解读《河南省电子文件归档与电子档案管理办法实施细则》
李宝玲
为规范我省电子文件归档与电子档案管理，中共河南省委办公厅、河南省人民政府办公厅印发了《河南省电子文件归档与电子档案管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），河南省档案局制定了《河南省电子文件归档与电子档案管理办法实施细则》（以下简称《实施细则》）。《暂行办法》是领导指导性文件，《实施细则》是贯彻落实《暂行办法》的业务规范性文件，两个文件是河南做好新时期电子文件归档与电子档案管理的基本遵循。1 背景与意义
《实施细则》的制定是电子文件归档与电子档案管理新的历史阶段的要求。我国档案部门对电子文件归档与电子档案管理经历了初步探索、标准先行、实践推进的发展阶段。以国家档案局颁布的《CAD电子文件光盘存储、归档与档案管理要求》（GB/T17678.1-1999）、《电子文件归档与管理规范》（GB/T18894-2002）为标志，档案部门开始探索电子文件管理国际标准在我国的应用;以2003年国家档案局6号令颁发的《电子公文归档管理暂行办法》，2009年中办、国办印发的《电子文件管理暂行办法》为标志，开始实践层面上对电子公文管理的探索。之后十年中不断总结电子文件管理经验，围绕着电子文件元数据、版式文档、电子文件封装、数码照片、光盘管理等出台了一系列的标准，特别是《纸质档案数字化技术规范》等规范加快了传统载体数字化的步伐，《电子档案移交与接收办法》（档发[2012]7号）的颁布、《电子文件归档与管理规范》GB/T18894-2016的修订，推进了原生电子文件、电子档案管理的实践。
随着国家信息化战略的深入推进，《国家电子文件管理“十三五”规划》提出了提升电子文件管理能力、规范电子文件管理、促进凭证电子文件规范应用等目标任务。特别是新时代推进电子政务背景下，移动互联、资源共享、便民服务对无纸办公、数据跑路、远程办理的推动，电子文件的管理与归档成为加强电子政务建设的“最后一公里”的突出需求，约束与规范电子文件归档与电子档案管理刻不容缓。2 框架与内容
《实施细则》以《暂行办法》为指导，以国家相关的标准、规范为依据，力争在该规范文件中说清楚电子文件、电子档案管理最基本、最关键的内容。主要有：
2.1 明確了电子文件与电子档案的概念与外延。对电子文件、电子档案的定义很多，从方便实践操作层面出发，《实施细则》引用GB/T18894-2016电子文件、电子档案、元数据的概念，体现出对概念术语的科学性和确定性。该规范的电子文件是指机关、团体、企事业单位在处理公务过程中，通过计算机等电子设备形成、办理、传输和存储的文字、图表、图像、音频、视频等不同形式的信息记录。既包括OA系统产生的格式文本文件，也包括各业务系统中产生的版式文档、CAD文件及二维、三维图像;利用数码设备获取的照片、音频、视频文件;各业务系统的数据库文件;有价值的网页、邮件等电子文件。同时也包括各单位部署在河南政务网的“最多跑一次”事项办理中的电子文件，也适用于各立档单位纸质档案数字化副本。
2.2 明确了电子文件归档与电子档案管理中的责任分工。电子文件归档与电子档案管理是各立档单位的文书处理部门、业务部门、档案管理部门、信息化技术部门等共同参与的系统工作。任何一个环节的缺失都会造成电子文件全流程管理的中断，影响着电子文件、电子档案的真实性、完整性、可用性与安全性。《实施细则》明确了立档单位部门在这一流程中的责任分工：各单位文秘和业务部门负责电子文件的收集、处理和归档工作;各单位档案部门负责电子档案的管理和提供利用，以及将进馆范围的电子档案定期向同级国家综合档案馆移交;各单位信息化部门负责依据相关标准建设和完善业务系统的电子文件归档功能，做好业务系统与电子档案管理系统的对接。由此，明确管理职责，建立协调制度，规范工作流程，确保各类电子文件及时归档和科学管理，确保进馆范围电子档案的按时移交。同时明确了各级档案行政管理部门和各级国家综合档案馆的职责：各级档案行政管理部门负责对本行政区域内电子文件归档和电子档案管理工作进行监督和指导，负责提出各业务系统电子文件归档功能需求，负责电子档案管理系统的建设与应用培训。各级国家综合档案馆负责电子档案接收和电子档案管理。
