档案法规体系变迁视角下档案制度中的权力与权利探析
梁艳丽
摘 要：从档案法规体系变迁的视角审视档案制度，对动态变化中的档案主体、客体的权力和权利进行探析，得出我国档案制度的设立、变迁、实施维护了各社会主体的档案形成权、管理权、利用权，档案领域权力的行使、权利的实现是一个受限趋弱进程的结论。
关键词：档案法规；档案制度；权力；权利
Abstract：This paper examines the archives system from the perspective of the change of archives laws and regulations， and probes into the power and rights of the subject and object of archives in the dynamic change. It concludes that the establishment， change and implementation of the archives system in our country safeguard the archives forming， managing and utilizing rights of various social subjects， and that the exercise of power and the realization of rights in the field of archives are a process of weakening.
Keywords： Archives laws and regulations； Archives system； Power； Rights
2018年第6期《档案管理》杂志刊登了霍宇宇《论档案权力、权利及其中介——档案制度》，文章通过探讨档案制度中的权力与权利因素，认为国家权力通过控制档案制度的产生、变迁和实施，主要限制了私人档案所有权和公民利用权利的实现，并在认识权力、权利与档案制度三者间关系的基础上，得出公民权利实现有赖于权力控制、制度设置和公民参与的启示[1]。
生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑是马克思主义的基本观点。档案制度是社会制度的一个组成部分，属于上层建筑。受生产力发展的影响和经济基础的变化，社会制度及其所包含的档案制度也必然进行相应的调整。
档案制度作为调节档案事务中主体、内容与客体关系的规则总称，其制定主要受规制性要素、规范性要素和文化——认知要素的影响。其中，规制性要素即法律、法规要素对档案制度的影响最重大、最根本。[2]法律、法规的制定、变化与社会的变迁紧密联系。不了解社会性质、国家发展的不同时期以及国家法规体系变化的历史，脱离社会发展阶段及档案工作运作实际，抽象地谈档案制度中的权力和权利，得出的结论无疑会有失偏颇。
1 我國的档案制度及其变迁
1.1 档案制度。“所谓档案制度，就是在一定历史条件下形成的与档案事务相关的体系安排及特定成员在档案相关事务中所共同遵守的行为规则。档案制度既包括档案机构及其业务的安排，又包括具体业务过程中需要遵守的规则，如归档制度、鉴定制度、利用制度等。”[3]
1.2 我国档案法规体系的变迁及其对档案制度的影响。国家档案工作法规体系按层次从高到低依次由档案法律、档案行政法规、地方性档案法规、档案规章、档案规范性文件等组成。[4]中华人民共和国成立以来，我国档案法规体系从无到有，从极不完善到逐步完善，对档案制度的建立、变迁、实施产生了深远的影响。
1.2.1 《关于加强国家档案工作的决定》对档案制度的影响。1956年1月，周恩来在中共中央召开的关于知识分子问题会议上强调指出：“必须……加强图书馆、档案馆、博物馆的工作。”[5]同年三月二十七日，国务院常务会议通过了《关于加强国家档案工作的决定》。《决定》对国家全部档案的范围、档案工作的任务、基本原则等一系列重大问题作出了明确规定，不仅是建设社会主义档案事业的奠基石[6]，也促进了档案工作制度的建立。
1.2.2 《档案法》的制定及修改对档案制度的影响。1987年颁布的《档案法》是一部管理档案事业的专门法律，对档案工作的原则、档案机构及其职责、档案的管理、档案的利用和公布、法律责任等作出了全面的规定。《档案法》的颁布及实施为档案制度的全面建立提供了根本遵循。1996年修正的《档案法》适应当时经济体制改革的要求，对第十七条增加一款作为第二款：“国有企业事业单位资产转让时，转让有关档案的具体办法由国家档案行政管理部门制定。”“《档案法》对此增加规定，实际上是允许企事业单位在转制等过程中，有偿地移交必须移交的档案。”[7]
