劳动仲裁社会化SWOT分析
宾雪花 陈光海 蒋学雷
[摘要]SWOT分析方法是一种能够摒除人为主观因素，客观反映事物发展优劣性的客观分析方法，通过将其运用到劳动仲裁社会化课题研究中，借助温州高教园区派出庭为样本，分析劳动仲裁社会化优劣势，机遇及威胁，为进一步促进劳动仲裁社会化实践和发展提供实证经验。
[关键词]劳动仲裁社会化;SWOT分析;高教园区派出庭
[中图分类号]D925.114 [文献标识码]A [文章编号]1009—0274（2019）05—0109—05
[作者简介]宾雪花，温州大学法学院副教授，法学博士，硕士生导师，温州市瓯海区劳动人事争议仲裁委员会高教园区派出庭仲裁员，新西兰奥塔格大学法学院访问学者，温州市政府行政规范性文件审查专家、市政府立法专家;陈光海，男，温州市瓯海区人事劳动争议仲裁院院长;蒋学雷，男，新疆石河子市法院法官。
党的十八届三中全会报告提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。自此，政府的一部分职能通过社会购买方式开始向“社会化”转变。比如环保政府机构向民间环保组织购买服务实现环境保护和管理职能。2017年4月1日，为贯彻落实中办、国办《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》（以下简称《意见》），进一步加强劳动人事争议调解仲裁、完善劳动人事关系矛盾纠纷多元处理机制，人社部会同中央综治办等国家八部门制定和印发了《关于进一步加强劳动人事争议调解仲裁完善多元处理机制的意见》。其中《意见》第六部分强化基础保障机制中，明确提出通过政府购买服务、调剂事业单位编制等方式，来解决劳动争议纠纷，由此各地进行了红红火火的“劳动争议处理社会化”探索和实践。因此，研究劳动仲裁社会化具有一定实践意义。温州市瓯海区劳动人事争议仲裁委员会高教园区派出庭（以下简称“高教园区派出庭”）正是劳动仲裁社会化的一种表现，它于2016年9月28日以温州市瓯海区劳动人事争议仲裁委员会通过政府购买服务的方式，与温州大学法政学院合作创立。社会化形式的高教园区派出庭，不仅在国家八部委意见出台之前即成立，在全省乃至全國都属首创。本文选择高教园区派出庭作为实证样本，运用经济学SWOT范式予以经济分析。
一、优势分析（Strengths）
（一）充分利用、整合高校优秀的法务人才
温州市瓯海区劳动人事争议仲裁委员会在高教园区派出庭成立前五年的年均收案数为532.8件，编制仅为三人，包括立案接待、调解、送达、庭审记录、裁决、归档，以及其他事务性工作，案多人少矛盾极其突出。为了便于用人单位和劳动者就近解决劳动人事争议，2016年9月28日，温州市瓯海区劳动人事争议仲裁委员会整合温州市各高校优秀法律人才，在温州大学法政学院设立高教园区派出庭。高教园区派出庭的仲裁员主要由温州大学、温州大学瓯江学院、温州医科大学、温州职业技术学院等法学专业教师组成，派出庭的运行完全以上述社会化的兼职仲裁员为主。
