公共档案馆形成与发展的外动力研究
摘 要：从中外公共档案馆产生与发展过程中的关键性要素及其作用机制来看，公共档案馆的外动力主要来自以下几个方面：就政治及行政动因而言，良好的政治环境与政治机遇是公共档案馆产生的基础保障，提升行政效率的实际需求是推动公共档案馆产生的原始动力；从文化动因层面看，公民意识的兴起是世界各国创建公共档案馆的文化原动力，社会档案意识的提升是公共档案馆制度形成的文化氛围；从经济动因看，公共档案馆植根于特定的经济土壤，追求经济效益是公共档案馆可持续发展的动力，直接及间接的经济影响力是国家、地方和社区推进公共档案馆的重要驱动力。
关键词：公共档案馆；政治动因；行政动因；文化动因；经济动因
美国著名科技思想家布朗和杜奎德认为信息是植根于社会关系及制度之中的，“过分专注于信息造成了对社会环境的忽视，但正是后者有助于人们理解信息可能意味着什么以及为什么信息重要”[1]。这一论断也适用于档案馆。档案馆是一个社会实体，是一个在社会环境中生长和发展起来的开放式的人造系统，是人类社会能动的记忆系统[2]。公共档案馆是档案馆发展到一定阶段的产物，它的形成直接受社会发展水平和演变规律的制约和影响。从生态学的视角看，档案馆在长期适应外部社会生态环境的过程中，逐步形成了具有特色的人事结构、馆藏资源、管理制度、服务对象、技术规范等，而公共档案馆的产生在很大程度上是由相对封闭的国家行政系统走向更广泛的社会文化系统的结果。
1 公共档案馆形成与发展的政治与行政外动力
1.1 良好的政治环境与政治机遇是公共档案馆产生的基础保障。公共档案馆的产生，蕴含于特定的政治机遇结构之中。政治机遇结构指的是“各种促进或阻止某一政治行动者之集体行动的政权和制度的特征，以及这些特征之种种变化”，而“一个政权的总体特征影响着任何潜在的要求提出者所面对的威胁和机遇，而这些特征的种种变化则导致了抗争性质的变化”“威胁和机遇二者都会因权力的分割或集中，因政体的开放性、政治结盟关系的不稳定性以及盟友可获得性方面的变化而发生改变”[3]。公共档案馆的理念与实践是对传统的封闭式的档案馆服务理念的一种抗争，它必然会受到传统政治力量和守旧分子的抵制，双方的对抗、交锋会持续一段时间，直到公共档案馆运动把公共档案馆由理念变为制度化机构，这一过程中，政治环境与政治机遇往往会成为影响这一演变历程时间长短的关键性因素。
当政治机遇结构处于开放状态时，公共档案馆就能比较容易地获得话语体系、制度安排、公共政策等方面的机遇，从而推动公共档案馆制度化的快速实现。法国公共档案馆的形成就得益于法国大革命的兴起所带来的巨大政治机遇。1790年成立的旨在“保管新法兰西的文件”的法国国家档案馆就面临如何处置旧政权档案遗产的重大问题，这一问题既与政权更迭所带来的权力结构演变有关，也关涉法国国家档案馆档案遗产的丰富性，并在很大程度上决定着这些档案文件是否能够被后人所利用。激进的革命分子主张将体现着旧秩序法理和特权的旧文件销毁，而保守派认为这些旧政权文件已经是公共的财富，公众应该有机会利用这些文件，以保障自身在消除封建权利和封建财产关系方面的切身利益，因此应该保留这些文件。经历过短暂的档案文件销毁历程后，法国政府和民众逐步认识到档案文件是维持旧社会、建立新社会的基础，“承认档案对于社会的重大意义，是法国大革命的重大成果之一”[4]。尽管法国国家档案馆建立面向公众开放的阅览室是数十年之后的事情，但作为一种制度安排，法国公共档案馆体系借助于法国大革命所带来的开放的政治氛围却很快创建起来了。
