政治整合视角下乡村基本治理单元的适度规模研究
摘 要：乡村治理体系具有特殊的政治性，这种政治性决定了乡村治理的规划主导权应该归属中央层面。然而，当前的现实是地方政府和条线部门主导着乡村治理体系的变革，这不仅使乡村治理体系的变革不能按照自身发展规律积极展开，而且阻碍了乡村基本治理单元适度规模的有效实现。乡村基本治理单元规模的确定机制中存在自身固有矛盾，為此，应从政治整合的视角来研究乡村基本治理单元的适度规模问题，并将基层党组织联系群众的方便程度作为乡村基本治理单元适度规模的主要指标。
关键词：治理体系；乡村基本治理单元；治理规模；政治整合
中图分类号：C916 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）03-0082-08
基本治理单元的选择是乡村治理体系设计的核心问题。与其他规模的治理单元相比，基本治理单元的显著特点在于，它是国家政治治理等级规模体系与百姓日常生活生产交际范围在地域层面最基层、最基本的重合部分，是单一制国家的根基所在。当今时代，社会转型剧烈，治理变革深化，相关信息技术突飞猛进，乡村治理体系现代化的命题不断被注入新的内涵，乡村基本治理单元也不断发生调整。研究基本治理单元适度规模问题的重要价值就在于使乡村治理体系的现代化变革更加理性和自觉。
本文主旨是探讨如何科学确立基本治理单元及其适度规模的基本原则。基本治理单元问题不仅是经济发展或社会治理问题，更是国家政治治理问题。因此，需要从政治整合的角度思考乡村基本治理单元的适度规模问题，从如何在党组织领导下进行乡村社会建设的角度考量基本治理单元的选择问题。
一、研究乡村基本治理单元问题的政治整合视角
从经济、管理、技术、行政、自治或公共服务等角度都可以展开对治理单元的研究，但任何单一学科的研究视角都是不够的。基本治理单元的存在和规模等问题具有很强的政治性和复杂的全局性等特征，因此，在研究过程中需要综合考虑各种因素。
1.形成基本治理单元的基本条件
为什么在治理体系的多重治理单元中会出现一种“基本”的治理单元呢？这并不是不言自明的问题。我们经常说，在单一制国家中会出现“上面千条线，底下一根针”的局面，那么，为什么千条线都要穿过一个针眼？单一制国家离不开多部门或者说多条线，每个条线的功能和性质都不同，其所要求的治理体系结构也不同。在单一制国家中，基本治理单元的产生和存在有其必要条件和充分条件。
形成基本治理单元的必要条件主要有两个。第一，国家是积极有为的，并以政府主导的形式自上而下推进国家发展战略实施，而且在这个过程中需要各级政府亲自承担诸多职责和功能。笔者调查发现，当前一个村级组织所承接的上级工作甚至可以分成100多类，分别来自100多个大小条线。第二，这些职责和功能多到一定程度时，在上层就会产生专业化或者说部门化的需要，在基层则凸显综合化治理的必要性。当政府的职责和功能多到一定程度时，专业化分工的好处就会显而易见。但是，当这些职责和功能下沉到基层并需要在同一个对象身上得到落实时，专业化分工的弊端就凸显了，与此同时，在基层实现综合协调的好处增加了。综合实施可以让不同的工作之间交错借力，降低农民个体或农民组织与国家政府对接的成本，总体上提高基层治理效率。这个时候，就需要在基层组织中形成一个能够对本级事务说了算的一把手。因此，上层越是管得多，基层越是需要具备综合协调的能力；也可以进一步说，上层越是集权，基层越是应该有自主权。这是一个辩证发展的关系。
形成基本治理单元的充分条件是国家对于基层自主权的尊重。基层组织实施综合治理的能力建立在基层组织拥有相对自主权的基础上。如果基层组织中没有一个有权威的一把手，或者国家没有赋予这个一把手足够的权威，那么，基层综合治理能力是无法得到保证的。基层组织中那个能够统抓一切且由国家任命的一把手在1949年以前是不存在的。唐宋以前，国家的权力试图深入乡村，那个时代的基层组织有多少自主权，今天的我们虽然无法确知，但可以通过历史文献资料作大致的判断。比如汉代乡里有三老、有秩、啬夫、游缴、亭长等职位。其中，有秩隶属郡、啬夫隶属县、游缴隶属都尉，对于亭长的隶属关系史学家尚未搞清楚。①上述职位之间是什么关系？他们在一起是各自为政还是能够形成合力？他们中间有没有一个能说了算的一把手？在探讨这些问题之前，我们首先需要考虑最关键的一点，即郡县制传统的国家是否允许他们之间抱团尚是一个大大的疑问。另外，可以确知的是，在西方政府公共管理的地方自治制度传统中，地方或基层的各类主官之间也是互不隶属的。在美国所谓的多中心治理模式下，各个条线的治理规模虽然存在很大的不同，但是它们可以在各自的逻辑中获得自治权力。这种自治权在法理上和运行机制上都不同于以综合治理能力为特征的基层自主权。从本质上讲，基层自主权脱胎于中国共产党的组织传统，它是中国特色社会主义制度的产物。一方面，上级条线很多，需要基层综合；另一方面，党强调党群联系，重视基层基础工作，因此，才有基层自主权的存在需要。
2.乡村基本治理单元的政治性
从上文可见，基本治理单元的存在及其规模问题不仅涉及管理、行政、自治或公共服务等领域，而且具有深刻的政治背景。首先，基本治理单元与中国特色的国家组织形式、党的组织传统以及郡县制传统有着密切联系。其次，也是更为关键的一点，基本治理单元的出现其实不是地方政府或者部门运作的逻辑，或者说不属于一般行政问题，而是属于最原初意义上的中央国家的政治需要。基本治理单元是整个国家的根基，也理应是中央国家最关心的事务之一。如果基本治理单元得到中央国家的高度重视，基本治理单元就能建设得好，反之，如果它落入地方或部门的逻辑之中，就会衰微，面临或者被社会势力掌控，或者被部门条线权力肢解的局面。对待基本治理单元的自治权，大众会看到地方政府更加尊重基层实际的一面，但问题的另一面是，在单一制国家中，地方政府也会利用职权向下级转嫁风险和责任，从而使基层越来越位卑、权轻和责重。
当代中国，影响乡村基本治理单元规模的最主要因素可以分为九种。第一，地理因素，特指与乡村聚落体系的空间结构相关的因素，属于聚落地理学讨论的范围。第二，传统因素，特指直接参与塑造共同体情感的传统制度文化因素，如历史传统、人际网络、村庙等。②第三，管理因素，特指单一制国家的科层体系对于适当管理幅度的要求。③第四，统治因素，特指单一制国家的中央从资源汲取、政治整合等基本政治目标出发对治理体系的要求。④集体土地所有制就体现了这种政治考量。⑤第五，发展因素，特指改革开放以来工业化、城镇化和农业现代化相结合的经济发展逻辑及其对于乡村发展单元的规模要求。⑥这类因素在传统中国主要表现为市场体系和城乡体系，但在当代中国，这种体系受到政府规划调控的巨大影响。第六，党群因素，主要指中华人民共和国成立以来党的群众工作对于治理单元的适度规模的要求。⑦第七，社区建设因素，这里的社区是政策术语，社区建设因素是指税费改革以来农村社区建设中社区功能对于社区体系结构的要求。第八，技术因素，特指近年来快速发展的信息技术和数据技术对于治理体系的影响。第九，其他环境因素，主要指在乡村治理体系之外的其他因素，尤其是人口流动、城市化、民众交往方式和关于地域认同的价值观念变迁等因素。
上述九种因素同时也作用于基层组织的运行。这九种因素可以聚合成三大类因素。第一类是政治上中性的因素，比如地理因素、传统因素、技术因素和其他环境因素。第二类是行政性的因素，包括管理因素和社区建设因素⑧。第三类是政治性的因素，这是政治属性最明显的一类，包括统治因素、党群因素和发展因素⑨。