派出庭已聘任的17名仲裁员全都具有研究生以上学历，其中博士9名，高级职称7名，12名成员具有名牌大学法学博士学位和大学法学教授职称。通过整合高校优秀的法务人员，有效地利用这些毕业于名牌大学法学院的人才资源，突破了现有编制有限与预算控制的困境，有效解决了劳动人事争议仲裁长期存在的案多人少的矛盾。高教园区派出庭的仲裁员都是高素质的法律人才，都为高校教师，全部获得法学硕士以上学位，且大多数均已通过国家司法考试，持有律师执业证书，具有相当的司法实践经验。这些仲裁员曾经受过系统的法学思维和法学精神的培养，天然的拥有中立的法律思维，且因本身有一份事业单位的工资，不容易被各种势力和诱惑所腐蚀，更具公正性。由于是高校教师的身份，其公信力更容易获得劳动者和用人单位的认可，在心理上更愿意听从高教园区派出庭仲裁员的调解建议。从效果来看，高教园区派出庭成立当年的案件调解率为91%，第二年的调解率为85%，这些数据均体现出了用工双方对高教园区派出庭仲裁员的认可度，而且这种方式能够从源头上化解矛盾。高教园区派出庭在审理、裁决案件过程中，针对劳动争议问题，利用高校教师能力，分别组织了针对不同主体的讲座。比如：针对农民工组织了《学好劳动法，维护劳动者的合法权益》，针对企业家组织了《企业用工风险防范及对策》讲座，高教园区派出庭成立至今已举办了20多场类似的普法宣讲，从源头上有效地预防了劳动争议的发生。
（二）便利性、就近优势
社会化高教园区派出庭由于是就近在一定区域内建立，对服务对象来说具有便利性。温州瓯海区位于温州市西南部，管辖1个镇、12个街道、1个省级经济开发区，其南北跨度大，东西跨度也大，劳动者和用人单位来区仲裁委交通多不方便，费时费精力。而在温大法政学院建立的高教园区派出庭，其下辖瓯海南部的6个街道（南白象街道、仙岩街道、茶山街道、梧田街道、丽岙街道、三垟街道），从路程来看，这六个街道到高教园区派出庭申请、出庭，坐公交车仅仅需要30多分钟，减少了劳动者在路上的交通成本、时间成本，节省了交通费，方便了劳动者。
（三）节约人力成本和司法资源
随着劳动者的法律意识提高，政府法制宣传到位，每年瓯海区劳动人事争议案件逐年增多，案件日益复杂，仲裁请求呈现复合化，按照目前的案件数，起码要再增加7个编制，为此支出的人员经费每年将近100万元，还不包括编制增加需配套的办公设备、办公场所等办公支出。在现行控编的国情下，增加编制与财政经费并不现实，虽然瓯海区劳动人事争议仲裁委也曾聘任了一些社会执业律师作为兼职仲裁员，但是，由于兼职仲裁员的办案津贴比较低（500元/案），对律师来说，吸引力不足，且律师作为具体处理纠纷的法律人员，有时候仲裁开庭与律师开庭会发生时间冲突，并不利于纠纷的及时化解。而高教园区派出庭的仲裁员均是各高校专职法律教师，在不增加和占用编制的情况下，充实了办案力量。从财政支出来说，每年瓯海区劳动人事争议仲裁委对高教园区派出庭的拨出办案经费（包括办案补助），一年仅为12万元左右，但处理的案件占到全瓯海区案件的30%左右（2018年上半年已占到40%以上），不仅有效解决了案多人少的矛盾，便利纠纷尽早化解，更是以社会化渠道，节约了大量的财政资金。此外，高教园区派出庭的办公场所是利用温大法政学院现有的模拟法庭进行改造，对其进行充分有效的利用，并未增加新的办公场所。
（四）促进了“产学融”
高教园区派出庭是温州高校“产学融”的结合表现，对温州大学法政学院教师而言，能够通过亲身从事仲裁调解、审理、裁定等多种工作，从实践中领悟法律的真谛，能够真正将自己所学与法学实践相结合，有效地培养了“双师型”法学教师。对学生来说，派出庭还同时辅助教学，2017年大约有500名学生参加了公开庭审，有2名在读研究生兼职书记员工作，为温州大学培养专业法务人才起到了积极作用，实现了优势互补的双赢效果。高教园区派出庭设置在大学城，学生能够在课余之外，随时有法学见习的场所，能够通过自己兼职书记员、兼职调解员，将书本上学不到的知识和经验慢慢弥补，解决了眼高手低的问题，一旦走入工作岗位，就能够很快上手。