1998年3月5日，国家档案局等4个部门联合制发了《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》，对国有企业资产与产权变动时不同门类档案的处置作出了原则规定。为了促进国有企业档案工作更好地为改革发展稳定和企业研发、生产、经营、管理服务，2019年1月3日，国家档案局印发《关于在深化国有企业改革中加强档案工作的意见》的通知，对发生资产与产权变动（含混合所有制改革）的企业做好档案处置工作作出新的部署。这部分单位档案的移交、销毁制度必将随之改变。
1.2.3 《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》对档案制度的影响。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，从完善档案工作体制机制、建立覆盖人民群众的档案资源体系、建立健全方便人民群众的利用体系等五个方面对档案工作提出了新要求。档案形成主体增加，档案监督指导范围扩大，档案信息公共服务功能增强，这些变化也要求新设立档案室建立各项档案制度，档案馆调整利用制度、各有关部门普遍建立档案应急安全管理制度。
2 我国档案制度对权力和权利的规定及变迁、实施
2.1 法律法规对档案制度的设立、变迁、实施起主导作用。从《关于加强国家档案工作的决定》到《档案法》的颁布，从《档案法》的修订到档案法规体系的完善，法律法规对档案制度的设立、变迁、实施起主导作用。
2.2 对档案形成权的维护。理查德·考克斯曾明确指出鉴定的权力属性：“通过鉴定，档案工作者（以及文件形成者和文件管理人员）为社会决定了谁将在未来受到关注，谁将会销声匿迹。铭记与遗忘形影相随。”[8]与此相似，琼·斯特伍兹指出：“所有的因素都表明，有些人可以形成和保管记录，而有些人不能；有些声音能够清晰地听到，而有些声音根本寂寂无声，由此关于社会的某些观念与想法随后就被加以特权化而另外一些则被边缘化。”[9]上述论断一方面强调了鉴定在档案形成中的决定性作用，一方面也批判了在特定社会阶段档案形成主体的权力特征。我国的档案工作也不例外。1956年的《关于加强国家档案工作的决定》没有关注集体和个人所有的档案，1987年颁布的《档案法》虽然将集体和个人所有的对社会有保存价值的历史记录纳入档案的范围，但在相当长的时期内，这部分档案既没有纳入各级国家档案行政管理部门的重要监督、指导范围，也没有纳入各级国家综合档案馆的接收、征集范围，更没有在留存社会记忆、集体记忆、个人记忆等方面发挥出应有的作用。
在看到档案形成主体在较长时期内被权力部门、优势集团垄断，档案制度主要维护权力部门、优势集团的利益时，我们也应清醒地认识到，1949年中华人民共和国成立以来，我国作为社会主义社会不仅与之前的奴隶社会、封建社会、半殖民地半封建社会有本质的区别，与同时代的资本主义社会也有本质区别。正如《宪法》规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”“中华人民共和国的一切权力属于人民。”权力的人民属性在档案法规体系、档案制度中也得到了鲜明的体现。
2007年，国家档案局印发《关于加强民生档案工作的意见》，致力于构建覆盖人民群众的档案资源体系和服务人民群众的档案利用体系。2011年，国家档案局印发通知，要求将干部档案、户籍档案、城乡居民最低生活保障档案、土地管理档案、移民档案等100种专业档案纳入重点监管项目。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，指出：“村、社区及其区域内的非公有制经济组织、社会组织要设立档案室或指定专人负责档案工作，收集保管本单位档案并提供利用。”“特别是对……新领域、新专业、新机构、新社会组织等，要监督指导有关方面及时建立档案工作制度。”
从对国家所有档案的关注到对非国有档案的关注，从重视机关、企事业单位档案工作到重视新领域、新社会组织档案工作，从规范村级建档到城市社区建档，既体现了档案工作领域的拓展，档案法规体系的健全，也折射了社会主义制度的优越性和对各社会主体在档案形成方面权力的确认和保障，为实现各社会主体在档案领域的权利奠定了基础。
2.3 对集体和个人档案管理权的维护。集体档案和个人档案属于非国有档案，所有权归集体和个人所有，为保障所有者的应有权力和权利，对这部分档案采取硬性规定是不符合我国现阶段法律规定的。只有当这部分档案出现《档案法》第十六条、第二十四条所规定的特殊情况时，档案行政管理部门才会采取相应的措施。
2.4 对档案利用权的保护。档案制度在不同社会历史阶段的主要矛盾是动态变化的，各历史阶段的档案制度创新是对于不同历史阶段档案事务领域主要矛盾的回应。[10]1980年，曾三指出：“根据客观形势发展的需要，根据全党工作重点的转移，根据目前历史研究高潮的到来，也看到历史档案机密程度的变化，我们提出要开放历史档案，正是顺应新的历史时期的特点提出的利用档案的新形式。”[11]历史档案开放的提出是对当时社会重大期盼的积极回应，是档案工作者直面矛盾采取的主动措施，也标志着对公众利用档案权利的认可。