通过上述分类分析，我们发现一个趋势：政治性因素的式微以及行政性和中性因素⑩的凸显。中华人民共和国成立之后所有威胁国家和社会稳定的政治势力逐渐瓦解，不久前农村税费改革的完成又意味着基层组织汲取功能的彻底淡化。在过去相当长一段时间内党在乡村的群众工作高度依赖于政经一体的制度，现在这个制度也衰微了，党组织的领导权依然强大，但这种领导权具有明显的行政色彩。发展仍然是第一要务，对于乡村也不例外。因应经济发展形成的乡村发展单元与社会治理对于乡村治理单元的要求之间的矛盾，构成了当前乡村治理体系演变的主要线索。然而，在目前乡村发展的实践中，普遍发生着经济发展权上收的现象。在全国大多数地区，县域经济发展的主战场正在或已经撤出了一般乡镇并集中到县城和少数中心镇。十九大提出的乡村振兴战略再次将乡村经济发展提高到一个新的政治高度，这个战略对于基层区划的影响还有待持续观察。
这样就形成一个矛盾，即基本治理单元问题内在的高度政治性与影响乡村治理体系的政治因素弱化之间的矛盾。由此可能带来的后果，是乡村基本治理单元很难得到足够的重视，它的适度规模也随之很难实现。这也正是我们在调研中经常看到的局面。那么，重塑乡村基本治理单元的政治性，是否可能？为了回答这个问题，有必要展开以下的探讨。
二、基层区划体系的最佳管理幅度问题：中央与地方的不同关注
乡村基本治理单元的适度规模问题可以表现为一个基本单元下辖了几个更加基层的治理单元，比如村委会管辖几个村民组，这就成为乡村基层区划体系的最佳管理幅度问题。适度规模问题不能简单化约成人口规模的问题，因为区划体系有它自己的规律。在区划体系规律中，中央政府和地方政府各自着眼点的差异是需要给予特别关注的。
具体来讲，乡村基层区划体系规律有以下三个要点。第一，治理乡村的地方上级政府总是追求适当的管理幅度。上级的首要问题是管理几个下属负责人以及几块区域，而不是管理或服务多大的人口规模。第二，中央国家最看重的是直接管理农户的第一级治理单元的管理幅度的合理性。国家要确保第一级治理单元的管理幅度合理性，而相对忽视其他基层治理单元的幅度合理性。由于管理百姓和管理干部相比难度大得多，也更加关乎国本，因此我们会看到，传统国家往往非常清晰且整齐划一地规定直接管理户的第一级治理单元的规模，但对此上的乡级规划大而化之，乃至于唐宋以后甚至取消了乡级层次的乡官，直到晚清地方自治制度才重新规划。可以说，第一级或再往上一级区划的合理性问题是国家直接抓的问题，至于管理这些层级的上级区划的问题是一个地方性的问题。第三，中国的县级是高度稳定的，县级以上的区划问题是一个体国经野的问题，县级以下是一个编户齐民的问题。国家通过稳定县级政权，将区划问题分成上下两个层次分别对待，由此简化整个区划体系的复杂性。
以上三个规律要点和基本治理单元的适度规模之间是什么关系呢？首先，如果细心揣摩，那么可以发现在上述三个规律要点的逻辑关系中蕴含着一个难以化解的矛盾：县级政府要确保自己对于下级政府的有效控制，但中央国家要确保第一级区划的适度规模，这两个“确保”之间就存在着矛盾。有例为证，清代国家定立的保甲制度规定10户一牌，10牌一甲，10甲一保，如果继续是10保一乡，那么一个乡的规模就是10000户出头。然而各个县的户规模不等，就可能出现县级政府管理的乡级数量或过多或过少的情况。反过来，如果从县级政府方便管理的角度来设立区划，就会出现最基层的治理单元大小不一的问题，从而使最基层的适度规模无法保证。B11为了化解这个看似无法化解的矛盾，在县级以下和第一级区划以上一定就有某一级或者不止一级的区划的管理幅度的合理性被牺牲掉，出现管理幅度特别大的现象。
那么，到底会牺牲掉哪一级或哪几级的规模合理性呢？在宋代以后的传统中国，基本就没有在乡级设立政权，这是中央国家从大局出发有意牺牲属于县级政府的管理方便，本质上是国家为了维护中央大局以及最基层的稳定，有意牺牲中间管理机构的能力。到了现代，社会经济的发展规模和方式要求国家的“腰”不能再软弱，必须强化地方政府的治理能力，并通过地方政府实现乡村基層的有效治理。当代中国还有一个特殊的情况是，地方政府实际上已成为中国经济活力最重要的来源之一，因此就更需要尊重地方政府从经济发展的角度对于治理体系的变革。地方政府希望减少乡村治理单元，集中发展资源，降低治理成本。在农民负担问题越演愈烈的时候，中央政府从国家政治稳定的大局出发顺应了地方政府的要求。结果，当县级政府的管理方便再也不能被牺牲时，村级抑或乡镇级的管理方便就不得不被牺牲掉。更为准确地讲，被迫牺牲掉的正是村级或乡镇级在社会治理功能上的规模合理性。而恰恰我们讲的基本治理单元通常就出现在这两级之中。以上便是基本治理单元的适度规模之所以难以实现的结构性原因。
在农村税费改革过程中，中国的基层区划体系经受了一次巨大的全国性变动。从图1、图2的数据可以看出，全国大部分地区都程度不同地扩大了乡村两级的管理幅度。B12此次基层区划变动是中央与地方意见一致的结果，但是各地区在区划调整方面存在不同的具体选择，有的侧重于村级，有的侧重于乡镇级，减少的幅度也不同。总体来说，各个地方具体展开的侧重点比较明显。
相比拆并乡镇，国家在拆并村委会的问题上态度更为谨慎。2004年中央一号文件的表述是“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村，提倡干部交叉任职”B13。财政部还对撤并乡镇进行了奖补。全国各地区村委会数量的下降比例平均是19.4%，乡镇数量的下降幅度平均是25.6%。B14在拆并村委会方面，对两类地区中央的态度是非常谨慎：一是国家政治的要害地区，如京津冀地区和新疆；二是少数民族地区，如云南、新疆、宁夏、青海、广西、海南、甘肃等地。还有两类地区，中央对此态度是比较谨慎：一是自然村规模比较大的地区，这类地区许多原有的村委会本身就是一个大的自然村，如将两三个大自然村放在一起成立一个村委会，就会更难以治理，比如山西、陕西、吉林、山东、河南等地；二是山区较多且宗族势力较强的地区，比如福建、湖南和广东等地。一般情况下，能够实现大幅度村委会撤并的地区都具有以下几个特点：汉族聚居地区；平原地区；民族或宗族问题不明显的地区；地方政府支持力度很大的地区。
总体而言，在乡村组的三级区划中，政府对撤并的态度依次变得愈加谨慎。三级区划在管理幅度上的差异也说明国家对于村组层次的稳定性更为关注。从图3可以看到，县级管辖乡镇级区划的数量自改革开放以来一直在下降，下降幅度最大的时期还不是税费改革时期而是在从人民公社转变成政府之后的一段时期。乡镇级管辖村委会的数量经历了先上升再下降的过程，说明在前期撤并乡镇的时候，村委会的数量一度是比较稳定的，直到农民负担加重之后，才开始撤并村一级区划。与此同时，村委会管辖村民组的数量不仅没有明显下降，反而出现了上升趋势。这说明村民组层次的区划虽然也发生了调整，但操作更为谨慎。
图3 各层次区划数量的变动情况
数据来源：根据历年《中国民政统计年鉴》和《社会服务发展统计公报》的相关数据整理计算而得，1986—1996年村民组数据暂无。
以上分析表明村组层次的稳定性比较明显。这种稳定性是数千年治理经验的沉淀，这个经验应该继续受到尊重。乡镇层次的重要性在不同地区是不同的，原本在北方更重视村级社区，而南方重视乡镇社区。总体说来，在全国范围内，村级层次是国家力量与社会力量最常见或者说最直接的交合点。当然，还需注意到，有的地方乡镇层次或者低于村级的自然村与村民组也具有长期稳定的社区功能。
三、社会治理中的党群工作与社区建设：政党政治与部门逻辑的磨合