此外，有利于高校教师在司法实践中发现问题，找到课题、研究课题，学生则可以找到自己的毕业论文和课程论文选题。很多老师和同学研究高教园区派出庭，以此申报了各级课题，取得了很多的成果。有10多名学生成功申报了学校各类课题，有学生成功申报省新苗计划，有的将派出庭作为案例参加公共管理大赛，同时，人社部委托的《智能仲裁院建设》已经立项。尤其法学研究生作为高教园区派出庭的书记员，通过接触案件，解决了法学理论与实践分离的问题，得到了有效锻炼，往往在毕业前期，这些学生就找到了较好的工作，解决了就业难问题。
二、劣势分析（weaknesses）
（一）先天权力性（权威）不足
高教园区派出庭自2016年10月成立后，当年的案件调解率为91%，2017年的调解率为85%，2018年的调解率为89.4%。未能够完全达到90%以上的调解率，主要原因在于高教园区派出庭与劳动保障部门设置的派出庭相比来说，因其社会化的性质，更显中立性，但权威性不足。比如，瑞安市劳动仲裁委设置的塘下派出庭，是由瑞安市劳动仲裁庭专职仲裁员派到塘下派出庭作为仲裁员，并授予其为瑞安市人社局塘下分局的副局长，同时分管劳动监察、劳动争议调解、劳动仲裁，身兼劳动监察员、劳动争议调解员、劳动仲裁员三职，尤其其拥有的监察职责（特别处罚权力），能够很好地为其调解、仲裁劳动争议案件提供权力性保障。因此，他们的调解率普遍达到90%以上。高教园区派出庭人员全部人员是由高校法学教师组成，与瓯海区劳动人事争议仲裁委并不存在行政、人事上的隶属关系，也不存在财政上的纠葛，因此，高教园区派出庭过强的中立性，使得不能够凭借行政权力来迫使企业和劳动者达成调解协议，只能靠各位老师的专业素养，心理学知识和耐心劝说双方当事人，促进案件调解时，缺少权威性保障。
（二）规范化模式管理不足
从内部管理来看，目前高教园区派出庭内部的规范化模式管理还没跟上，既没有规范化的管理文件，也没有考核办案质量的日常安排，更没有关于奖励和惩罚等文件。
由于高教园区派出庭的成员都是高校教师，对他们的监督和考核是每年年末对教师的教学和科研考核，即各高校的教学工作考核或教学科研考核工作。派出庭并不对他们办案进行考核，也没有设置考核制度和绩效考核制度。由于人员之间不存在的隶属关系，并无其他有利的约束机制，所以规范化模式管理不足。从奖励角度，高教园区派出庭仲裁员属于高校教师系统，与政府部门奖励并不配套。为了更好地管理高教园区派出庭，虽然在仲裁员中聘任了一位庭长，但并无职级与待遇，庭长主要靠个人的素养、魅力来管理兼职仲裁员，对其他仲裁员并无刚性约束。这就造成了以人际管理代替制度管理的现状，造成管理效率低、指挥体系不顺等各种管理问题。
三、机遇分析（opportunities）
（一）政策支持
《意见》第六部分强化基础保障机制中，明确提出通过政府购买服务、调剂事业单位编制等方式，来解决劳动争议纠纷，各地进行红红火火的“劳动争议处理社会化”探索和实践。目前，劳动仲裁社会化理解和试点主要表现在以下方面。
1.劳动争议处理阶段上的社会化，“社会化”主要在三方联动机制的启动阶段，主要让三方人员参与到案件的起始阶段中，即发挥各方面力量進行“大调解”社会化，参与人包括工会和企业工会、司法部门、街道机关部门。