北美地区的加拿大、美国两国创建公共档案馆的历程就颇为曲折。从1872年加拿大在农业部下设“档案分部”算起，直到1912年公共档案馆法出台，加拿大公共档案馆才获得独立的地位[5]。1776年美国独立以后，对档案工作并未投入过多热情，直到19世纪末随着詹姆森、利兰等史学家开始发起“国家档案馆运动”之后，又历经40年余年才创建了美国国家档案馆[6]。因此，美国史学家琼斯不禁感慨：“一个向来重视成文宪法和法律的国家，竟然在一个半世纪的时间内，漠视保存公共文件这样重要的一件事情，单是这件事本身就已很不寻常。但是这个国家，一旦体会到这项工作的重要性，而在不到一个世纪的时间内便建立起了世界上最具规模的档案体系之一时，这件事情又可说是更加不寻常了。”[7]这充分说明政治机遇结构的重要性。此外，南非国家档案馆在种族隔离制度废除后，很快就作为政治民主化的工具而开启了向公共档案馆转型的发展道路[8]，也凸显这一点。
1.2 提升行政效率的实际需求是推动公共档案馆产生的原始动力。早在20世纪40年代，民国档案学者黄彝仲就曾指出：“档案管理为行政事务中重要之一环，因管理不善而影响行政效率之提高，关系甚大。今后若欲加强行政效率，推动事务，非由健全档案管理一途入手，殊难见其成效。”[9]只有当政府机关意识到独立的公共档案馆系统能有效地提升行政效率之时，他们才会有更强大的动力去推动公共档案馆的产生，使得公共档案馆及其相关业务活动具有或显或隐的“政治烙印”，从而引导产生的公共档案馆适应特定的官僚政治体制并能有效地融入行政管理系统，“为现实的历史的政治目的服务是档案保管的社会目的和社会动力”[10]，这是早期公共档案馆产生的政治及行政动力的根源。
首先，公共档案和公共档案馆本身就具有天然的政治性。公共文件产生于特定的行政管理系統或公共服务系统，公共文件之所以成为公共档案被保存起来首先是由于它对公共事务活动具有凭证或参考价值。公共档案馆作为保管具有社会历史价值的公共文件的场所和空间，也须得到特定政治和行政体制的支撑。
其次，公共档案馆的收集、整理、鉴定、保管等基本业务活动具有比较明显的政治性，并会对社会公共记忆的形成产生直接影响。1998年，美国学者在《人类科学史》杂志上发表论文，就与档案馆政治性的相关性问题提出几个命题：谁控制、创建和维持档案馆，他们如何做到这些？哪些材料会被留存在档案馆而哪些会被排除在外？当被选留进档案馆的文件和人工制品被排序和分类的时候，这些（排序、分类的）模式和结构是如何使相关材料得到留存或排斥、突出或边缘化的不同关照？最后，分类和排列的逻辑层级在多大程度上反映了社会或政治的阶层？[11]档案馆工作具有天然政治动机并能直接影响社会记忆的思想也得到了档案学界的认同和响应[12]。南非著名学者凡尔纳·哈里斯就认为，档案远不是对现实的简单反映，而是构建个人和集体过程的窗口，档案一旦产生就会成为反映和强化现行权力关系的工具，记忆的建构性和权力的维度在专制政体或民主化转型社会等极端政治环境中体现得非常明显，但这些都是档案在所有社会环境中的真实情况[13]。
最后，公共檔案馆的政治动力机制告诉我们，为公共行政系统服务是公共档案馆的核心工作之一，明确这一内涵才能更好地开展工作并赢得政府和相关公共事务系统的持续支持，在历史档案保存和现行文件管理之间保持平衡，才能产生真正的公共档案馆。加拿大公共档案馆的前身——农业部档案分部，由于长期只注重对历史文件和档案资料的收集，而忽视了对政府机关现行文件的保存与管理，因此导致未能做出合理的制度安排，“逐步和持续地将政府部门的文件转移到档案分部”，从而在很长时间内无法实现公共档案馆的制度化[14]。20世纪70年代，法国档案学院教授罗伯特·亨利·鲍蒂埃呼吁，“档案馆必须成为政府机器的一个组成部分，必须整理现行文件，确保每个机构中具有永久价值的文件得到妥善保存，一心一意地进行文件管理工作”[15]。20世纪80年代初期，在资源日趋紧张的情况下，“世界上大多数公共档案馆对于从地方行政机关、国家独立机构或公共企业的活动中所产生的文件行使直接管理、提供咨询或负责保管等职责”[16]。档案工作的国家、政治和权力属性至今依然被反复强调[17]。
2 公共档案馆形成与发展的文化外动力