在税费改革以前，推动乡村治理体系变革的主要动力是城镇化主导的经济发展，地方政府用经济发展单元的规模要求社会治理单元作出适应。这种动力得到国家从政治稳定角度的认可，由此在税费改革前后引发了大规模的乡村拆并。近年来，随着国家经济发展动力源上移，大城市群成为国家经济活力的主要来源，县域经济尤其乡镇经济的地位下降。与此同时，社会治理的权力和责任向下转移，出现了经济发展权上收和社会治理权责下移的双重变奏。B15由此发展的结果是社会治理的要求取代经济发展成为乡村治理体系变革的主要动力。
通常认为，社会治理在实践层面应该区分为党群工作和农村社区建设两大方面。这两大方面在实际工作中确实是紧密联系在一起的，但在本质上各自有着不同的运作规律。党群工作的核心任务是组织群众、密切党群关系，它需要直接面对千差万别的个体；社区建设的核心任务是通过管治、自治、共治和法治相结合的手段提供公共服务、公共管理和公共安全（以下简称“三公”），它追求的是同样的投入可以服务于更多的人口规模。因此，党群工作比社区建设更加注重人的个性。与行政的逻辑考虑行政上的效率或效益不同，党建的政治逻辑考虑的是政治与社会的效率或效益。因此，这两种工作对于基本治理单元规模的影响是不同的。
正确认识党群工作和农村社区建设之间的关系，是确立基本治理单元及其适度规模原则的前提。那么，在治理体系的形塑过程中，到底是党的建设引领社区建设，还是社区建设牵引党的建设呢？我们在调研中常常看到的情况是，在乡村治理体系的变革中社区建设对党建的牵引力更大。党组织要建在人群中，哪里有人群哪里就要有党组织，然而这个人群的位置和规模却需要社区建设来确立，因此出现了党建被动于社区建设的情况。作为党群工作重要对象的人群的位置和规模曾经是党组织按照群众工作的逻辑来划定的，具体体现为农民集体的适度规模。党组织通过建立集体地权和发展集体经济将农民团结起来，现在基层党组织在这方面的能力是明显不足的，这就使得党做群众工作的主要路径从政经一体化转向政社一体化。当前，社区建设主要是民政、公安、城市管理、教育、医疗等公共事业部门等诸多部门协同推动的，这些部门共同协作发展公共服务，保护公共安全，提供公共管理，培育社会组织，建设社会工作队伍。可以进一步讲，基层区划体系的设计从事关全局的国家政治问题变成了一个政府部门掌握的行政问题。
基层区划体系的设计，尤其是基本治理单元的选择问题离不开社区建设与党建工作的相互配合、协同共进。具體来讲，以下三个方面的矛盾是二者需要加大相互协调力度的重要着力点。
1.社区建设的条线行政集权与党群联系之间的矛盾
在社区建设中的条线行政集权降低了社区的综合治理能力，加速了村居组织的行政化，影响了党群联系，还产生了扩大社区规模的压力并进而导致基本治理单元的虚化。在财权上收的背景下，上级条线部门依托强大的财力强化了行政集权能力，部门有能力在基本治理单元里下设条线组织、指派专人。这就为建立专门台账，召开各种会议，进行各种考核评比等一系列条线组织业务创造了客观理由。由此导致的不良后果则是多方面的。
其一，基层工作的高度碎片化弱化了村居组织的综合治理能力。这种碎片化的表现是多层次的：基层干部工作思路的碎片化B16；基层工作流程的碎片化B17；下设条线组织人员身份的高度混杂化B18。
其二，条线行政集权大都要求村委会主要干部必须全脱产，实行坐班制。这进一步引发了薪酬体系的变化，坐班干部势必要求将误工补贴改成固定的基本报酬，进而将低水平的基本报酬变成按人力资源市场价格确定的工资。那么，其结果就是村级组织的行政化和农村干部的职业化。
其三，村级组织的行政化和村干部的职业化直接导致村级组织的运行成本高涨并进一步引发归并村委会的要求。村干部的职业化调整往往与大面积的村委会合并同时发生。B19发展结果是基层干部越来越忙碌，也越来越脱离群众，自然而然地又引出了干部作风的官僚化以及严重的形式主义。
2.社区建设与党建工作对基本治理单元适度规模的不同要求产生的矛盾
从公共服务、公共管理和公共安全的角度对基本治理单元的适度规模要求与群众工作对适度规模的要求是不一致的。从“三公”出发，社区建设希望的适度规模通常会大于群众工作的相应要求。公共服务如果采取市场化的运作方式，就会对其服务对象的规模有更大的要求。以公共服务为例，社区的居家养老服务如果采取市场化运作方式，就很难建立在村居层次上，村集体借助于社会化服务发展集体经济的思路便难以走通，同时，村居干部希望通过“为老服务”走进居民家门的想法也无法实现。同理，公共安全的供给如果也是强调专业化为主，那么派出所至少要建在乡镇层次上，所谓的社区民警实际上就很少有时间在社区中出现，只能是无事不登三宝殿。所谓的社区民警制度在实践中就走样为派出所内部的工作分工。近年来，公共管理工作借助于信息化的理念和技术不断发展网格化管理。在实践操作层面，社区网格化管理同样存在条線专业化管理要求和综合管理需求之间的矛盾。在东部地区的调研中，笔者发现有的地方将网格化队伍变成了城市管理条线的专业化队伍，并与原有村居组织相脱离。诚然，与脱离群众的村居组织相比，在实际工作中公安民警或城管人员确实更熟悉社区情况，但这种本应被看作加强村居组织向心力建设动力的情况不应成为条线管理撇开村居组织的理由。与之形成对比的是，有的地方在网格化建设中，推进城市管理、群防群治、党群工作等多网合一，并依托新的治理形势强化基层组织建设，发挥现有基层组织能量的做法，较好实现了治理成本降低、社会治理效率提升的工作初衷。
仅仅单纯从发展“三公”出发衡量社区治理工作，势必要求扩大治理规模，推动村居合并，降低管理和服务的成本。但是，这对于坚持党的群众路线，改进党群联系是极其不利的。群众工作是做人的工作，既要借助于行政组织对人进行分类做工作，也要针对个人做工作。要走进千家万户，说尽千言万语，否则体现不出党的群众工作的特点和优势。符合这种工作理念和要求的基本治理单元规模同时也符合人类学家邓巴提出的著名的“150人定律”。这个定律指出，人类走出村落之后，其交际规模依旧没有超出村庄生活时期。人类智力将允许人类拥有稳定社交网络的人数维持在大约148人的上限，四舍五入为150人。而且，新媒体的发展也没有使人的社交能力超越这个“邓巴数字”。在城市居委会的工作实践中，也有人发现了所谓“百人怪圈”，起初是当作居委会干部工作能力不足的一个弊端来批判的，现在看来，这其实是人类的共同局限。
3.党群关系“政社一体化”与社区建设“政社分开”之间的矛盾
在党群关系的主要建构路径从政经一体化转向政社一体化时，社区建设乃至广义社会建设中却在主推“政社分开”，这对于基本治理单元的政治整合能力的影响值得深思。政社分开如果指的是政府部门或村居组织与社会组织在结构和功能上分开的话，那么这个原则是合理的，因为符合专业化分工和民主化参与的趋势；如果指的是基层政权和社会建设在功能上分开的话，那就不合适。因为当前党群关系建构的主要路径在欠发达地区仍旧高度依赖政经一体化，在发达地区则正在转向依赖政社一体化，也就是政治与社会的融合要寓政治整合于社会建设之中。在理论上讲，部门驱动的政社分开不会影响政治整合，但在实际工作中是很难避免不影响的。村居组织本来就是要在做社区服务工作的同时密切联系群众的。联系群众是村居组织的“核心业务”，作为一种专业化分工的规律，能够被“外包”的不应该是核心业务。在社区建设实践中，人们会注意到社会组织与村居组织往往是在或交错或同时地干着同类的工作。
四、从党的组织传统出发强化基层治理的政治性
