法制统一视角下新环保法中的按日连续处罚
吕中诚
摘要：按日连续处罚是环保法新修订的内容之一，因其十分严厉而备受瞩目。关于按日连续处罚的法律性质，学界存在着不同的观点。从法制统一的角度，按日连续处罚应属于责令改正的执行罚，其实施应充分注重与现有法律规定的衔接和协调，严格遵循相应的程序规则，加强并完善对其实施的监督和救济，以便最大限度地发挥这一新制度作用。
关键词：法制统一；按日连续处罚；实施
中图分类号：D93
文献标识码：A
文章编号：1001-0475（2015）12-0039-02
2015年1月1日起开始实施的《环境保护法》（以下简称新环保法），在立法理念、监管机制及法律责任等诸多方面都有重大改变，被誉为我国环境立法史上的又一里程碑。新环保法大大加强了对违法排污行为的惩罚力度，有望解开我国环境保护工作中长期存在的“违法成本低，守法成本高”的死结。而该法第59条中“按日连续处罚”的规定更是备受瞩目。有关按日连续处罚，学界论述颇多，本文从法制统一的角度并结合环境保护部的《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》（以下简称《办法》）的有关规定，对新环保法中按日连续处罚的性质及其执法中的相关问题进行探讨，以期进一步完善按日连续处罚的实施制度。
一、法制统一的内涵
法制统一原则是我国立法的基本原则之一，为我国宪法第5条所明确规定，是维护和保障立法合法性的重要原则。法制统一有多重内涵，其中之一就是要求各个法律部门之间的规范性法律文件不得冲突、抵触或重复，应该相互协调和补充。对于一项新的法律制度而言，法制统一则要求其应当与现存的法律之间和谐有序、相互协调，融人到现存的法律体系中并与之成为有机联系的统一整体，这可以说是该制度存在的合法性、正当性基础，也是其能否顺利实施的关键。简言之，法制统一既要求各法律所构建的制度体系要统一协调，又要求各法律制度在实际运行中能够相互协调以保证法制的统一。按日连续处罚作为我国环境基本法中一项新的制度，无论其性质的界定还是具体的实施，都必须符合法制统一的要求。
二、法制统一与按日连续处罚性质的界定
对按日连续处罚性质的界定，直接关乎其具体的实施，因为不同的性质决定着不同的实施程序。关于按日连续处罚的法律性质，学界存在着三种学说，即行政处罚说、执行罚说和混合性质说。虽然国外及我国个别地区的环境立法中有将按日连续处罚作为行政处罚的立法例，行政处罚说也在尽力地解释着其与“一事不再罚”原则没有矛盾和冲突，认为每一天的排污行为都应做“一事”来看待；或认为持续性的排污行为是“一事”，按日计罚的结果仍是一次处罚，按日累积只是一种计罚方式，并不改变“一次”处罚的性质。但毋庸置疑的是，如果将每一天或每一时段的违法排污行为都当成“一事”而予以处罚的话，不仅为执法实践带来了很大的难题，而且每一天或每一时段的违法排污行为在事实、性质、情节以及社会危害程度上都不可能是一致的，同时还存在着时断时续的可能，若都处以相同的处罚数额势必违反《行政处罚法》第4条第2款规定的“过罚相当”原则。因此，行政处罚说在理论和实践上都有不小的障碍。事实上，从新环保法第59条的表述来看，按日连续处罚作为执行罚的特征更为明显。
执行罚，是行政强制执行机关对拒不履行不作为义务或者不可为他人代履行的作为义务的义务主体，课以新的金钱给付义务，以迫使其履行的强制执行。执行罚的目的不是对义务主体进行金钱处罚，而是通过罚缴一定数额的金钱，促使义务主体履行其应履行却尚未履行的义务。新环保法第59条的按日连续处罚，应为该条中“责令改正”的执行罚，而非“罚款处罚”的执行罚。否则的话，将有违《行政强制法》第45条第2款有关执行罚的数额不得超过罚款本数的规定。
关于“责令改正”的性质，虽然我国有个别法律将其作为行政处罚，但国务院法制办秘书行政司根据《行政处罚法》第23条的规定，在《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复（国法秘函[2000]134号）》中已明确其不属于行政处罚，这也是学界的主流观点，即责令改正是行政主体对特定行政相对人作出的一种行政命令。环保部的《环境行政处罚办法》第11条也明确将其规定为行政命令。作为一种行政命令，责令改正具有其独立性，表现为行政主体通过指令违法行为人履行一定的义务来达到停止和纠正其违法行为的目的。责令改正的遵守和执行往往需要以行政处罚或者行政强制执行作为保障。新环保法第59条中的按日连续处罚，正是为了使前面的“责令改正”得以遵守和执行，但其并非行政处罚，原因如下：其一，按日连续处罚的目的不是对违法排污者进行金钱制裁，而是促使其尽快履行责令改正所确定的义务，以免违法排污行为再次发生；其二，按日连续处罚具有执行罚所具有的针对同一事项按日计算反复适用的特征，而行政处罚则必须遵循“一事不再罚”的原则；其三，尽管现有不少法律有对拒不履行责令改正义务而给予行政处罚的规定，但其都体现为对“拒不改正”的制裁，而且都是一次性的，严格遵循“一事不再罚”的原则，与新环保法第59条对“拒不改正”反复课以按日连续处罚的规定有着本质的不同。