公共档案馆在“本质上是一种文化的存在”“是人类文化发展到一定水平时的产物”[18]，除了政治及行政因素之外，植根于国家行政机关和社会大众的文化观念和档案意识等深层次因素也是推动公共档案馆产生的重要动力。文化与政治体制有紧密关系，但又不是简单地为政治体制所决定，任何文化都有其深刻的根源，也会经历萌芽、发育与成熟的过程，而一旦生成，它便会演化成一种氛围、一种环境、一种土壤，从而对制度的确定、政策的兑现产生重大的制约性和影响力[19]。公民意识的兴起、社会档案意识的提升，成为推动公共档案馆产生的文化动力。
2.1 公民意识的兴起是世界各国创建公共档案馆的文化原动力。公民意识是市民社会和政治国家二元化进程中政治解放和人的解放的产物，它呈现的是与民主政治和市场经济相适应的主体自由追求和理性自律精神，是市民社会和国家互动发展的精神黏合剂[20]。欧洲文艺复兴运动兴起后，自由、平等、权利等意识逐渐深入人心，西欧资产阶级革命将人们从封建政治国家的桎梏中解放出来，一方面使市民社会得到充分发展而化解为集合形态的、以交换价值纽带相联系的独立的、自由的个人，另一方面使国家主权成为公民平等而广泛参与创制并共享的公共产品[21]。公民意识的兴起，促进人们开始主张对档案文件的自由、平等的利用权，进而通过立法方式实现公共档案馆的机构化、制度化。
公民意识推动了公众自由、平等地获取档案文件权利的首次实现。1689年英国《权利法案》的公布，伏尔泰、孟德斯鸠、卢梭等法国思想家对公民意识的启蒙，1789年法国制宪会议通过的《人权宣言》，都极大推动了“权利平等”思想深入民心，权利的自由与平等，作为法国大革命的价值追求，突出体现在法国《穑月七日档案法令》中[22]。这份法令宣告普通民众有权利用国家档案馆的档案文件，这是公共档案馆产生的最重要标志之一。更重要的是，法国大革命及随后的拿破仑帝国时代，唤醒了整个欧洲的公民意识，对欧洲各国公共档案馆的建立起到了非常关键的作用[23]。
公民意识推动了欧美各国通过立法方式建立制度化的公共档案馆体系。法国思想家卢梭主张通过社会契约的方式解决人类不平等的问题，认为“人由于社会契约而失去的，是他的天然自由，以及对于他所企求和所能得到的一切事物的一种无限制的权利；他所获得的，是公民自由，以及对于他所拥有的一切事物的所有权”，从而使人们“由自然状态到公民状态的过渡”“服从自己制定的法律才是自由”[24]。这一思想不仅影响了欧洲公共档案馆或国家档案馆的立法建设，也对世界各国公共档案馆的法制化生存产生了巨大影响。加拿大、美国在创建公共档案馆的过程中，始终以获得国会的立法支持为目标，就体现了这一点。1909年，利兰在美国历史学会年会上呼吁向社会各界寻求“对档案行政管理的创建与治理等活动进行立法支持”，他指出，“我们的首要责任是促成相关立法，从而确保我们所有的公共档案得到有效的保护与管理”[25]。
2.2 社会档案意识的提升是公共档案馆制度形成的文化氛围。社会的档案意识指的是社会大众对档案这一客观事物和档案工作这一项事业的认识和重视程度，它是由档案和档案工作所显示的社会作用长期影响人们而在社会上形成的一种较为稳定、较为普遍的大众心理倾向，是档案和档案工作面向社会、走向社会并达到一定程度的社会化的产物[26]。只有社会档案意识的长期积累与整体提升，才会孕育出公共档案馆思想及实践破土而出的社会文化土壤。
法国大革命建立公共档案馆制度之前，欧洲档案工作的近代化转型已经延续了近2个世纪[27]，专业化的档案工作者群体开始出现，而自17世纪开始，英国的历史学家就为使公众承认档案的社会文化价值并一直进行着不懈的努力[28]。法国的历史学家利用国家官方档案来撰写史学著作的活动也并不罕见。由此，法国大革命之前的法国社会已经对公共档案具有一定程度的认知和理解。法国大革命使法国政府承认了公共档案的价值，并将其作为一种“遗产”加以看待。意大利自1975年成立文化遗产部后，公众利用文化遗产的权利得到了强化，“在传统上作为高度专门化研究之地的公共档案馆，也不得不把自己迅速变成传播文化的中心。它们扩大和加强了教育活动，旨在通过组织训练班、进修班、研讨会和其他活动，并通过举办展览会（常常是多学科的）来传播和促进文化”[29]。公共档案馆的文化价值理念逐步植根于民众内心深处，为20世纪世界范围内公共档案馆的发展奠定了坚实的社会基础。