2.劳动争议处理社会化模式多种多样。通过建立劳动争议调解中心，通过政府购买律师服务，购买律师服务提供法律咨询和劳动争议调解介入到启动阶段，无形中化解了不少启动阶段的劳动争议。比如，宁波市北仑区包括北京市总以购买服务的方式聘请了21家律师事务所近400名律师，并培训了1.5万名基层工会干部，从事法律政策咨询和劳动争议调解。建立区或县一级的劳动争议调解中心，尤其辅助规模以上企业建立企业的劳动争议调解组织，并整合人民调解建立大调解的模式。建立街道的劳动争议联合调解组织，即劳动争议社会化大调解。比如，无锡锡山区由区、镇（街道）工会牵头，劳动和社会保障与司法部门共同参与，及时化解各类劳动纠纷。
3.劳动仲裁组织的社会化形式多种多样。建立劳动仲裁工会派出庭，来实行案件启动时的调停。比如：浙江德清在工会建立劳动仲裁工会派出庭;建立专门由高校法学专家的温州市瓯海高教园区派出庭。所有的仲裁员全是由高校的在职教师担当。
4.劳动争议仲裁员社会化。比如，上海长宁地区，缓解劳动争议，律师担任“社会化仲裁员”，受聘成为社会化仲裁员的律师将各指定1名律师事务所见习人员或助理人员作为书记员，从而组成10个审理组直接承办仲裁委员会受理的劳动争议案件。
高教园区派出庭与其他不同类型劳动争议处理社会化一样，属于政府购买服务，化解劳动争议纠纷，属于劳动仲裁组织的社会化。它正是顺应党和国家政策而衍生出的新事物，是政策扶持的对象。
（二）符合国际上解决民事纠纷的发展趋势
通过中立的社会组织来解决、化解纠纷是国际上解决民事纠纷的发展趋势。高教园区派出庭正是政府购买法律服务而设置的中立性社会组织。
应该说，解决劳动争议纠纷的需求是庞大的，仅仅通过官方的劳动争议仲裁机构来解决劳动争议远远不够，从劳动争议案件数和办案的仲裁员数量之比来说，案多人少的矛盾是现实问题。若增加人手，则必然增加人头的财政支出，不符合当前政府精简预算的目的。若不增加，庞大的劳动争议案件也是现实存在，如果不及时解决，必然酿成社会隐患，只有及时、高效地解决劳动争议纠纷，才能够化解社会戾气，才能为企业营造良好的营商环境。此外，高教园区派出庭作为政府购买服务，与其他宁波工会派出庭、其他仲裁委派出专职仲裁员组成的派出庭相比，更具有中立性。
首先，高教园区派出庭的人员全部是高校从事法学教育的教师组成，一般不为任何一方当事人所利诱，损害公平、正义。仲裁员的独立性也是高教园区派出庭中立性的表现。作为高教园区派出庭仲裁员，不隶属于任何国家机构或组织，他们完全能够做到依据法的精神、原则，依据劳动法基本内容调解、审理、裁决案件。它真正能够做到不受制于任何组织和机构，完全有一种超然的独立性。其次，高教园区派出庭的中立性还表现在财政上的独立性。这种财政上的独立性，是通过高教园区派出庭与瓯海区人事劳动局签订的合同，保证了高教园区派出庭的办案经费，也促成了高教园区派出庭的独立性。高教园区派出庭的财政支出主要是办案经费，没有人头经费。每一个兼职仲裁员拿的是办案津贴，尽管与律师代理一个劳动争议案件相比，远远少于律师代理费。但是，作为一个从事法学教学和法学研究的高校教师，能够将自己所学习的抽象的高深的理论知识通过办案转化为更加深入的理解，能够将在象牙塔里的法学研究，通过在实践办理案件过程中，改造成真正实用的解决方案，然后，又用于法学科学研究之中，都是有收获的。法学教师组成的仲裁员的财政上的独立性，决定了高教园区派出庭是作为政府购买服务的中立组织，其中立性与国际上负有盛名的商事仲裁来比，具有可比拟性，或者类似性。商事仲裁的特征之一就是中立性。不偏向任何一方当事人，依据法的精神，依据法律、法规，来审理商事案件的商事仲裁无论是在国际上还是国内都获得了好评。