一个值得注意的转换需要在这里重点提出。在基层治理的政治性突出的时代，比如农村税费改革以前，国家的政治要求通常被看成基层自主权的一个障碍，但在今天，当地方政府和部门条线左右了乡村治理体系的时候，问题却走向另外一面。在传统社会，国家高层对于基层区划的规模作出了十分刻板的规定，似乎将社会视为军营，这一般被看成社会自治最大的障碍。现在来看，这至少是对基层基础工作的真正关注。在单一制国家中，如果没有对基层区划这样的硬性规定，可能会产生更糟糕的后果。就条线管理和综合治理相比较而言，地方和条线对于扩大基本治理单元的规模有着更强大的动力，或是为了使管理幅度合理化，或是为了集中资源发展经济，或是为了降低村居组织的运行成本，等等。随着国家赋役制度的改变，乃至对于农业税赋依赖的下降，中央国家对乡村基层区划的规模不再进行严格控制。B20乡村治理单元及其规模的决定权交给了地方政府，继而也交给了部门条线。这使得基本治理单元失去了中央国家刻板规定的保护，必须直接面对地方政府和部门条线从多种逻辑出发改变原有治理体系的压力。由此可见，政治的逻辑与行政的逻辑应该建立一种平衡，或者说形成一种统一。
表面上看，当前的基层治理已经高度政治化了，党建引领作用受到党和政府的高度重视。但是，我们也需要看到在实际工作中更多的时候这种引领是形式上的，或者说是仅仅体现了党组织的行政化倾向而没有体现出一个政党组织应有的政治性。也许有人会认为，我们不应该过于突出行政的或政治的因素，应该突出前述的政治上中性的因素，比如地理聚落的、传统的、技术的或其他环境因素。限于篇幅对此不作展开论述，这里只作简略回应。概括来讲，这主要是因为中国传统社会村庄聚落的内在缺陷（即国家自耕农体系下很低的村落自主性和非常松散的村落结构）限制了技术或行政等工具理性力量的发挥。当然，从工具理性出发考虑乡村治理体系是有其自身理论上的合理性的，实际上日本等东亚国家也在推进所谓的“广域行政”以扩大最基层政权的治理规模。但这里有一个前提，即他们的自然村层次直至现代仍承续着比较丰富的传统社会遗存，这为工具理性的发挥提供了兜底。可是在中国，这样的兜底力量微弱得多。而且，中国的乡村乃至整个社会历经新民主主义革命和“三大改造”，社会形态已完全不同于以往的传统中国社会，更不同于其他国家。这个事实是我们无法照搬西方乃至东亚其他地区社会建设经验的基本因素。在经济快速发展、社会价值观念不断变迁的现代社会，一种具有德性的人际秩序将更离不开对丰厚传统积淀的承接与提升，而不太可能凭空重新生成。真正给人力量和方向感的现代化其实只能是多种优秀传统协同发展的后传统化。中国乡村社会的传统有两种：中华文化老传统和社会主义新传统。B21在中华文化的老传统式微之后，亟须在党和政府的领导下努力重拾起精华，此时，社会主义新传统就必须担负更多责任。
深耕基层，联系群众，是中国共产党的组织传统和领导优势。这种社会主义新传统恰恰构成了对郡县制老传统最有力的补充。党的组织工作有着对基层基础工作高度重视的优良传统，这是党的组织传统与郡县制传统和西方公共政府传统的最大不同。因此，我们应该更多地从这个传统的展开中来理解乡村治理体系的未来。
发扬社会主义新传统可以使去政治化的基层体系重新政治化。其一，基层党组织在村委会自治组织撤并后的村落上建立党支部或党小组，能够有效填补乡村治理体系的空白。其二，在被部门条线逻辑碎片化的基层充分发展区域化党建，是重建基层综合治理能力目前的最优选择。这就要求地方政府在确定乡村基本治理单元的适度规模时，应该充分重视基层党组织联系群众的方便程度和传统组织优势的有效发挥，而不是将上级管理下级的方便程度或者公共服务的效益最大化作为确定乡村基本治理单元适度规模的主要依据和首要考量。
注释
①参见赵秀玲：《中国乡里制度》，社会科学文献出版社，1998年，第9—10页。
②黄忠怀认为从聚落到村落演变的关键标志就是村庙的建立。参见黄忠怀：《从聚落到村落：明清华北新兴村落的生长过程》，《河北学刊》2005年第1期。
③B11参见熊万胜：《基层行政区划的管理幅度演变：规律与启示——对一个县150年区划演变的纵贯性研究》，《上海行政学院学报》2007年第4期；周盛：《基层治理的规模约束——以浙江省乡镇撤并改革为例》，《观察与思考》2016年第5期。
④参见曹锦清、刘炳辉：《郡县国家：中国国家治理体系的传统及其当代挑战》，《东南学术》2016年第6期。
⑤比如，邓大才就曾特别强调集体土地所有制对于治理单元的规定。（参见邓大才：《产权单位与治理单位的关联性研究——基于中国农村治理的逻辑》，《中国社会科学》2015年第7期。）陈世伟则强调要顺应土地流转的实际，实现从村民自治向社区自治转型。（参见陈世伟：《地权变动、村界流动与治理转型——土地流转背景下的乡村治理研究》，《求实》2011年第4期。）
⑥参见林拓：《城市化进程中的基层政区改革：浦东的实践》，《马克思主义与现实》2003年第2期。
⑦邱云生注意到了基层区划调整对基层党组织活力的负面影响。参见邱云生：《农村基层党组织建设弱化问题成因分析》，《农村经济》2005年第11期。
⑧政府主导的社区建设以公共服务、公共管理和公共安全为主要功能，行政性很突出。
⑨发展是第一要务决定了发展在国家层面的政治意义。
⑩在这里，中性因素其实还可以再细分。比如，虽然技术因素和其他环境因素的影响作用在凸显，但传统因素事实上是在衰落。参见邓大才：《复合政治：自然单元与行政单元的治理逻辑——基于“深度中国调查”材料的认识》，《东南学术》2017年第6期。
B12我们选择的年代截至2011年，这是缘于此后在某些地方又发生了新的村镇撤并，但这不再是为了减轻农民负担，而是受其他因素的影响，故不在此展开。其他因素包括村干部的工资大幅度上涨，降低基本公共服务成本的考量，推进工业化、城镇化与农业现代化协调发展的规划等。
B13《中共中央 国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，中国政府网，http：//www.gov.cn/test/2005-07/04/content_11870.htm，2005年7月4日。
B14该处数据由图1、图2的数据计算而来。
B15面对这样的发展新变化，比较典型的举措是上海市浦东新区于2017年5月提出的“统筹核心发展权、下沉区域管理权”思路。参见《浦东率先启动区镇事权改革》，http：//www.pudong.gov.cn/shpd/news/20170601/006001_4167de30-1ba7-43f3-b6cb-efee5d1352db.htm，2017年6月1日。
B16這主要缘于基层干部缺乏对本社区发展和治理的自主权。
B17在一些发达地区，村支部书记想要召开一次人员相对齐整的村干部会议都很困难，已成为普遍问题。
B18工作人员身份来源十分复杂，而且越来越不由基层决定。
B19参见《黔南州推进乡镇行政区划调整 调整至一百个左右》，人民网，http：//politics.people.com.cn/n/2013/1203/c70731-23731318.html，2013年12月3日；参见《中共湖南省委 湖南省人民政府关于开展乡镇区划调整改革工作的意见》，湖南省人民政府网，http：//www.hunan.gov.cn/zw/zfgb/54042/2015nd1q_70488/rsrm_59611/201510/t20151028_1903342.html，2015年10月28日。
B20明代的里甲体系和清代的保甲体系都采取了10进位制，这已明显不同于在此之前更常见的5进位制。比如唐代是4户一邻，5邻一保，5保一里，但到了清代是10户一牌，10牌一甲，10甲一保。至于人民公社时期的大队和小队的比例就更加灵活了。
B21参见刘小枫、曹锦清等：《作为学术视角的社会主义新传统》，《开放时代》2007年第1期。
参考文献