从19-20世纪北美档案学者访欧的经历和体会看，欧洲社会的档案意识普遍高于北美的加拿大和美国，这也是这两个国家创建公共档案馆颇费周章的原因之一。以美国为例，首先，由于档案工作者的专业化进程较为缓慢，由历史学家、图书馆员或政府公务人员临时管理档案文件的情况居多，档案工作者的专业认同意识难以建立[30]；其次，美国政府习惯于将政府文件结集出版，并通过寄存图书馆系统向公众开放，他们潜意识地认为出版政府文件汇编就是保护档案本身，因此长期以来对原始档案的保管缺乏足够的关注[31]。这自然会导致美国社会的档案保管意识不强。美国国家档案馆运动的主要领导人詹姆森和利兰通过演讲、发表论文、接受媒体采访等方式，向美国政府和民众灌输档案意识[32]。加拿大公共档案馆的前两任馆长，为了获得政府和社会大众的支持，多次在公开场合发表演讲，阐述档案的历史文化价值[33]。
近代以后，随着西方公共档案馆理念的传入，中国社会开始出现公共档案馆的意识。“八千麻袋事件”和档案文献流落异邦的遭遇，激发了梁启超、蔡元培以及旅欧学者们的公共心和爱国良知，他们意识到中国迫切需要建立一个专门保藏公共档案资源并以公众为服务对象的档案馆[34]。当时的知识分子除了关注欧美公共档案馆的开放性和服务性等问题外，还特别注意到档案馆收藏的平民化问题，这是非常难能可贵的。1938年，何鲁成在《档案管理与整理》一书中指出：“在古代，对于档案之保存，亦鲜注意。帝王之言行，间有记载保存，其他所能保存者，亦不过为军事之布置，王威之宣扬等，而于民间病苦，则绝少保存。降至近代，则保存档案之观念，非复旧观。对于法律之影响于公众事件者，特加注意。”[35]这反映了何鲁成对公共档案馆馆藏公共性的认识。1942年秦翰才的《档案科学管理法》一书中指出：“吾人断定一个民族或一个国家之文野，常以其有无历史记录，或有无完善之历史以为衡。由是吾人评判一组织在文化上之程度，亦可以其有无完善之档案以为衡。”[36]殷钟麒认为，抗战胜利后，中国社会的档案意识有了较大提升：“自民国二十年起厉行档案改革运动后递遭至今，朝野上下，对于档案之观志，为之丕变……现在各机关之首长以至干部人员，多能认识档案之重要。”[37]中华人民共和国成立后，中国政府特别强调了国家档案的文化财富性质。1956年4月23日，《人民日报》发表“加强国家档案工作”的社论，指出“档案是国家和人民的公共财富”，并指出档案工作“本身又是一件复杂繁重的科学工作，而不只是所谓‘保管档案，更不能只是把档案‘锁起来”[38]。这充分表明国家在档案工作理念上的开放与自信，为改革开放以后社会档案意识的逐步提升奠定了基础。
自20世纪50年代以来，“档案作为一种从一个社会或国家的文化记录和知识宝库这一广义上理解的资源，也许已进一步得到普遍承认”[39]。从文化视角看，作为社会文化生态系统的组成部分，公共档案馆所开展的各项活动属于人类文化活动的范畴。公共档案馆履行文化传承、文化服务、文化传播、文化教育、文化交流的责任，不仅是对社会文化的建构，也将公共档案馆文化纳入社会公共文化传播的广泛轨道，推动着社会进步及文明的演进[40]。公共档案馆履行文化责任与社会公共文化责任意识之间具有相互影响、互相促进的关系。
3 公共档案馆形成與发展的经济外动力
公共档案馆的成立，离不开一定的经济基础，同时良好的公共档案馆体系又能为国家、社会、组织的经济活动提供服务。早在民国时期，殷钟麒就认识到经济因素在档案工作中的重要性，他指出：“经费为庶政之母，凡百事业，必有的款，方能推动，档案业务，何独不然。盖档案业务所用之簿册、表单、卷壳、卷箱，乃至卷库与一切文具，皆有一定规定，非普通工具所可充数”，他认为当时国民政府各机关的档案经费“在预算上尚未占有地位”、不能“实现专款独立”，从而限制了档案事业的发展[41]。实际上，经济因素是制约世界各国公共档案馆产生和发展的重要因素，英国公共档案馆早期的制度建设深受财政部的影响就突出反映了这一点[42]。只有当经济条件发展到一定阶段，真正意义上的公共档案馆才能够产生并履行其本质的职责与任务。