四、威胁分析（Threats）
温州大学引进温州市瓯海区人事劳动仲裁委员会高教园区派出庭，对温州大学、温州市瓯海区人事劳动仲裁委员会两方来说，不是负和博弈，而是共赢。
但是，像高教园区派出庭它作为首创的政府购买服务的一个试点和实践的一个模式，也有其外部威胁，主要局限于当地资源、人才、技术、场地，不能随意复制。高教园区派出庭与其他工会派出庭、仲裁委自身设置的派出庭相比，设置工会派出庭和仲裁委自身设置的派出庭容易，因为一般每个地区（包括乡镇）都有工会组织和劳动保障部门。高教园区派出庭之所以能够很好的形成和运作，在于当地建立在温州大学法学院法学学科发展基础上，并整合温州医科大学和温州职业大学法学教师资源，利用了温州大学原有的模拟法庭场所，以及一定程度上用了温州大学培养法学学生的培养经费，才可以不增加温州市财政的基础上发展起来。
高教园区派出庭这个模式在推广上需要具备以下因素：在省政府或地级市具有一所应用型高校的法政学院或法学院，而不是科研型高校的法学院，科研型法学院囿于科研压力，其法学教师一般不愿意为了较少的办案津贴而做兼职仲裁员。应用型高校的法学教师更注重学生法学应用培养，设置高教园区派出庭利于法学本科生和研究生的应用培养，利于培养“双师”型法学教师人才。
五、劳动仲裁社会化评析和结论
劳动仲裁社会化路径除了高教园区派出庭这种模式，还有工会仲裁庭模式、购买律师服务参与劳动仲裁模式等其他多种劳动仲裁模式。从劳动仲裁社会化实践本质来说，以其内部环境来看，劳动仲裁社会化能够有效地利用当地的人才资源（工会、律师、高校老师）、当地本身具有的办公场所（工会场地、高校场地），既便利企业和劳动者的往来，节约了时间成本，节约了当地财政、司法资源，又很好地解决了案多人少的矛盾，预防了劳动争议的发生。同时，无论工会仲裁庭、高教园区派出庭，还是购买律师服务等劳动仲裁模式从其产生之日起，其先天权威性不足，制度建设不足，规范性管理模式还需建设。
反过来，其优势也很强，表现之一就是仲裁中立很强，促使了劳动争议处理机制可以摆脱行政机构来解决劳动争议的过强行政性缺陷，逐渐转化为类似于解决商事纠纷的商事仲裁机构。但是，规范性管理模式仍然需要解决，包括如何激励兼职仲裁员的积极性，如何用制度制约兼职仲裁员等。
从外部环境来看，高教园区派出庭、工会仲裁庭、购买律师服务等作为劳动仲裁社会化创新和实践具有强劲发展的优势，表现为除了国家政策扶持、温州高教园区的高校物力、人力、财力的支持，还能更好地满足社会需求，更主要是顺应时代，呼应了多元化解决纠纷的政府和百姓心声。劳动仲裁社会化的外部威胁主要是无论高教园区派出庭这种模式，还是工会仲裁庭模式、购买律师服务参与劳动仲裁模式等多种劳动仲裁模式的建设都囿于当地资源、人才、场地的制约，不能长足发展。鉴于劳动仲裁社会化实践中兼职仲裁员的报酬不高，积极性就不高，所以不利于可持续发展。勞动仲裁社会化的实践模式作为政府购买服务的一个高中立性社会组织，优势远远大于劣势，机遇远远大于威胁，其必然是中国化解劳动争议纠纷的未来发展趋势，因此，劳动仲裁社会化可以充分利用其优势和外部机遇，谨慎地略过或摒弃劣势，勇敢地面对其外部威胁，劳动仲裁社会化必然有一番新动向和前景。
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责任编辑：张洋