1983年4月26日国家档案局颁布的《档案馆工作通则》第二十一条规定：“利用者查阅、摘录或复制档案，必须持本单位的正式介绍信，注明利用者的身份和利用档案的目的和范围。”“利用者需要采用复印、照相方法复制档案，均由档案馆负责办理，并按规定收费。”“利用者所复制的档案（证明性材料除外），一律由馆方寄往利用者所在机关档案室保存，除经档案馆请示上级领导机关特许者外，均不得以任何形式全文公布、陈列、展出或再行复制。”
1991年12月26日国家档案局以2号令的形式发布《各级国家档案馆开放档案办法》，第七条规定：“大陆公民持有身份证或工作证、介绍信，可直接到档案馆利用。”第十一条规定：“利用者摘抄、复制的档案，如不违反国家有关规定，可以在研究著述中引用，但不得擅自以任何形式公布。”
2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》指出：各档案馆（室）要依法做好档案查阅服务，改进查阅方式，简化利用手续，免除利用收费，……全方位为社会提供档案信息服务。
窥一斑而见全豹。从开放历史档案到为社会提供档案信息服务，从利用档案必须持单位的正式介绍信到持有合法证明，从按规定收费到免除利用收费，从利用者所复制的档案（除证明性材料外）不能自行携带到可以在著述中引用……我国档案开放、利用等制度的建立、变迁与实施见证了社会的进步和对公民权利的保护。
2.5 我国档案领域权力的行使、权利的实现受限进程呈趋弱趋势。霍宇宇认为，我国档案法律主要限制了私人档案所有权和档案用户的利用权，且缺少对相应权利的救济措施。但其作出论断的依据具有明显的局限性，对档案领域权力的行使、权利的实现所呈现的趋势缺乏整体的、客觀的认识。
2.5.1 对私人档案所有权的保护与限制。2016年修正的《档案法》回应了《民法通则》《中华人民共和国物权法》对公民个人财产的保护有关条文的规定。《民法通则》（2009年修正本）第七十五条规定：公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。《中华人民共和国物权法》第四条规定：国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第六十四条规定：私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权。为了加强对非国有档案所有人的权利保护，2016年修订的《档案法》删去了“向国家档案馆以外的任何单位和个人出卖的，应当按照有关规定由县级以上人民政府档案行政管理部门批准。严禁倒卖牟利”的规定，将“擅自出卖或者转让档案”修改为“擅自出卖或者转让属于国家所有的档案” 。
《档案法》所指的档案“对国家和社会有保存价值”，且部分档案“应当保密”，保管、利用、公布不善，损害的不仅是个人利益，也包括国家利益和集体利益。因此，《档案法》规定：“对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施；必要时，可以收购或者征购。”“集体所有的和个人所有的档案，档案所有者有权公布，但必須遵守国家有关规定，不得损害国家安全和利益，不得侵犯他人的合法权益。”“严禁卖给、赠送给外国人或者外国组织。”“禁止私自携运出境。”
《档案法》作出上述限制性规定是有《宪法》依据的。《宪法》（2018年修正本）第十三条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。第五十一条规定：中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。第五十四条规定：中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。
欧美国家中，意大利设有私人档案的管理部门并进行监管，国家档案监督处处长负责阐明并以行政通告的方式向社会公布哪些私人档案具有历史价值。法国、芬兰等国规定凡经过登记的具有重大历史价值的私人档案不得随意转让，禁止销毁。私人档案所有者如果要转让或出售，必须通知国家档案行政管理部门，政府具有优先购买权。[12]相形之下，我国档案法律法规对非国有档案所有权中管理权的限制仅限于被动式的保护，对非国有档案所有权中处置权的限制仅限于“严禁卖给外国人或外国组织”，对非国有档案所有权的转移没有监督、登记，更谈不上优先购买权。
