对表彰类公文文种选用的思考与商榷
范铮
摘 要：在《党政机关公文处理工作条例》规定的15种公文种类中，有“命令（令）”“决定”“通报”3类文种具有表彰奖励功能，如何选择是困扰公文学界和公文写作者的一个难题。文章提出依据发布机关权限、奖励性质、发布范围选择嘉奖令，依据表彰目的、性质、程序选择决定或通报，并纠正滥发命令、用通知代替决定或通报、通知与通报杂糅、决定与通报混用等错误应用。
关键词：公文；表彰；规范
在《党政机关公文处理工作条例》规定的15种公文种类中，有“命令（令）”“决定”“通报”3类文种具有表彰奖励的功能。“命令（令）”适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员，一般以“嘉奖令”的形式出现。“决定”适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。“通报”适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。对于一个表彰奖励事项到底是用“命令（令）”“决定”还是“通报”，一直是困扰公文学界和公文写作者的一个难题。
有的学者认为：“作为法定行政公文，嘉奖令的作者必须是国务院、国务院各部委、省级人民政府，任何党派组织、社会团体、企事业单位和个人均不能发布嘉奖令。”[1]该观点认为，可以由发文机关级别决定是否可用“命令（令）”，如果是省级以下政府机关或者党派组织、社会团体、企事业单位，表彰奖励无权使用“命令（令）”。有的学者认为：“用决定进行的表彰，是精神奖励和物质奖励并重，用通报进行的表扬，是以精神奖励为主，一般不给予物质奖励。这是决定与通报在表彰方面最明显的区别。”[2]各级表彰奖励的原则是精神鼓励与物质奖励相结合，以精神鼓励为主，依据是否有物质奖励来区分公文文种，未免有失偏颇。有学者认为：“表彰时是用决定还是通报，最重要的还是受表彰对象的事迹和贡献大小。”[3]在黄桐华主编的《秘书工作实例评析》一书中引用了一个《为啥用通报》的实例：“一天，某市委、市政府信访局局长拿出两份文件找到市委分管信访工作的于副书记说：‘于书记，同样是表彰先进集体和先进个人，为什么市乡镇企业用市委、市政府的决定，而我们信访局用市委办公室、市政府办公室的通报？我想不通。”[4]两份文件一个是《××市委、市人民政府关于表彰1994年度乡镇企业先进集体和优秀企业家的决定》，一个是《××市委办公室、市人民政府办公室关于表彰1994年全市信访工作先进集体和先进个人的通报》，由于重要程度无法准确衡量，按照重要程度来选择是用“决定”还是“通报”，不可避免会出现上述信访局局长想不通的情况，影响公文效力的发挥。由此可见，对表彰类公文文种的选择，目前还存在一些模糊认识和使用不规范的地方，本文以河南省公开文件为例进行探讨。
1 依据发布机关权限、奖励性质、发布范围选择嘉奖令
1.1 嘉奖令的发布机关有资格限制。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）关于命令的发布权限有如下规定：
《宪法》第八十条规定：“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院总理、副總理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令。”第八十九条规定：国务院可以“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。第九十条规定：“国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”第一百零七条规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”之所以有学者认为“省级以下政府机关或者党派组织、社会团体、企事业单位表彰奖励无权使用‘命令（令）”，是因为《宪法》第一百零七条同时规定：“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。”在该条款中没有说明乡、民族乡、镇的人民政府有“发布决定和命令”的权限。
但是，按照《组织法》第五十九条规定，“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令”。第六十一条规定，“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令”。因此，根据《组织法》，乡、民族乡、镇的人民政府同样有发布“命令”的权限。党的领导机关不单独使用命令，但可与同级行政机关联合发布命令。而省级以下政府职能部门、各企事业单位、社会团体和个人，则没有发布“命令”的权限。
此外，根据《中华人民共和国国防法》第十三条规定，中央军事委员会有“根据宪法和法律，制定军事法规，发布决定和命令”的职权。按照《军队机关公文处理工作条例》，军队机关授予荣誉称号可发布“命令”。
