公共服务机构的绩效管理
仇冬强
公共服务机构作为一个社会组织是因为需承担某种使命才得以创立和存在的。在我国，公共服务机构的使命就是用最低的成本为广大人民群众提供最高效的服务。然而，公共服务机构由于其单向利他的属性，其以最低的成本为广大人民群众提供最高效服务的使命和目标，在实现过程中难度可想而知。其中组织内部因素的困扰尤其关键。而组织绩效管理与经营目标脱节甚至背离可以说是服务效益无法达到最大化的主要因素。这需要各类公共服务机构建立以包括绩效管理为主要手段的科学管理体系对组织运行予以保障。
本文中所说的公共服务机构是指市场经济体制下社会公共事业的一部分，包括公立医疗机构、公立教育机构、公立文化服务机构等。一切具有相同功能的私营机构、政府机关，以及公共工程、基础设施等的建设和运营机构不包含其中。
一、近年来公共服务机构运营中面临的主要问题
2020年伊始，一场突如其来的瘟疫席卷了神州，并迅疾蔓延至世界大部分国家。在我国，这场抗疫战争中成千上万医务工作者不顾个人安危坚守在抗疫一线，以顽强的毅力与新冠病毒进行了殊死的斗争，挽救了一个又一个垂危的生命。一时间，医务工作者再次成为了最可爱的人。他们用超出人类体能承受极限的忘我工作又一次谱写出可歌可泣的篇章。
然而，曾几何时我们的医患关系已变的那样紧张，以至于全国各地每年都会发生大量患者或患者家属伤医甚至杀医的事件。关于医院和医生的负面报道充斥网络，诸如药品、设备供应商向医务工作者提供巨额回扣，一个小疾病却被医院过度治疗等新闻不绝于耳，让人们在扼腕叹息之余，内心更多了迷茫、疑虑甚至愤怒。医生，这个介乎人和上帝之间的崇高的称谓，其社会信用陷入了崩塌的漩涡。
为什么会这样？难道不顧个人安危与病毒殊死搏斗的不是我们广大的医务工作者吗？当然是他们。难道他们中的大多数人都是那种金钱至上、唯利是图、不顾职业道德、失去医者仁心的无良医生吗？当然不是。那当今社会上出现的这些与医院、医生相关的问题都是假的，纯属捏造？那也不是。它们当中的大部分都有事实、有证据，是客观存在的。
那么，这些看似矛盾重重的表象下面到底隐藏着什么样的问题？首先，可以肯定的说我们大多数医务工作者都是拥有着良好职业素养和道德水准的白衣天使，毋庸置疑。问题其实出在我们主导的医疗体制改革的方向上。
二十世纪后期，新公共管理理论的盛行使我们的部分改革设计者误以为通过将公共服务产品化和商品化，并通过引入私人部门的较为高效的管理技术，不仅可以为公共服务的供给带来效率的提升和效益的提升，同时也可以大大减轻政府的管理压力和资金负担，可谓两全其美。诚然，这一改革举措确实有效的推动了多数公共服务领域的规模化发展步伐。从某种角度看，它产生了一定的积极意义。例如教育体系改革之后，高校的大扩招使我国的高等教育规模发生了巨大跃进，一定程度上解决了教育资源紧张的状况。
然而，设计者们普遍地忽略了公共服务部门作为社会良性运转基础的“非排他性”和“非竞争性”特征。市场机制、竞争机制的引入和推广，使公共服务部门的绝对利他性遭到挑战和破坏。向钱看的指导思想在各系统中渐渐扩散开来，最终导致了类似上述医患问题的产生和发展。事实说明，一个国家的医疗健康保障系统只有作为一个单纯的利他的体系，才能保证它的效率和效能，才能保障它服务整个社会的质量。
遗憾的是，我们的医疗改革使医疗健康研究机构、医院、甚至是医学类院校都背上了经济指标和创收任务。因此，治病救人这个原本只由医患两个元素组成的简单的活动蜕变成了一个由多元素组成的极其复杂化的活动，掺入了多方的利益和诉求。其实，通过轰轰烈烈的教育体制改革，我们的公立教育体系更早的出现了类似的问题，只是因为领域不同所以表象各异。
一言以蔽之，作为具有“非排他性”、“非竞争性”和“绝对利他性”等基本特征的公共服务机构，其经营目标的偏离必然导致其服务效能的降低。而目标偏离而导致的绩效导向扭曲，进一步放大了这种偏离所造成的不良后果。绩效管理作为保障组织目标顺利实现的主要手段很大程度上加速了问题的产生和发展。
二、改变与纠偏
让人欣慰的是，最近几年国家逐渐认识到问题的所在并着手开展了一系列纠偏的工作。以公立医疗机构为例，诊疗价格和药品价格的反向调整，医药和医疗设施设备耗材推行集中公开招标采购，以及医药、医用设备耗材等供应渠道上的“一票制”、“两票制”管理等，都大大强化了医院作为公共服务机构的利他性特征，在为广大从业人员提供必要保障的同时，使广大人民群众的就医成本得到了实实在在的降低，从而大幅提升了社会效益。而教育和公共文化领域的纠偏也进行了持续的摸索并取得了一定成果。
三、公共服务机构的使命