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责任编辑：翊 明
关键词：治理体系；乡村基本治理单元；治理规模；政治整合
中图分类号：C916 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）03-0082-08
基本治理单元的选择是乡村治理体系设计的核心问题。与其他规模的治理单元相比，基本治理单元的显著特点在于，它是国家政治治理等级规模体系与百姓日常生活生产交际范围在地域层面最基层、最基本的重合部分，是单一制国家的根基所在。当今时代，社会转型剧烈，治理变革深化，相关信息技术突飞猛进，乡村治理体系现代化的命题不断被注入新的内涵，乡村基本治理单元也不断发生调整。研究基本治理单元适度规模问题的重要价值就在于使乡村治理体系的现代化变革更加理性和自觉。
本文主旨是探讨如何科学确立基本治理单元及其适度规模的基本原则。基本治理单元问题不仅是经济发展或社会治理问题，更是国家政治治理问题。因此，需要从政治整合的角度思考乡村基本治理单元的适度规模问题，从如何在党组织领导下进行乡村社会建设的角度考量基本治理单元的选择问题。
一、研究乡村基本治理单元问题的政治整合视角
从经济、管理、技术、行政、自治或公共服务等角度都可以展开对治理单元的研究，但任何单一学科的研究视角都是不够的。基本治理单元的存在和规模等问题具有很强的政治性和复杂的全局性等特征，因此，在研究过程中需要综合考虑各种因素。
1.形成基本治理单元的基本条件
为什么在治理体系的多重治理单元中会出现一种“基本”的治理单元呢？这并不是不言自明的问题。我们经常说，在单一制国家中会出现“上面千条线，底下一根针”的局面，那么，为什么千条线都要穿过一个针眼？单一制国家离不开多部门或者说多条线，每个条线的功能和性质都不同，其所要求的治理体系结构也不同。在单一制国家中，基本治理单元的产生和存在有其必要条件和充分条件。
形成基本治理单元的必要条件主要有两个。第一，国家是积极有为的，并以政府主导的形式自上而下推进国家发展战略实施，而且在这个过程中需要各级政府亲自承担诸多职责和功能。笔者调查发现，当前一个村级组织所承接的上级工作甚至可以分成100多类，分别来自100多个大小条线。第二，这些职责和功能多到一定程度时，在上层就会产生专业化或者说部门化的需要，在基层则凸显综合化治理的必要性。当政府的职责和功能多到一定程度时，专业化分工的好处就会显而易见。但是，当这些职责和功能下沉到基层并需要在同一个对象身上得到落实时，专业化分工的弊端就凸显了，与此同时，在基层实现综合协调的好处增加了。综合实施可以让不同的工作之间交错借力，降低农民个体或农民组织与国家政府对接的成本，总体上提高基层治理效率。这个时候，就需要在基层组织中形成一个能够对本级事务说了算的一把手。因此，上层越是管得多，基层越是需要具备综合协调的能力；也可以进一步说，上层越是集权，基层越是应该有自主权。这是一个辩证发展的关系。
形成基本治理单元的充分条件是国家对于基层自主权的尊重。基层组织实施综合治理的能力建立在基层组织拥有相对自主权的基础上。如果基层组织中没有一个有权威的一把手，或者国家没有赋予这个一把手足够的权威，那么，基层综合治理能力是无法得到保证的。基层组织中那个能够统抓一切且由国家任命的一把手在1949年以前是不存在的。唐宋以前，国家的权力试图深入乡村，那个时代的基层组织有多少自主权，今天的我们虽然无法确知，但可以通过历史文献资料作大致的判断。比如汉代乡里有三老、有秩、啬夫、游缴、亭长等职位。其中，有秩隶属郡、啬夫隶属县、游缴隶属都尉，对于亭长的隶属关系史学家尚未搞清楚。①上述职位之间是什么关系？他们在一起是各自为政还是能够形成合力？他们中间有没有一个能说了算的一把手？在探讨这些问题之前，我们首先需要考虑最关键的一点，即郡县制传统的国家是否允许他们之间抱团尚是一个大大的疑问。另外，可以确知的是，在西方政府公共管理的地方自治制度传统中，地方或基层的各类主官之间也是互不隶属的。在美国所谓的多中心治理模式下，各个条线的治理规模虽然存在很大的不同，但是它们可以在各自的逻辑中获得自治权力。这种自治权在法理上和运行机制上都不同于以综合治理能力为特征的基层自主权。从本质上讲，基层自主权脱胎于中国共产党的组织传统，它是中国特色社会主义制度的产物。一方面，上级条线很多，需要基层综合；另一方面，党强调党群联系，重视基层基础工作，因此，才有基层自主权的存在需要。
2.乡村基本治理单元的政治性
从上文可见，基本治理单元的存在及其规模问题不仅涉及管理、行政、自治或公共服务等领域，而且具有深刻的政治背景。首先，基本治理单元与中国特色的国家组织形式、党的组织传统以及郡县制传统有着密切联系。其次，也是更为关键的一点，基本治理单元的出现其实不是地方政府或者部门运作的逻辑，或者说不属于一般行政问题，而是属于最原初意义上的中央国家的政治需要。基本治理单元是整个国家的根基，也理应是中央国家最关心的事务之一。如果基本治理单元得到中央国家的高度重视，基本治理单元就能建设得好，反之，如果它落入地方或部门的逻辑之中，就会衰微，面临或者被社会势力掌控，或者被部门条线权力肢解的局面。对待基本治理单元的自治权，大众会看到地方政府更加尊重基层实际的一面，但问题的另一面是，在单一制国家中，地方政府也会利用职权向下级转嫁风险和责任，从而使基层越来越位卑、权轻和责重。
当代中国，影响乡村基本治理单元规模的最主要因素可以分为九种。第一，地理因素，特指与乡村聚落体系的空间结构相关的因素，属于聚落地理学讨论的范围。第二，传统因素，特指直接参与塑造共同体情感的传统制度文化因素，如历史传统、人际网络、村庙等。②第三，管理因素，特指单一制国家的科层体系对于适当管理幅度的要求。③第四，统治因素，特指单一制国家的中央从资源汲取、政治整合等基本政治目标出发对治理体系的要求。④集体土地所有制就体现了这种政治考量。⑤第五，发展因素，特指改革开放以来工业化、城镇化和农业现代化相结合的经济发展逻辑及其对于乡村发展单元的规模要求。⑥这类因素在传统中国主要表现为市场体系和城乡体系，但在当代中国，这种体系受到政府规划调控的巨大影响。第六，党群因素，主要指中华人民共和国成立以来党的群众工作对于治理单元的适度规模的要求。⑦第七，社区建设因素，这里的社区是政策术语，社区建设因素是指税费改革以来农村社区建设中社区功能对于社区体系结构的要求。第八，技术因素，特指近年来快速发展的信息技术和数据技术对于治理体系的影响。第九，其他环境因素，主要指在乡村治理体系之外的其他因素，尤其是人口流动、城市化、民众交往方式和关于地域认同的价值观念变迁等因素。
上述九种因素同时也作用于基层组织的运行。这九种因素可以聚合成三大类因素。第一类是政治上中性的因素，比如地理因素、传统因素、技术因素和其他环境因素。第二类是行政性的因素，包括管理因素和社区建设因素⑧。第三类是政治性的因素，这是政治属性最明显的一类，包括统治因素、党群因素和发展因素⑨。
通过上述分类分析，我们发现一个趋势：政治性因素的式微以及行政性和中性因素⑩的凸显。中华人民共和国成立之后所有威胁国家和社会稳定的政治势力逐渐瓦解，不久前农村税费改革的完成又意味着基层组织汲取功能的彻底淡化。在过去相当长一段时间内党在乡村的群众工作高度依赖于政经一体的制度，现在这个制度也衰微了，党组织的领导权依然强大，但这种领导权具有明显的行政色彩。发展仍然是第一要务，对于乡村也不例外。因应经济发展形成的乡村发展单元与社会治理对于乡村治理单元的要求之间的矛盾，构成了当前乡村治理体系演变的主要线索。然而，在目前乡村发展的实践中，普遍发生着经济发展权上收的现象。在全国大多数地区，县域经济发展的主战场正在或已经撤出了一般乡镇并集中到县城和少数中心镇。十九大提出的乡村振兴战略再次将乡村经济发展提高到一个新的政治高度，这个战略对于基层区划的影响还有待持续观察。