2.3 规定了电子文件归档与整理的相关要求。电子文件管理与纸质文件管理的理论依据是一致的，其不同点在于与纸质文件相比，电子文件具有形式多样性、内容的易更改性、对设备和技术环境的依赖性、载体的不稳定性等特点，因此在归档管理上重点把握以下几个方面：
一是归档范围。与传统载体形式的文件材料归档范围相比，除了电子文件本身外，增加了元数据的归档。元数据是描述电子文件与电子档案的内容、结构、背景及其管理过程的数据，是对电子文件著录、管理、检索的基础，也是电子文件真实可靠的保障，应与电子文件保持一致，一起归档。同时也将在信息化背景下各单位在公务活动中产生的电子邮件、网页、社交媒体文件等纳入电子文件的归档范围。
二是电子文件的格式。为了保证电子文件的真实有效、长期可读，要求电子文件应当采用符合国家规定的、适合长期保存的通用文件格式归档，非通用格式电子文件应在归档前转换为通用格式，以便不同的平台系统、不同的技术环境能读取、交换、共享。通用格式主要包括下列文件格式：文书类电子文件采用符合国家标准的版式文档格式，如PDF、OFD;照片类电子文件采用JPEG、TIFF等格式;音频类电子文件采用WAV、MP3等格式;视频类电子文件采用MPG、MP4、AVI等格式;公务电子邮件以EML格式，网页、社交媒体类电子文件以HTML等格式归档;以数据库文件形成的科技、专业类电子文件，应依据数据库表结构转换为ET、XLS、DBF、XML格式或版式文档。但通用电子文件格式又因信息技术的更新换代而变化，所列出的电子文件格式仅为现在及过去产生的通用格式。
三是电子文件的归档方式方法。根据电子文件形成的规律和特点，从归档的时段上，对归档提出预归档（即实时归档）和归档两个阶段。预归档是由文秘或业务部门从公文管理系统、业务系统中捕获电子文件及元数据，形成预归档信息包，提交给电子档案管理系统的预归档库;归档是待一个年度或一个项目或一个事项完成之后，全部电子文件及其元数据收集齐全后，按归档要求完成归档电子文件组件、编制档号和封装，向立档单位档案部门移交。从归档方式上，考虑到各个单位信息化基础不同，可以在线归档，建立起公文处理系统、业务系统与电子文件管理系统的归档接口，实现在线归档。不具备条件的，也可以从上述系统中导出规范的电子文件数据，通过存储介质离线归档，但无论哪种方式，归档电子文件的结构、格式、要求是一样的。
从归档要求上，归档数据是按照一定规则、结构将文件目录、说明文件、元数据、电子文件进行组织、打包、固化、加盖电子签章，并对归档信息包的真实性、完整性、可用性和安全性进行检测，才能提交归档。
2.4 规范了电子档案的移交与接收。2013年在江苏太仓召开的全国数字档案馆（室）建设推进会上，就数字档案信息资源建设提出实现“存量数字化、增量电子化”的任务。各单位形成的电子档案是数字档案馆（室）管理的重要对象，是省级数字档案馆数字资源的源头，即将修改的《档案法》也将从法律层面上对电子档案的移交接收进行刚性约束，因此《实施细则》中规定了各立档单位电子档案形成5年内要向综合档案馆移交，移交的电子档案、说明文件、目录文件、元数据等要按照电子档案移交数据存储结构进行组织、打包、检测，办理移交接收手续，通过符合安全要求的网络在线移交，也可以通过一次性写入光盘进行离线移交。
2.5 规范了电子档案的保管与利用。电子档案的特性决定了与纸质档案的保管利用有很大不同。《实施细则》规定了满足电子档案管理要求所必需的网络环境、硬件设施、软件系统及安全设施;规定了各单位档案部门和国家综合档案馆电子档案备份策略，特别是对各级国家综合档案馆提出至少保存3套数据，至少使用2种不同介质存储，至少1套数据离线异地保存的3-2-1的异地异质备份要求，并对电子档案的长期保存、数据检测、迁移、转换、销毁做出规定，同时要求各单位和各级国家综合档案馆要配备满足电子档案利用的软硬件设备，建立完善电子档案审查、鉴定机制，满足互联网、政务网、局域网不同用户对电子档案的利用，以河南省数字档案馆为龙头，依托政务网建设全省档案资源共享平台，实现远程利用、跨馆出证。