因此，新环保法第59条的按日连续处罚应该属于本条规定的“责令改正”的执行罚。按日连续处罚作为执行罚与现有法律规定没有任何矛盾和冲突，不仅符合法制统一的要求，而且为执法实践带来了很大的方便，节省了执法成本，同时大大增加了违法排污者的违法成本，具有强大而持续的心理威慑力，从而迫使其尽快履行责令改正的义务，停止和纠正环境违法行为。
三、法制统一与《办法》中对按日连续处罚性质的界定
在现有法律体系内，任何一项法律制度的实施都不可能是孤立的，都或多或少的需要现存其他制度的支持和保障，这也正是法制统一的一种体现。按日连续处罚要想得到高效顺畅地实施，关键之一是要在其实施的各个阶段充分注重与现有有关法律的衔接与协调，同时还需根据其自身的特点及时制定相应的配套制度，以确保能充分发挥其应有的作用。《办法》的及时出台，目的是使按日连续处罚的实施更具有可操作性。但《办法》却将按日连续处罚的性质简单界定为行政处罚，并按照行政处罚的程序来实施，这不仅不符合法制统一原则，而且不利于按日连续处罚高效顺畅地实施。
（一）《办法》将按日连续处罚简单界定为行政处罚与新环保法第59条的立法目的存在一定的冲突
如前所述，新环保法规定的按日连续处罚具有明显的执行罚的特征，其目的并不是对违法排污者进行金钱处罚，而是促使其及时改正违法行为。新环保法第59条中的“违法排放污染物”至少应包括两种情形：其一是排污结果违法，比如超标排污或排放禁止排放的污染物；其二是排污结果未违法但其排污行为过程违法，比如未取得排污许可排污、未依法运行排污设施排污等。第一种情形下环保部门排污者进行行政处罚并责令其改正，如违法排污者拒不改正，此时施以按日连续处罚尽管有对持续违法排污行为予以制裁之意，但按日连续处罚的最终目的还是促使其尽快改正违法行为；而第二种情形下施以按日连续处罚，其功能就在于迫使其履行作为义务（如办理许可证、正常运行排污设施等）而并非对违法排污结果的制裁。质言之，此类型的按日连续处罚仅具有执行罚的功能。因此，《办法》将按日连续处罚简单界定为行政处罚可能导致新环保法第59条规定的应该施以按日连续处罚却无法实施的情形，有违新环保法该条的立法目的。
（二）《办法》将按日连续处罚简单界定为行政处罚不利于其高效顺畅的实施
从《行政处罚法》的规定可知，行政处罚应遵循严格的程序，首先必须进行调查，调查后要由行政机关负责人对调查结果进行审查，较重的行政处罚还要由行政机关负责人集体讨论，并要举行听证。按日连续处罚无疑是较重的，如属行政处罚则都需要遵循上述程序。同时，《行政处罚法》第27条还规定了应当从轻或减轻处罚的情形，实施按日连续处罚时如果违法排污者具有这些情形的，势必要从轻或减轻处罚，这样又与新环保法第59条“按照原处罚数额”按日连续处罚的规定相矛盾。笔者曾走访了几个环境保护主管部门，正是因为实施中面临的上述问题，至今尚未有实施按日连续处罚的案例。
四、按日连续处罚的监督与救济
按日连续处罚作为法律赋予环境保护主管部门的一项公权力，同其他任何公权力一样，必须受到制约和监督，否则极有可能被滥用和扩张以至于对私权造成极大的侵害；而无救济则无权利，私权利如果受到公权力的侵害，一定要加以救济。这些都是法治应有之义。因此，必须注重对按日连续处罚的监督及受其侵害后的救济，以便最大限度地发挥这一新制度作用，遏制其可能带来的负面影响。尽管《办法》没有对此予以专门规定，结合现有相关法律规定，按日连续处罚的监督方面应包括必须严格遵循相应的程序、严格遵循职能分离、强化行政责任、依法公开按日连续处罚的相关信息、鼓励公众和媒体依法进行监督等制度；而关于按日连续处罚的救济则完全可以从法制统一的角度将其纳入现有的行政救济机制。
总之，按日连续处罚进入我国环境保护基本法，是我国为应对严峻的环境问题向环境违法者举起的法律利器。在按日连续处罚的实际执法中，一方面应充分注重与现有法律的衔接和协调，另一方面还要根据其特点及时制定有针对性的措施，包括进一步完善《办法》的规定，以最大限度地发挥其应有的作用。