各类公共服务机构作为一个社会组织是因为需要承担某种使命才得以创立和存在的。每个组织在存续和发展的过程中都需要确立它的愿景和目标。那么从事公共服务的机构，其使命、愿景和目标又是什么呢？关于这一点，尽管我们可以找到很多华丽的词句进行诠释，但一个简单而朴素的定义就是以最低的成本为广大人民群众提供最高效益的服务。失去了服务大众这一基本点，任何公立服务机构都没有多少存在的价值。
那么这里的成本指的又是什么呢？显然，它是指服务的提供方和接受方的成本之和，是整个社会需要负担的总成本。而效益则是指服务活动带来的社会总体效益，是物质和精神两个层面所取得的收益的集合，包括经济效益和社会效益等多个方面。
再次以治病救人这一活动为例，这里的成本是医、患两者承担的经济成本之合，同时也包含了以活动造成的社会影响为代表的精神成本。如果医院以获取经济效益作为第一目标，那么患者所承担的经济成本就势必上升，对整个社会早成的负面影响使精神层面的成本同样大幅上升，最终导致总成本的上升。同样，医院以获取经济效益为导，精神层面的损失导致社会效益的下降也无法使社会总体效益最大化。虽然在这里我们很难对精神层面的成本和效益进行量化评估，但前边提及的日渐突出的医患矛盾问题对负面作用的严重程度还是给出了较为清晰的判断。
四、绩效管理的现实意义
公共服务机构的使命、愿景和目标清晰而明确就一定能够实现服务效果的最优化和效益的最大化吗？那不一定。以一家我所熟悉的公立图书馆为例。当你来到这座有着悠久历史的公立图书馆的阅览室，仅凭目测就可以做出判断，这里供阅览的书籍上架率大多时候都不足70%。也就是说，那里书籍的陈列量严重不足。
然而，与此形成巨大反差的是，这里的管理人员经常会将大量的书籍捆扎打包送进了书库，使它们永别了读者。这其中就不乏那些定价几百上千的工具类书籍以及那些专业性强但又无明显时效性的书籍。我们不能不正视一个问题，一方面国家每年耗巨资购进书籍，另一方面这些耗巨资购进的书籍中的大部分都被打包扔进了仓库。损耗之巨大，浪费之严重，令人心疼。
可以肯定的说，在我国没有哪个公立图书馆不是以服务社会、服务读者为使命的，也没有哪个公立图书馆不以切实提高自身服务质量作为其发展的目标。那么，是什么原因造成了上述问题呢？难道仅仅是因为个别人员责任心不强，存在投机取巧的思想？答案是复杂的，但组织绩效管理与经营目标脱节甚至背离无疑是最主要的因素。
五、公共服务机构如何进行绩效管理
人是趋利的。作为组织的一员，人们在组织关系中都具有经济动机。如果付出的劳动与换取的结果根本无关或仅仅存在弱相关，那么投机取巧、不负责任等行为就在所难免。因此，绩效管理以及绩效管理的科学性和有效性对组织的健康发展和目标达成起着不可替代的作用。
同一个图书馆，如果它把阅览室书籍年平均上架率不低于90%作为部门和个人工作绩效的主要考核指标之一，书架上一定不再会空空荡荡。如果它把书籍分类和摆放顺序的准确率以及整齊程度作为部门和个人工作绩效的主要考核指标之一，书架上的书籍必定井然有序。
然而现实情况是，部门绩效的考核根本不涉及这些最基本的也是最应该做好的服务内容。而职工的考核、评优、表彰，乃至职称评定、职务升迁等等，要看学历、看工龄、看人缘、看组织或参加各类活动的数量、看发表论文的多少，根本不看这类基础工作的完成情况。所以，上述阅览室所存在的问题是带有必然性的。
情节是否十分熟悉呢？其实，在学校、医院等一众公共服务机构，情况又何尝不是如此呢？大同小异而已。然而，如果教师不是以教书育人的质量为其绩效考核的主要指标，医生不是以上手术台的次数多少和救治疑难病患的数量多少为其绩效考核的主要指标，那工作上避重就轻、避实就虚，专谙舞文弄墨、哗众取宠的现象不但无法遏制反而会大行其道，值得整个社会给与警醒和反思。
六、结语
公共服务机构由于其单向利他的属性，其以最低的成本为广大人民群众提供最高效益的服务的使命和目标，在实现过程中难度是可想而知的。其中组织内部因素的困扰尤其关键。这就需要它们建立以包括绩效管理为主要手段的科学管理体系对组织运行予以保障。
这一管理体系，要把组织中绝大部分岗位在日常工作中的基本动作纳入到管理和考核的机制中去，重设服务标准和绩效标准，建立KPI指标体系，形成最终的绩效解决方案并予以推行和贯彻，使科学的绩效管理成为常态，成为考核、评优、表彰，乃至职称评定和职务升迁的主要指标。
而这个系统中，每个工种、每个岗位，对其基础工作完成情况的考核应该占到绩效考核内容的50%以上。这样才能引导和约束组织成员积极做好本岗位的基础工作，从而为实现以最低的成本为广大人民群众提供最高效益的服务这一组织目标打下坚实基础。
（作者单位：山东省图书馆）