2.5.2 对档案用户利用权的保护与限制。霍宇宇对利用主体、利用权公平性受限的判断依据源自“对外国人或组织利用档案时遵循的特殊规定”，对利用客体受限的判断源自“利用范围仅包括国家档案馆保管的档案”，对利用方式受限的判断源自“我国公民利用档案时必须持单位的正式介绍信”。
从利用主体来看，1983年的《档案馆工作通则》将港澳同胞、海外华侨和外国学者（包括外国留学生）利用档案的规定单列，1991年的《各级国家档案馆开放档案办法》将台、港、澳同胞和华侨，外国组织和个人利用档案的规定单列，《外国组织和个人利用我国档案试行办法》则针对外国组织和个人利用我国档案提出了专门的规定。《档案法实施办法》（2017年修正本）规定：中华人民共和国公民和组织，持有介绍信或者工作证、身份证等合法证明，可以利用已开放的档案。可见，不仅外国组织和个人利用档案的规定与大陆公民不同，台、港、澳同胞和华侨利用档案的规定也与大陆公民不同，即便同为中华人民共和国公民和组织，查阅的内容、利用的目的不同，所持有的合法证明也是不同的。
从利用客体、利用时限来看，《档案法》（2016年修正本）第十九条规定：国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于30年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于30年。第二十条规定：机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民……可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案。第二十一条规定：向档案馆移交、捐赠、寄存档案的单位和个人，对其档案享有优先利用权，并可对其档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见，档案馆应当维护他们的合法权益。国家档案局13号令《机关档案管理规定》第四十六条规定：机关保管的档案对外提供利用的，需经本单位负责人批准。由此可见：档案利用的客体不仅包括档案馆保管的国有档案中的开放档案和未开放档案，以及移交、捐赠、寄存在档案馆的档案，也包括有关机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案。至于开放档案的时间，30年只是一个原则性的规定，具体操作过程中要根据档案内容涉及的领域以及对国家安全、重大利益等多种因素的影响来确定。因此，各级档案馆的利用制度中必然对开放档案的利用、未开放档案的利用、捐赠及寄存档案的利用分别作出规定，档案室的利用制度则根据利用主体不同分为本单位利用和外来人员的利用，即便是本单位人员利用，也要根据档案的密级、内容和利用方式，规定不同的利用权限、范围和审批手续。
2.5.3 对档案所有者、利用者权利受损的救济。《档案法》（2016年修正本）第二十四条对国有档案在利用、保管、收集、移交等过程中出现损毁、丢失等作出了处罚规定；为了预防和惩处档案管理违法违纪行为，有效保护和利用档案，监察部、人力资源和社会保障部、国家档案局2013年2月22日颁布《档案管理违法违纪行为处分规定》；《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》指出：对损毁、丢失档案的，档案行政管理部门要依法查处，并督促档案形成单位积极予以补救；各省出台的地方档案管理条例也对档案所有者、利用者权利受损提出了救济措施。
综上所述，中华人民共和国成立以来我国档案制度的建立、变迁和实施是在档案法规体系建立、实施和变迁的基础上进行的。档案工作制度是社会主义制度的一个组成部分，各级国家机关对自身权力的规范行使和对公民权力的保障、权利的维护在档案工作领域得到了显现，体现了社会的进步和法治的精神。正如《改革开放40年中国人权事业的发展进步》白皮书所言：“40年来，中国共产党始终把人民的利益放在首位，……切实维护最广大人民的根本利益。”“改革开放40年来，……公民权利和政治权利保障机制不断加强。”“财产权受到法律保护。”“再经过几十年的不懈奋斗，中国人民的各项权利必将得到更好和更高水平的保障。”[13]
*本文为河南省档案科研项目“新乡市档案馆2007-2017年利用情况调查成果的综合运用研究”（项目编号：2018-R-05）阶段性研究成果之一。
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[13]中华人民共和国国务院新闻办公室. 《改革开放40年中国人权事业的发展进步》白皮书（全文）[EB/OL].[2018-12-12]. http：//www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1643346/1643346.htm.
（作者单位：河南省新乡市档案局 来稿日期：2019-01-28）
