做严格守法者。其一，要有强烈的守法履责的意识。所谓守法履责，就是要遵守法律法规赋予的职责严格履行。对于档案行政管理者来说，其守法履责的最主要内容就是依法行政。依法行政是档案法律法规赋予档案行政管理者的职责，档案行政管理者的守法就是要履行此职责。档案行政管理者必须有依法行政的履责意识，要认识到不依法行政就是不履责，不履责就是不守法，而不守法就是违法。其二，要有履责担当精神。对于档案行政管理者来说，就是面对执法难、处罚难等阻碍档案事业发展的现象，迎难而上，切实担当履行档案法律法规赋予的行政职责。其三，要有敢为的自觉行动。要有敢为的自觉行动和永不放弃的韧劲去履责，敢于打破档案违法行为行政处罚、行政处分“零”记录的局面。对于常见的档案违法现象，要敢于动真格地查处，做到“全覆盖，无死角”。
3.3 要加快转变职能，严格依法行政。档案行政管理部门应加快职能转变，推行依法行政，推进档案法治建设。首先，档案行政管理部门的领导要转变档案行政管理理念，把档案行政管理思想转变到依法行政上来。其次，对于档案事务的管理要从过去传统的依靠行政命令的管理形式，转向依靠法律法规对档案事务进行管理。最后，将依法行政制度化、规范化。建立档案行政权力清单制度，依法明确档案行政管理部门的权力职责划分、行使范围、运行程序等，依法规范档案行政行为，落实“法无授权不可为”，使档案行政管理权力严格在法律法规规定的范围内运行，杜绝乱作为；建立档案行政责任清单，规范档案行政责任，落实“法定职责必须为”，使每一项档案行政管理权力职责都能够落到实处，杜绝不作为；建立档案行政责任追究制度，对不作为与乱作为者，坚决追究责任。做到有权必有责，有责必履行，制约不作为、乱作为，违规必追究责任。
3.4 健全的社会监督机制。要用法治监督档案行政管理权力和制约权力，实现档案行政管理权力制约与监督法治化，就要建立健全社会监督机制，主要有以下几个方面：其一，公开档案行政权力清单和档案行政责任清单，实现档案行政管理部门的档案行政权力和责任信息的公开，将档案行政管理行政主体的法定职权类型和内容、职权的履行依据、职权履行的流程和结果等内容进行公开，充分保证档案行政权力运行的程序正当性。除了法定的保密事项外，所有纳入档案行政权力清单的权力事项及其运行流程，都必须通过清单向社会公开，否则不得行使。把权力关进制度的笼子里，使权力在阳光下运行。其二，构建完善的内部检查监督体系。档案行政管理部门可以采取自查、互查、抽查等多种方式，定期对档案行政管理部门的档案行政权力运行工作以及具体的落实实施的情况进行监督检查。其三，构建有效的外部监督检查体系。一要强化专门监督作用。行政监察、审计等部门要依法加强监督，对档案行政管理部门的权力运行情况进行全面监督。二要发挥社会监督力量。通过网络评廉、明察暗访、召开档案行政相对人座谈会、向档案行政相对人发放征求意见表等多种方式强化外部监督。
3.5 提升档案行政管理者素质和依法办事能力。推进档案治理，落实档案行政管理依法行政，必须提高档案行政管理者的法治素质，提高档案行政管理者的依法办事能力。其一，加强法律法规的学习，提高档案行政管理者的法律素养。其二，增强能力修养，提高档案行政管理者的能力素质，特别是提高档案行政管理者的依法履行责任意识、担当精神、敢为能力。其三，强化档案法治业务培训，提高档案行政管理者的档案行政执法的专业能力。
*本文为2017年度国家社会科学基金重点项目《法律规制视域下中国档案工作规范体系建设研究》（项目编号：17ATQ012）和2018年度河南省档案局科技项目《依法治国视域下档案工作机制创新研究》（项目编号：2018-R-08）阶段成果。
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（作者单位：濮阳市档案局 来稿日期：2018-09-24）