这样就形成一个矛盾，即基本治理单元问题内在的高度政治性与影响乡村治理体系的政治因素弱化之间的矛盾。由此可能带来的后果，是乡村基本治理单元很难得到足够的重视，它的适度规模也随之很难实现。这也正是我们在调研中经常看到的局面。那么，重塑乡村基本治理单元的政治性，是否可能？为了回答这个问题，有必要展开以下的探讨。
二、基层区划体系的最佳管理幅度问题：中央与地方的不同关注
乡村基本治理单元的适度规模问题可以表现为一个基本单元下辖了几个更加基层的治理单元，比如村委会管辖几个村民组，这就成为乡村基层区划体系的最佳管理幅度问题。适度规模问题不能简单化约成人口规模的问题，因为区划体系有它自己的规律。在区划体系规律中，中央政府和地方政府各自着眼点的差异是需要给予特别关注的。
具体来讲，乡村基层区划体系规律有以下三个要点。第一，治理乡村的地方上级政府总是追求适当的管理幅度。上级的首要问题是管理几个下属负责人以及几块区域，而不是管理或服务多大的人口规模。第二，中央国家最看重的是直接管理农户的第一级治理单元的管理幅度的合理性。国家要确保第一级治理单元的管理幅度合理性，而相对忽视其他基层治理单元的幅度合理性。由于管理百姓和管理干部相比难度大得多，也更加关乎国本，因此我们会看到，传统国家往往非常清晰且整齐划一地规定直接管理户的第一级治理单元的规模，但对此上的乡级规划大而化之，乃至于唐宋以后甚至取消了乡级层次的乡官，直到晚清地方自治制度才重新规划。可以说，第一级或再往上一级区划的合理性问题是国家直接抓的问题，至于管理这些层级的上级区划的问题是一个地方性的问题。第三，中国的县级是高度稳定的，县级以上的区划问题是一个体国经野的问题，县级以下是一个编户齐民的问题。国家通过稳定县级政权，将区划问题分成上下两个层次分别对待，由此简化整个区划体系的复杂性。
以上三个规律要点和基本治理单元的适度规模之间是什么关系呢？首先，如果细心揣摩，那么可以发现在上述三个规律要点的逻辑关系中蕴含着一个难以化解的矛盾：县级政府要确保自己对于下级政府的有效控制，但中央国家要确保第一级区划的适度规模，这两个“确保”之间就存在着矛盾。有例为证，清代国家定立的保甲制度规定10户一牌，10牌一甲，10甲一保，如果继续是10保一乡，那么一个乡的规模就是10000户出头。然而各个县的户规模不等，就可能出现县级政府管理的乡级数量或过多或过少的情况。反过来，如果从县级政府方便管理的角度来设立区划，就会出现最基层的治理单元大小不一的问题，从而使最基层的适度规模无法保证。B11为了化解这个看似无法化解的矛盾，在县级以下和第一级区划以上一定就有某一级或者不止一级的区划的管理幅度的合理性被牺牲掉，出现管理幅度特别大的现象。
那么，到底会牺牲掉哪一级或哪几级的规模合理性呢？在宋代以后的传统中国，基本就没有在乡级设立政权，这是中央国家从大局出发有意牺牲属于县级政府的管理方便，本质上是国家为了维护中央大局以及最基层的稳定，有意牺牲中间管理机构的能力。到了现代，社会经济的发展规模和方式要求国家的“腰”不能再软弱，必须强化地方政府的治理能力，并通过地方政府实现乡村基層的有效治理。当代中国还有一个特殊的情况是，地方政府实际上已成为中国经济活力最重要的来源之一，因此就更需要尊重地方政府从经济发展的角度对于治理体系的变革。地方政府希望减少乡村治理单元，集中发展资源，降低治理成本。在农民负担问题越演愈烈的时候，中央政府从国家政治稳定的大局出发顺应了地方政府的要求。结果，当县级政府的管理方便再也不能被牺牲时，村级抑或乡镇级的管理方便就不得不被牺牲掉。更为准确地讲，被迫牺牲掉的正是村级或乡镇级在社会治理功能上的规模合理性。而恰恰我们讲的基本治理单元通常就出现在这两级之中。以上便是基本治理单元的适度规模之所以难以实现的结构性原因。
在农村税费改革过程中，中国的基层区划体系经受了一次巨大的全国性变动。从图1、图2的数据可以看出，全国大部分地区都程度不同地扩大了乡村两级的管理幅度。B12此次基层区划变动是中央与地方意见一致的结果，但是各地区在区划调整方面存在不同的具体选择，有的侧重于村级，有的侧重于乡镇级，减少的幅度也不同。总体来说，各个地方具体展开的侧重点比较明显。
相比拆并乡镇，国家在拆并村委会的问题上态度更为谨慎。2004年中央一号文件的表述是“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村，提倡干部交叉任职”B13。财政部还对撤并乡镇进行了奖补。全国各地区村委会数量的下降比例平均是19.4%，乡镇数量的下降幅度平均是25.6%。B14在拆并村委会方面，对两类地区中央的态度是非常谨慎：一是国家政治的要害地区，如京津冀地区和新疆；二是少数民族地区，如云南、新疆、宁夏、青海、广西、海南、甘肃等地。还有两类地区，中央对此态度是比较谨慎：一是自然村规模比较大的地区，这类地区许多原有的村委会本身就是一个大的自然村，如将两三个大自然村放在一起成立一个村委会，就会更难以治理，比如山西、陕西、吉林、山东、河南等地；二是山区较多且宗族势力较强的地区，比如福建、湖南和广东等地。一般情况下，能够实现大幅度村委会撤并的地区都具有以下几个特点：汉族聚居地区；平原地区；民族或宗族问题不明显的地区；地方政府支持力度很大的地区。
总体而言，在乡村组的三级区划中，政府对撤并的态度依次变得愈加谨慎。三级区划在管理幅度上的差异也说明国家对于村组层次的稳定性更为关注。从图3可以看到，县级管辖乡镇级区划的数量自改革开放以来一直在下降，下降幅度最大的时期还不是税费改革时期而是在从人民公社转变成政府之后的一段时期。乡镇级管辖村委会的数量经历了先上升再下降的过程，说明在前期撤并乡镇的时候，村委会的数量一度是比较稳定的，直到农民负担加重之后，才开始撤并村一级区划。与此同时，村委会管辖村民组的数量不仅没有明显下降，反而出现了上升趋势。这说明村民组层次的区划虽然也发生了调整，但操作更为谨慎。
图3 各层次区划数量的变动情况
数据来源：根据历年《中国民政统计年鉴》和《社会服务发展统计公报》的相关数据整理计算而得，1986—1996年村民组数据暂无。
以上分析表明村组层次的稳定性比较明显。这种稳定性是数千年治理经验的沉淀，这个经验应该继续受到尊重。乡镇层次的重要性在不同地区是不同的，原本在北方更重视村级社区，而南方重视乡镇社区。总体说来，在全国范围内，村级层次是国家力量与社会力量最常见或者说最直接的交合点。当然，还需注意到，有的地方乡镇层次或者低于村级的自然村与村民组也具有长期稳定的社区功能。
三、社会治理中的党群工作与社区建设：政党政治与部门逻辑的磨合
在税费改革以前，推动乡村治理体系变革的主要动力是城镇化主导的经济发展，地方政府用经济发展单元的规模要求社会治理单元作出适应。这种动力得到国家从政治稳定角度的认可，由此在税费改革前后引发了大规模的乡村拆并。近年来，随着国家经济发展动力源上移，大城市群成为国家经济活力的主要来源，县域经济尤其乡镇经济的地位下降。与此同时，社会治理的权力和责任向下转移，出现了经济发展权上收和社会治理权责下移的双重变奏。B15由此发展的结果是社会治理的要求取代经济发展成为乡村治理体系变革的主要动力。
