以章程为统领，推进高校内部治理体系完善化
陈秀梅 芦倩
[摘 要] 隨着社会经济持续发展，高校办学自主权进一步扩大，各高校之间的竞争愈演愈烈，如何实现教育改革创新，完善高校内部治理体系，是当前一段时间的教育“大考”。此时高校章程显得尤为重要，它将为学校办学定位、办学特色指明方向，推进高校内部治理体系完善化，使学校在竞争中占据优势地位，真正实现跨越式发展。
[关键词] 依法治校 高校章程 内部治理体系
中图分类号：G647 文献标志码：A
依法治校是高校管理改革的必然趋势，也是高校治理能力现代化的现实需求。高校章程是大学自主治学的依据，具有大学内部治理的“宪法”价值，它的存在为高校制定规章制度提供了最基础的法律保障。在国务院印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》中，其中专门强调了高校要完善内部治理结构，建立健全高校章程的落实机制。而章程对完善高校内部治理体系有不可替代的指导作用，因此，高校必须重视章程，并以章程为统领，从根本上推动高校内部治理体系的完善化。
一、高校章程的现状分析
为规范高校内部治理结构，完善现代高校体制机制建设，在保障高校拥有独立办学自主权的同时，还能进行自我约束和管理，切实提高大学教育质量，保证大学发展的秩序化和去产业化，根据现行法律法规规定，建立高校章程是解决这一现实问题最有效的办法，也是保障高校内部治理体系逐步完善的首要任务。经调查，许多高校是在2014年后才根据《高等学校章程制定暂行办法》修订完善了各自的新章程，然而许多高校却没有将修改的章程真正运用到实际的治校中，没有真正发挥章程应有的“宪法”价值，且有的高校制定的章程过于简单片面，根本无法在实践中操作实施，这也是章程被束之高阁的一个重要原因。
有些高校章程规定很不完善，笔者简要归纳为以下几点：第一，高校自身发展定位模糊。如章程中一笔带过的“特色鲜明的高水平大学”，何谓特色鲜明？具体的特色是什么呢？各大高校章程中这千篇一律的话很难显示各自的办学特色。理工类院校、师范类院校、农业类院校等，应当是富含学科专业特色、有针对性采取教育措施的学校，却在其章程上体现甚微；第二，人才培养体系设定不清晰。学生是高校的主体，人才培养体系是关乎学生成长成才的关键。因此，高校办学的核心宗旨应当是以学生为本，构建完善的人才培养体系，以此为中心开展高校的治理工作。但很多高校章程设定的人才培养目标单一、大同小异，特别是地方院校，体现不出任何地方办学特色，更难以想象其办学水平的特色之处；第三，教职工代表大会与学生代表大会的职能规定过于简单或没有。例如，某师范大学章程的第四十七条中仅简单说明学校教职工代表大会是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式，而未详细规定其在参与学校民主管理和监督时应遵守的原则、所具备的职能、可行使的职权等，使得师生们难以明确自身价值与定位，更难保证其作为学校民主管理主体所应发挥的实质作用。
二、高校章程不完善所带来的影响
在当前“双一流”高校建设时期，学校要以章程作为契机，制定符合自身发展实际的现代大学管理体制机制，深入推进学校内部治理体系改革，不断提升依章程自治的能力和水平。综合而言，高校章程的不完善将会带来以下两个方面的影响：
一方面，高校章程不完善直接影响学校其他具体规章制度的制定与修改。顶层设计决定后期成效，没有系统完善的高校章程最直接的影响就是致使学校制定规章制度时无据可循，无法可依，导致学校的管理存在一定的滞后性。虽然有的学校投机式地拟定了一些内部管理规章制度，看似平稳运行，但是若没有章程的支撑，当产生某些利益纠纷时，会给学校带来不必要的诉累，严重影响学校的声誉和发展[1]。
另一方面，不完善的高校章程将无法发挥实质的“母法”指导作用。章程作为大学的“宪法”，是学校依法治校的法律基础，基础不实如何打造上层的结构框架？众所周知的甘露诉暨南大学案、田永诉北京科技大学案等学生与高校之间的诉讼案件，都是因为高校章程的不完善，在诉讼纠纷解决机制方面的原则导向不明，使得学校面对这些诉讼时束手无策，这都归因于学校内部治理体系的不健全，严重影响学校的稳定运行和公信力建设。