1.2 嘉奖令所涉事体重大。“嘉奖令”的权威性、强制性最强，最为严肃庄重。“嘉奖令”与“决定”和“通报”相比，其所关涉的事体一般属重大事项，表彰对象一般是对社会做出重大贡献、取得突出成就的单位或个人。如《河南省人民政府关于对河南省残疾人联合会河南省体育局的嘉奖令》（豫政〔2004〕67号），因“在第12届残疾人奥运会上，河南省运动员不畏强手，奋勇争先，夺得7枚金牌、1枚银牌、2枚铜牌，金牌总数并列全国第三，为国家争了光”而发布嘉奖令。再如《驻马店市人民政府关于对确山县人民政府的嘉奖令》（驻政〔2011〕7号），因“确山县人民政府在薄山水库项目中，克服炎热酷暑、天寒地冻等恶劣天气影响，出色地完成了4个乡镇、10个行政村、47个村民组土地赔偿和4个村民组、166户水库移民搬迁安置任务，实现了水库当年蓄水，当年发挥防洪、灌溉、生态和社会效益，确保了库区移民搬得出、稳得住、能发展、可致富的工作目标，实现了和谐移民、和谐搬迁”而发布嘉奖令。表彰性决定与表彰性通报所涉事体一般不如嘉奖令所涉事体重大。如《河南省人民政府关于表彰受到国务院办公厅督查激励做出突出贡献单位的决定》（豫政〔2018〕16号）、《河南省人民政府关于表彰郑州新郑国际机场二期扩建工程建设先进单位和先进个人的通报》（豫政〔2016〕61号）等。
1.3 嘉奖令发布范围最广。嘉奖令受表彰的单位或个人是全国、地方各级行政区域或全国某行业系统学习的榜样，为普发性公文。按照《党政机关公文格式》国家标准（GB/T 9704—2012），“命令（令）”格式没有主送机关，故其分发范围最为广泛。表彰性决定与表彰性通报往往是在一定组织系统内部行文，并非普遍告知。如《河南省人民政府办公厅关于表彰全省高标准粮田建设先进单位和先进个人的决定》（豫政办〔2018〕30号）、《河南省人民政府关于表彰全省依法行政工作先进单位的通报》（豫政〔2018〕18号）的分发范围是河南省各省辖市、省直管县（市）人民政府，省人民政府各部门。
2 依据表彰目的、性质、程序选择决定或通报
2.1 表彰性决定与通报的行文目的各有侧重。表彰性决定主要目的是对单位或个人表明组织意见，公布组织决定。而表彰性通报作为知照类公文，主要用于通报信息，侧重于对“事件”的宣传，通过公布先进事迹和表彰结果，树立典型，教育引导他人向先进学习，因此“教育他人”是其主要目的。如《河南省人民政府关于表彰2016-2017年度河南省省长质量奖获奖单位的决定》（豫政〔2018〕13号），主要目的是授予许继电气股份有限公司等“2016-2017年度河南省省长质量奖”荣誉称号。《河南省人民政府关于表彰2017年度服务河南经济社会发展优秀和先进中央驻豫单位的通报》（豫政〔2018〕24号），“省政府决定对国网河南省电力公司等10个优秀单位和国家统计局河南调查总队等11个先进单位予以通报表彰”，主要目的是“鼓励先进，发挥示范带动作用”。两个文件的行文目的在文件内容上有所体现。
2.2 表彰性决定与通报的表彰性质有所不同。表彰性决定一般用于命名表彰，被表彰对象被授予某种荣誉称号或奖项。如《河南省人民政府关于表彰河南省民族团结进步模范集体和模范个人的决定》（豫政〔2015〕3号），“省政府决定授予郑州市中原区民族宗教局等90个集体河南省民族团结进步模范集体荣誉称号，授予虎林山等110人河南省民族团结进步模范个人荣誉称号”。《河南省人民政府关于2014年度河南省科学技术奖励的决定》（豫政〔2014〕99号），“省政府决定授予河南大学宋纯鹏教授、河南科技学院茹振钢教授2014年度河南省科学技术杰出贡献奖，授予‘纯电动客车关键技术研发及系列化产品应用等15项科技成果河南省科技进步奖一等奖，授予‘河南省畜产品质量安全监测关键技术研究及应用等125项科技成果河南省科技进步奖二等奖，授予‘小麦优质节水高效灌溉指标与非充分灌溉模式等206项科技成果河南省科技进步奖三等奖。”表彰性通报一般用于对有先进事迹的人或事进行表彰，被表彰对象不授予荣誉称号或奖项。如《河南省人民政府关于表彰省体育局和省老年人体育协会的通报》（豫政〔2017〕43号）是对河南省体育局、省老年人体育协会组织的代表队在第三届全国老年人体育健身大会上取得的优异成绩予以通报表彰。《河南省人民政府關于表彰郑州海关的通报》（豫政〔2017〕15号）是对郑州海关创新通关监管模式，提升贸易便利化水平，立案侦办走私大要案，有力维护国门安全的事迹进行表彰。