2.6 明确了电子文件、电子档案的法律地位。为回答实践中电子文件能否单套制归档的问题，综合研判国家有关电子签名、电子会计档案、电子诉讼档案等方面的法律、法规规定，综合研判中办、国办《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》以及河南省放改服改革中提出的要明确电子证照、电子公文、电子印章的法律效力的要求，率先提出符合国家电子文件和电子档案管理标准规范要求的电子公文、电子档案与纸质公文、纸质档案具有同等法律效力。由各级国家综合档案馆或各单位档案部门出具的电子档案证明与纸质档案证明具有同等的法律效力。
2.7 提供了电子文件、电子档案管理的技术支撑。为了满足各立档单位对电子文件获取、元数据的著录、转换、组件、编号、封装、检测、登记、移交的需要，《实施细则》明确了档案行政管理部门负责为各立档单位提供档案管理系统，为各单位的公文处理系统及业务系统提出数据接口规范，辅助实现电子文件的自动归档、电子档案四性检测和在线移交接收。目前，河南省数字档案馆项目已在河南政务网部署了数字档案室系统、电子档案移交接收系统和全省数字资源共享系统，制定了数据接口规范、资源共享办法等一套操作规范制度，使電子文件、电子档案管理有标准、有规范、有平台、易操作、可实现。3 特点与创新
《实施细则》在综合国家相关标准、规范的基础上，着眼于电子文件、电子档案管理的实际，体现以下几个特点：
3.1 前端控制、文档一体化管理。从现阶段的实践层面看，电子文件、电子档案管理是两个不同的工作阶段，分属于不同的责任主体。依据电子文件生命周期理论，需从规范、制度层面上实施电子文件前端控制，实现电子文件生成、处理、归档全过程管理。《实施细则》汇总了从电子文件形成到电子档案管理的各项要求，明晰了在全流程中的责任分工、标准规范和档案管理系统平台，实现了文档一体化管理和综合档案馆与机关档案室的一体化管理。
3.2 统筹规划，统一管理。《实施细则》是在河南省委、省政府两办的《暂行办法》的领导指导下，以加强对全省电子文件、电子档案的统筹规划、顶层设计、统一管理。既有行政推动，又有业务部署。同时统筹考虑电子档案移交、接收与其他业务环节的相互衔接，要求各单位移交电子档案时，对移交的涉密电子档案要进行解密审核，提出解密意见;对非涉密的电子档案进行开放审核，提出是否开放的意见;对属于政府公开信息的档案，要及时公开等，以实现电子档案的共享与利用，确保电子档案安全。
3.3 问题导向，针对性强。《实施细则》直面实践中提出的电子文件、电子档案的法律效力问题、各部门职责分工问题、不同业务系统与档案管理系统接口问题、电子文件实时归档问题、电子档案四性检测问题以及统一标准规范、统一软件系统等问题，都做出明确的规定，给出解决的路径，增强《实施细则》的针对性、可操作性。
尽管《实施细则》力求做到能集所有的电子文件、电子档案管理标准、规范于一身，但是电子文件的种类繁多，管理方法各异，该《实施细则》还局限于以各单位的电子公文管理为主，其他门类的电子文件如音频、视频、网页、邮件、数据库等采用了参见相关标准、规范的方法;特别是“一网通办”前提下最多跑一次的要求，需针对政务服务网电子文件特殊性，出台专门的规范;各种不同民生档案资源共享的办法还需在实践中进一步总结、归纳、补充完善。
《实施细则》颁布后，国家档案局第14号令颁布。本文撰写时又适逢国务院第716号令《国务院关于在线政务服务的若干规定》颁布实施，其中指出了以电子形式归档并向档案部门移交的要求，同时指出除法律法规另有规定的情况，电子文件不再以纸质形式归档和移交，符合要求的电子档案与纸质档案具有同等法律效力等。这为《实施细则》的宣贯、落实提供了更为有力的支撑。作为今后一段时期的重点任务，需要全省档案工作者共同努力，突出重点、克服难点、强化落实，以实现跨越发展。
（作者单位：河南省档案馆? ? 来稿日期：2019-03-12）