3.1 公共档案馆植根于特定的经济土壤。从一定程度上讲，欧美地区的公共档案馆及其制度植根于资本主义市场经济土壤。在自由竞争文化盛行的资本主义国家，“公众在多大程度上理解和认可档案馆之所以存在的理由（影响民众的生活、财产、公民福利等），公众就会有多少意愿去支持和鼓励档案馆”被认为是至今依然适用的首要原则[43]。世界各国公共档案馆均以立法的形式通过而产生，其重要原因在于它能够以法律的形式为公共档案馆的运行提供稳定的经济来源。为了与其他公共部门竞争并获得公共财政稳定而长期的支持，档案馆必须树立更加开放、共享、亲民的理念，从资源组织、服务流程、制度规范等方面创建更为科学合理的公共档案馆体系，从而在公共财政支持体系中赢得一席之地。
3.2 追求经济效益是公共档案馆可持续发展的动力。公共档案馆的资金来源主要来自政府的公共财政投入，而公共档案馆活动的内在经济动因，可以归之为社会在公共档案管理领域的最小投入，获得最大的社会效应。在经济社会快速发展的时代，公共档案馆需要树立“经济效益”意识，并通过开展多样化的公共服务项目，与社会外界建立良好的公共关系，才能赢得更多的财政资源推动公共档案馆可持续发展。
在不少国家，公共档案馆属于文化事业机构，经费主要来自政府的财政拨款，在国家经济运转情况良好的时候，其经费能得到保障，而一旦出现财政危机，这些文化事业机构的经费往往会首先受到削减，从而影响公共档案馆的正常运作。例如，20世纪70年代经济危机开始席卷西方资本主义世界，西方各国档案机构普遍陷入财务紧张的状态。面对财政危机和服务困境，各国档案机构被迫调整发展战略。20世纪80年代起，为了帮助档案馆应对全国范围的经费缩减危机，美国档案工作者协会成立了“档案与社会特别工作小组”，通过开展筹资、招募志愿者、加强与媒体联系、推出营销服务项目等各类活动，使公众能熟悉档案馆和档案馆政策与实践工作[44]。西方各国的被动转型使得档案馆树立积极开放的服务理念，与公众服务密切关联的档案推广工作逐步成为档案馆的基本职能，并融入档案职业的整体工作体系之内[45]。总之，“经济效益”意识的产生，一方面可以促使公共档案馆形成更有效率、更经济的服务与运行模式，另一方面又能使公共档案馆在政府公共投资减少的情况下吸引或获取充足的经费，从而保证它们能够完成其应负的社会使命。
3.3 直接及间接的经济影响力是国家、地方和社区推进公共档案馆的重要驱动力。公共档案馆收藏的档案是国家文化资源的重要组成部分，具有转化为现实经济价值的开发利用价值，而公共档案馆及其相关活动对国家及档案馆所在地的经济发展具有相当的经济驱动作用，已经逐渐受到社会各界的重视。英国、美国、加拿大等国档案学者对档案馆的经济驱动作用进行初步研究后认为，档案馆的经济影响力可以通过直接收益和间接收益两种不同方式进行评估：直接收益是指档案馆为利用者提供有偿服务时带来的直接收入，而间接收益是指档案利用者在档案馆外的市场交易行为（如餐饮、购物、住宿等）对当地经济发展的贡献[46]。尽管当前公共档案馆对经济发展的“引擎作用”并不显著，但它在不少国家正逐渐融入地方文化旅游体系当中，成为文化遗产机构生态系统的重要组成部分，从而与地方政府、社区和特殊社群建立更为广泛、深入的链接，这也是公共档案馆赢得发展资金的重要渠道。
*本文系国家社科基金青年项目“中外公共档案馆发展路径比较及对策研究”（项目批准号：13CTQ045）、山东大学青年学者未来计划资助项目的研究成果之一。
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（作者单位：山东大学历史文化学院 来稿日期：2019-02-20）