通常认为，社会治理在实践层面应该区分为党群工作和农村社区建设两大方面。这两大方面在实际工作中确实是紧密联系在一起的，但在本质上各自有着不同的运作规律。党群工作的核心任务是组织群众、密切党群关系，它需要直接面对千差万别的个体；社区建设的核心任务是通过管治、自治、共治和法治相结合的手段提供公共服务、公共管理和公共安全（以下简称“三公”），它追求的是同样的投入可以服务于更多的人口规模。因此，党群工作比社区建设更加注重人的个性。与行政的逻辑考虑行政上的效率或效益不同，党建的政治逻辑考虑的是政治与社会的效率或效益。因此，这两种工作对于基本治理单元规模的影响是不同的。
正确认识党群工作和农村社区建设之间的关系，是确立基本治理单元及其适度规模原则的前提。那么，在治理体系的形塑过程中，到底是党的建设引领社区建设，还是社区建设牵引党的建设呢？我们在调研中常常看到的情况是，在乡村治理体系的变革中社区建设对党建的牵引力更大。党组织要建在人群中，哪里有人群哪里就要有党组织，然而这个人群的位置和规模却需要社区建设来确立，因此出现了党建被动于社区建设的情况。作为党群工作重要对象的人群的位置和规模曾经是党组织按照群众工作的逻辑来划定的，具体体现为农民集体的适度规模。党组织通过建立集体地权和发展集体经济将农民团结起来，现在基层党组织在这方面的能力是明显不足的，这就使得党做群众工作的主要路径从政经一体化转向政社一体化。当前，社区建设主要是民政、公安、城市管理、教育、医疗等公共事业部门等诸多部门协同推动的，这些部门共同协作发展公共服务，保护公共安全，提供公共管理，培育社会组织，建设社会工作队伍。可以进一步讲，基层区划体系的设计从事关全局的国家政治问题变成了一个政府部门掌握的行政问题。
基层区划体系的设计，尤其是基本治理单元的选择问题离不开社区建设与党建工作的相互配合、协同共进。具體来讲，以下三个方面的矛盾是二者需要加大相互协调力度的重要着力点。
1.社区建设的条线行政集权与党群联系之间的矛盾
在社区建设中的条线行政集权降低了社区的综合治理能力，加速了村居组织的行政化，影响了党群联系，还产生了扩大社区规模的压力并进而导致基本治理单元的虚化。在财权上收的背景下，上级条线部门依托强大的财力强化了行政集权能力，部门有能力在基本治理单元里下设条线组织、指派专人。这就为建立专门台账，召开各种会议，进行各种考核评比等一系列条线组织业务创造了客观理由。由此导致的不良后果则是多方面的。
其一，基层工作的高度碎片化弱化了村居组织的综合治理能力。这种碎片化的表现是多层次的：基层干部工作思路的碎片化B16；基层工作流程的碎片化B17；下设条线组织人员身份的高度混杂化B18。
其二，条线行政集权大都要求村委会主要干部必须全脱产，实行坐班制。这进一步引发了薪酬体系的变化，坐班干部势必要求将误工补贴改成固定的基本报酬，进而将低水平的基本报酬变成按人力资源市场价格确定的工资。那么，其结果就是村级组织的行政化和农村干部的职业化。
其三，村级组织的行政化和村干部的职业化直接导致村级组织的运行成本高涨并进一步引发归并村委会的要求。村干部的职业化调整往往与大面积的村委会合并同时发生。B19发展结果是基层干部越来越忙碌，也越来越脱离群众，自然而然地又引出了干部作风的官僚化以及严重的形式主义。
2.社区建设与党建工作对基本治理单元适度规模的不同要求产生的矛盾
从公共服务、公共管理和公共安全的角度对基本治理单元的适度规模要求与群众工作对适度规模的要求是不一致的。从“三公”出发，社区建设希望的适度规模通常会大于群众工作的相应要求。公共服务如果采取市场化的运作方式，就会对其服务对象的规模有更大的要求。以公共服务为例，社区的居家养老服务如果采取市场化运作方式，就很难建立在村居层次上，村集体借助于社会化服务发展集体经济的思路便难以走通，同时，村居干部希望通过“为老服务”走进居民家门的想法也无法实现。同理，公共安全的供给如果也是强调专业化为主，那么派出所至少要建在乡镇层次上，所谓的社区民警实际上就很少有时间在社区中出现，只能是无事不登三宝殿。所谓的社区民警制度在实践中就走样为派出所内部的工作分工。近年来，公共管理工作借助于信息化的理念和技术不断发展网格化管理。在实践操作层面，社区网格化管理同样存在条線专业化管理要求和综合管理需求之间的矛盾。在东部地区的调研中，笔者发现有的地方将网格化队伍变成了城市管理条线的专业化队伍，并与原有村居组织相脱离。诚然，与脱离群众的村居组织相比，在实际工作中公安民警或城管人员确实更熟悉社区情况，但这种本应被看作加强村居组织向心力建设动力的情况不应成为条线管理撇开村居组织的理由。与之形成对比的是，有的地方在网格化建设中，推进城市管理、群防群治、党群工作等多网合一，并依托新的治理形势强化基层组织建设，发挥现有基层组织能量的做法，较好实现了治理成本降低、社会治理效率提升的工作初衷。
仅仅单纯从发展“三公”出发衡量社区治理工作，势必要求扩大治理规模，推动村居合并，降低管理和服务的成本。但是，这对于坚持党的群众路线，改进党群联系是极其不利的。群众工作是做人的工作，既要借助于行政组织对人进行分类做工作，也要针对个人做工作。要走进千家万户，说尽千言万语，否则体现不出党的群众工作的特点和优势。符合这种工作理念和要求的基本治理单元规模同时也符合人类学家邓巴提出的著名的“150人定律”。这个定律指出，人类走出村落之后，其交际规模依旧没有超出村庄生活时期。人类智力将允许人类拥有稳定社交网络的人数维持在大约148人的上限，四舍五入为150人。而且，新媒体的发展也没有使人的社交能力超越这个“邓巴数字”。在城市居委会的工作实践中，也有人发现了所谓“百人怪圈”，起初是当作居委会干部工作能力不足的一个弊端来批判的，现在看来，这其实是人类的共同局限。
3.党群关系“政社一体化”与社区建设“政社分开”之间的矛盾
在党群关系的主要建构路径从政经一体化转向政社一体化时，社区建设乃至广义社会建设中却在主推“政社分开”，这对于基本治理单元的政治整合能力的影响值得深思。政社分开如果指的是政府部门或村居组织与社会组织在结构和功能上分开的话，那么这个原则是合理的，因为符合专业化分工和民主化参与的趋势；如果指的是基层政权和社会建设在功能上分开的话，那就不合适。因为当前党群关系建构的主要路径在欠发达地区仍旧高度依赖政经一体化，在发达地区则正在转向依赖政社一体化，也就是政治与社会的融合要寓政治整合于社会建设之中。在理论上讲，部门驱动的政社分开不会影响政治整合，但在实际工作中是很难避免不影响的。村居组织本来就是要在做社区服务工作的同时密切联系群众的。联系群众是村居组织的“核心业务”，作为一种专业化分工的规律，能够被“外包”的不应该是核心业务。在社区建设实践中，人们会注意到社会组织与村居组织往往是在或交错或同时地干着同类的工作。
四、从党的组织传统出发强化基层治理的政治性
一个值得注意的转换需要在这里重点提出。在基层治理的政治性突出的时代，比如农村税费改革以前，国家的政治要求通常被看成基层自主权的一个障碍，但在今天，当地方政府和部门条线左右了乡村治理体系的时候，问题却走向另外一面。在传统社会，国家高层对于基层区划的规模作出了十分刻板的规定，似乎将社会视为军营，这一般被看成社会自治最大的障碍。现在来看，这至少是对基层基础工作的真正关注。在单一制国家中，如果没有对基层区划这样的硬性规定，可能会产生更糟糕的后果。就条线管理和综合治理相比较而言，地方和条线对于扩大基本治理单元的规模有着更强大的动力，或是为了使管理幅度合理化，或是为了集中资源发展经济，或是为了降低村居组织的运行成本，等等。随着国家赋役制度的改变，乃至对于农业税赋依赖的下降，中央国家对乡村基层区划的规模不再进行严格控制。B20乡村治理单元及其规模的决定权交给了地方政府，继而也交给了部门条线。这使得基本治理单元失去了中央国家刻板规定的保护，必须直接面对地方政府和部门条线从多种逻辑出发改变原有治理体系的压力。由此可见，政治的逻辑与行政的逻辑应该建立一种平衡，或者说形成一种统一。