三、探寻完善高校内部治理体系的有效路径
（一）完善高校章程有关内容
《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》中明确了“双一流”高校建设要完善内部治理结构，推进高校教育治理体系的完善化也是当前一个时期积极响应国家教育事业发展“十三五”规划的重点任务。正所谓“源头治理”，完善高校章程内容是加快推进大学内部治理体系实质性改革的重要抓手，是打造高校核心竞争力的根本保证。具体应从以下几个方面着手：
1.结合实际，明确高校自身定位，彰显办学特色和文化内涵。各高校在章程中应当发挥自身优势，选择擅长领域，定位清晰，如研究型大学和应用型大学就存在明显区别，各自的人才培养方向、战略服务定位均不相同。特别是地方院校，应当与所在地相结合，探索学校发展新路径，如农业类院校可以结合所在地的环境优势，进行“农谷建设”，理工类院校可与所在地企业达成校企合作，发掘专业技术优势，这些都将有效促进高校的自身发展[2]。
2.明确人才培养目标和体系内容。人才培养体系关乎人才培养的质量，是各高校进行“双一流”建设的重点目标任务。高校章程应当结合学校实际，深入贯彻落实当前教育方针政策，设定符合学校人才培养计划的明确目标。并且，章程中可以对学校目前实施的改革发展方向与计划有所体现，强调培养德智体美劳全面发展的青年人才，打造富含学校历史文化与学科特色的人才培养体系。
3.重视教职工和学生两大民主管理主体，明确教职工代表大会与学生代表大会的相关职能。高校教职工代表大会和学生代表大会是学校师生依法参与学校民主管理和监督的基本形式，章程中应当详细规定这两大主体参与民主管理和监督时需遵循的基本原则、所具备的职能和可行使的职权等，激发其参与高校内部治理的主动性，将“民主”与“治校”真正相结合，促进高校内部治理的良性发展[3]。
4.增加应急管理处理机制，明确师生权利义务。近几年出现的校园维权事件与安全突发事件，一次又一次地为高校管理制度的不完善敲响警钟。因此，需在章程中增加应急管理处理机制原则、分管部门职能、第一责任人制度等内容，有利于在第一时间为处理校园安全突发事件寻求法律依据。此外，为有效处理师生维权等高校涉诉案件，章程应当依法规范师生的权利与义务，保障其在寻求权利救济时于法有据。
（二）重视高校章程，加强宣传引领
高校要深入推进依法治校的工作，就必须重视章程的制定和运用，合理完善内部规章制度，充分宣传章程治校的法治理论，让全校师生认识和了解章程的内在意义。笔者此前在某高校工作时，对新进辅导员开展岗前培训时特意抽选了这部分内容进行详细解读，从四个方面介绍了有关章程的内容：历史演进、章程目标及功能、章程特点、重要意义，让新入职的老师们充分了解学校的章程内容及其重要意义。因此，建议各高校相关部门可对章程内容以线上与线下相结合的形式进行宣传引导教育，在师生中开展学习培训时加入对学校章程内容的学习和解读，以促进章程的示范引领作用。
（三）规范权力运行机制，落实具体责任条款
推动高校治理结构改革，须重视权力与监督机制的良性运行。首先，要明确各权力主体的职责，协调大学的行政权和学术权，特别是要加强学术组织的建设，尊重学术组织行使独立的学术权力。清华大学在章程修改中，明确规定了校长不担任学术委员会委员，这很好地区分了行政权力和學术权力，学术权力可以有更大的发挥空间，行政权力在为学术权力保驾护航的同时给予适当监督，两者协调共进，保障了高校内部治理体系的平稳运行；其次，应当构建高校章程执行监督机制，建议聘请有法律专业背景人士负责章程的执行监督工作，并定期、及时公开有关章程的实施情况，确保章程在高校内部治理结构中发挥实质性作用。
参考文献：
[1]段雄波.推进高校治理体系和治理能力现代化[N].中国国门时报，2019-12-23（003）.
[2]段海峰.行政法视角下的高校管理[M].北京：人民出版社，2010：80-139.
[3]姚琴琴，李治中，庄文城.高校治理能力现代化的改革模式与路径研究[J].福建医科大学学报（社会科学版），2019（2）：27-32.