2.3 表彰性决定与通报的制发程序不同。表彰性决定一般要经过会议研究审议或按照已出台的办法规定程序办理后，由有权做出决定的单位发布，而表彰性通报无需上述程序，按一般公文制发程序审核签批即可。如《河南省人民政府关于表彰第七届全国农民运动会筹办工作先进单位和先进个人的决定》（豫政〔2014〕29号），决定“授予中共南阳市委、南阳市人民政府‘第七届全国农民运动会筹办工作重大贡献奖；授予省委宣传部、省农业厅、省体育局等3个单位‘第七届全国农民运动会筹办工作突出贡献奖；授予中共卧龙区委、卧龙区人民政府等50个单位‘第七届全国农民运动会筹办工作先进单位荣誉称号；授予马冰等189名同志‘第七届全国农民运动会筹办工作先进个人荣誉称号”，文件明确表示做出这一决定是经省政府研究。再如《河南省人民政府关于2013年度河南省科学技术奖励的决定》（豫政〔2014〕14号）是“根据《河南省科学技术奖励办法》（省政府令第57号）规定，经省科学技术奖评审委员会评审、省科技厅审核和省科学技术奖励委员会审定”后做出的决定。《河南省人民政府关于表彰2016-2017年度河南省省长质量奖获奖单位的决定》（豫政〔2018〕13号）是“根据《河南省省长质量奖管理办法》规定”，按照规定的评审程序，包括发布评审公告、提交申报材料、初审、专项评审、评委会全体会议审议后确定拟奖单位，再经过公示、分管质量工作的副省长审核、省长审定签署后，由河南省政府发文。
3 表彰类公文文种选用的误区
3.1 滥发命令。主要是不具备发布命令资格的单位发布命令。如上述省级以下政府职能部门、各企事业单位、社会团体和个人没有发布命令的权限。如：
“济源市教育局嘉奖令
济教〔2015〕123号
各中心校、市直学校，各民办学校：
在2015年河南省‘省长杯校园足球暨河南省体育传统项目学校足球锦标赛中，市高级中学代表队在组队时间短、困难任务大的情况下，刻苦训练，奋力拼搏，男、女两支代表队双双进入全省前四强，其中男子队喜获全省第三名。市高级中学是全省唯一一所参加两支代表队的学校，均取得了优异成绩。这些成绩表明我市学校体育工作迈上了一个新的台阶，为我市教育工作赢得了荣誉，充分展示了愚公儿女的良好精神风貌和学校素质教育的巨大进步。为表彰先进，市教育局决定对市高级中学予以通令嘉奖。
希望市高级中学认真总结经验，发扬成绩，戒骄戒躁，再创佳绩。全市各级各类学校要以先进为榜样，实干高效，改革创新，勇于实践，创优创先，为加快全市教育事业科学发展做出新的贡献。
2015年9月8日”
济源市教育局作为省级以下政府职能部门，没有发布命令的权限，不应发布嘉奖令，而应制发决定。
3.2 用通知代替决定或通报。《党政机关公文处理工作条例》规定，通知“适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文”。通知不具有表彰的功能，在实际应用中用通知进行表彰属于对公文文种的错误应用。如《河南省卫生厅关于表彰“2012感动中原十大优秀护士”的通知》（豫卫医〔2012〕92号）文种应改为决定。《中共河南省委高校工委 河南省教育廳关于表彰2012年河南省高校好新闻奖的通知》（教社科〔2013〕1069号）文种应改为通报。
3.3 通知与通报杂糅。在一份公文标题中出现“通报”“通知”两个文种的错误。如《河南省教育厅关于对我省参加2017年全国职业院校技能大赛中职组获奖选手通报表扬的通知》（教职成〔2017〕809号）应改为《河南省教育厅关于对我省参加2017年全国职业院校技能大赛中职组获奖选手表扬的通报》。《河南省教育厅关于通报表扬河南省“最美孝心少年”的通知》（教基一〔2014〕676号）应改为《河南省教育厅关于表扬河南省“最美孝心少年”的通报》。
3.4 决定与通报混用。此类错误有两种情形：其一是同样的表彰事项决定与通报不分。如河南省人民政府对河南省省长质量奖获奖单位表彰，2016年印发了《河南省人民政府关于表彰2014-2015年度河南省省长质量奖获奖单位的通报》（豫政〔2016〕13号），而2018年印发了《河南省人民政府关于表彰2016-2017年度河南省省长质量奖获奖单位的决定》（豫政〔2018〕13号）。同一表彰事项有的用通报、有的用决定，体现不出公文的严肃性与规范性。其二是该用决定的用通报、该用通报的用决定。根据上文所论，河南省人民政府表彰2014-2015年度河南省省长质量奖获奖单位，由于是对被表彰单位授予荣誉称号，并经过相应程序发布，应该使用决定而不是通报。而《河南省人民政府关于表彰河南省优秀农民工暨农民工工作先进单位和先进个人的通报》（豫政〔2016〕55号）主要目的是“省政府决定授予朱学东同志等100人‘河南省优秀农民工荣誉称号，授予郑州市人力资源和社会保障局等49个单位‘河南省农民工工作先进单位荣誉称号，授予张伟锋同志等100人‘河南省农民工工作先进个人荣誉称号”，应制发决定。
表彰类公文是应用较为广泛的公文，对表彰先进、激励后进、弘扬正气具有重要作用。以上是笔者对表彰类公文文种选用问题的一管之见，希望对公文的规范化应用有所帮助。
参考文献：
[1]王华.表彰性公文文种选用例析[J].写作天地，2011（5）：35.
[2][3]杨诚.表彰类公文使用之区别——兼与高勇先生商榷[J].四川档案，2002（6）：37.
[4]黄桐华.秘书工作实例评析[M].南宁：广西人民出版社，1997：138.
（作者单位：沧州师范学院 来稿日期：2018-10-01）