表面上看，当前的基层治理已经高度政治化了，党建引领作用受到党和政府的高度重视。但是，我们也需要看到在实际工作中更多的时候这种引领是形式上的，或者说是仅仅体现了党组织的行政化倾向而没有体现出一个政党组织应有的政治性。也许有人会认为，我们不应该过于突出行政的或政治的因素，应该突出前述的政治上中性的因素，比如地理聚落的、传统的、技术的或其他环境因素。限于篇幅对此不作展开论述，这里只作简略回应。概括来讲，这主要是因为中国传统社会村庄聚落的内在缺陷（即国家自耕农体系下很低的村落自主性和非常松散的村落结构）限制了技术或行政等工具理性力量的发挥。当然，从工具理性出发考虑乡村治理体系是有其自身理论上的合理性的，实际上日本等东亚国家也在推进所谓的“广域行政”以扩大最基层政权的治理规模。但这里有一个前提，即他们的自然村层次直至现代仍承续着比较丰富的传统社会遗存，这为工具理性的发挥提供了兜底。可是在中国，这样的兜底力量微弱得多。而且，中国的乡村乃至整个社会历经新民主主义革命和“三大改造”，社会形态已完全不同于以往的传统中国社会，更不同于其他国家。这个事实是我们无法照搬西方乃至东亚其他地区社会建设经验的基本因素。在经济快速发展、社会价值观念不断变迁的现代社会，一种具有德性的人际秩序将更离不开对丰厚传统积淀的承接与提升，而不太可能凭空重新生成。真正给人力量和方向感的现代化其实只能是多种优秀传统协同发展的后传统化。中国乡村社会的传统有两种：中华文化老传统和社会主义新传统。B21在中华文化的老传统式微之后，亟须在党和政府的领导下努力重拾起精华，此时，社会主义新传统就必须担负更多责任。
深耕基层，联系群众，是中国共产党的组织传统和领导优势。这种社会主义新传统恰恰构成了对郡县制老传统最有力的补充。党的组织工作有着对基层基础工作高度重视的优良传统，这是党的组织传统与郡县制传统和西方公共政府传统的最大不同。因此，我们应该更多地从这个传统的展开中来理解乡村治理体系的未来。
发扬社会主义新传统可以使去政治化的基层体系重新政治化。其一，基层党组织在村委会自治组织撤并后的村落上建立党支部或党小组，能够有效填补乡村治理体系的空白。其二，在被部门条线逻辑碎片化的基层充分发展区域化党建，是重建基层综合治理能力目前的最优选择。这就要求地方政府在确定乡村基本治理单元的适度规模时，应该充分重视基层党组织联系群众的方便程度和传统组织优势的有效发挥，而不是将上级管理下级的方便程度或者公共服务的效益最大化作为确定乡村基本治理单元适度规模的主要依据和首要考量。
注释
①参见赵秀玲：《中国乡里制度》，社会科学文献出版社，1998年，第9—10页。
②黄忠怀认为从聚落到村落演变的关键标志就是村庙的建立。参见黄忠怀：《从聚落到村落：明清华北新兴村落的生长过程》，《河北学刊》2005年第1期。
③B11参见熊万胜：《基层行政区划的管理幅度演变：规律与启示——对一个县150年区划演变的纵贯性研究》，《上海行政学院学报》2007年第4期；周盛：《基层治理的规模约束——以浙江省乡镇撤并改革为例》，《观察与思考》2016年第5期。
④参见曹锦清、刘炳辉：《郡县国家：中国国家治理体系的传统及其当代挑战》，《东南学术》2016年第6期。
⑤比如，邓大才就曾特别强调集体土地所有制对于治理单元的规定。（参见邓大才：《产权单位与治理单位的关联性研究——基于中国农村治理的逻辑》，《中国社会科学》2015年第7期。）陈世伟则强调要顺应土地流转的实际，实现从村民自治向社区自治转型。（参见陈世伟：《地权变动、村界流动与治理转型——土地流转背景下的乡村治理研究》，《求实》2011年第4期。）
⑥参见林拓：《城市化进程中的基层政区改革：浦东的实践》，《马克思主义与现实》2003年第2期。
⑦邱云生注意到了基层区划调整对基层党组织活力的负面影响。参见邱云生：《农村基层党组织建设弱化问题成因分析》，《农村经济》2005年第11期。
⑧政府主导的社区建设以公共服务、公共管理和公共安全为主要功能，行政性很突出。
⑨发展是第一要务决定了发展在国家层面的政治意义。
⑩在这里，中性因素其实还可以再细分。比如，虽然技术因素和其他环境因素的影响作用在凸显，但传统因素事实上是在衰落。参见邓大才：《复合政治：自然单元与行政单元的治理逻辑——基于“深度中国调查”材料的认识》，《东南学术》2017年第6期。
B12我们选择的年代截至2011年，这是缘于此后在某些地方又发生了新的村镇撤并，但这不再是为了减轻农民负担，而是受其他因素的影响，故不在此展开。其他因素包括村干部的工资大幅度上涨，降低基本公共服务成本的考量，推进工业化、城镇化与农业现代化协调发展的规划等。
B13《中共中央 国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，中国政府网，http：//www.gov.cn/test/2005-07/04/content_11870.htm，2005年7月4日。
B14该处数据由图1、图2的数据计算而来。
B15面对这样的发展新变化，比较典型的举措是上海市浦东新区于2017年5月提出的“统筹核心发展权、下沉区域管理权”思路。参见《浦东率先启动区镇事权改革》，http：//www.pudong.gov.cn/shpd/news/20170601/006001_4167de30-1ba7-43f3-b6cb-efee5d1352db.htm，2017年6月1日。
B16這主要缘于基层干部缺乏对本社区发展和治理的自主权。
B17在一些发达地区，村支部书记想要召开一次人员相对齐整的村干部会议都很困难，已成为普遍问题。
B18工作人员身份来源十分复杂，而且越来越不由基层决定。
B19参见《黔南州推进乡镇行政区划调整 调整至一百个左右》，人民网，http：//politics.people.com.cn/n/2013/1203/c70731-23731318.html，2013年12月3日；参见《中共湖南省委 湖南省人民政府关于开展乡镇区划调整改革工作的意见》，湖南省人民政府网，http：//www.hunan.gov.cn/zw/zfgb/54042/2015nd1q_70488/rsrm_59611/201510/t20151028_1903342.html，2015年10月28日。
B20明代的里甲体系和清代的保甲体系都采取了10进位制，这已明显不同于在此之前更常见的5进位制。比如唐代是4户一邻，5邻一保，5保一里，但到了清代是10户一牌，10牌一甲，10甲一保。至于人民公社时期的大队和小队的比例就更加灵活了。
B21参见刘小枫、曹锦清等：《作为学术视角的社会主义新传统》，《开放时代》2007年第1期。
参考文献
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[3]贺雪峰.治村[M].北京：北京大学出版社，2017.
[4]罗宾·邓巴.你需要多少朋友[M].北京：中信出版社，2011.
[5]礒崎初仁，金井利之，伊藤正次.日本地方自治[M].北京：社会科学文献出版社，2010.
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责任编辑：翊 明
