群体性事件中的行政规划若干问题研究
李婷
摘要：文章通过对一系列由行政规划导致的群体性事件的频率、规模和特点的梳理，发现行政规划导致的群体性事件涉及到规划主体、规划程序、规划救济等法律问题。文章提出，有必要正视引发群体性事件的行政规划法治化程度不高的现实，应对行政规划主体不明、职责不清、程序不足、救济缺失的现状，实现对群体性事件中行政规划行为的法律规制，建立和完善对导致群体性事件的行政规划的救济机制，从而适应维护公民权利、提升“国家治理体系和治理能力现代化”的需要。
关键词：群体性事件；行政规划；若干问题
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2016）03-0044-04
有学者认为，群体性事件的爆发，原因在于以下四点：有些地方党委政府的工作中还存在缺点和不足，或在面对新情况新问题时工作上有些不适应；部分企业负责人缺乏社会责任感，自私自利，为富不仁，制造了不少可能引发群体性事件的社会矛盾；部分群众思想政治素质不高，缺乏大局意识、法律意识和分辨是非的能力，有意无意地促成了大规模群体性事件的发生；少数人别有用心，蓄意制造事端。[1]这样的总结，忽视了引发群体性事件的根本因素，不利于有效防治群体性事件的发生。文章从行政规划切入，梳理相关群体性事件，探讨群体性事件中的行政规划问题。
一、行政规划有关的群体性事件的梳理
（一）群体性事件发生的规模与频率
根据2014年中国法治发展报告，2000年1月1日至2013年9月30日期间，发生在中国境内的群体性事件，规模无法判断是否为百人以上的856起，百人以下的1 390起，百人以上的871起。其中，参与者规模在100人至1 000人的有590起；参与者规模在1 001人至10 000人的有271起；参与者规模在10 001人及以上的有10起。2012年更是发生了209起参与人数达百人的群体事件，几乎不到两天就会发生一起。估计有220万以上的人员参与群体性事件。[2]这样频繁和大规模的群体性事件，严重阻碍了法治中国的建设，甚至会损坏党的执政环境，削弱党和政府的公信力，损害党的执政基础，挑战党的执政能力，加大党的执政风险。[3]
（二）行政规划引发的群体性事件的特点
通过梳理2007年至今的较为人们所熟知的44起群体性事件，笔者发现，有31件关于征地拆迁、环境污染或者企业改制等群体性事件，实际上都与行政规划有关。2008年上海“磁悬浮事件”，是因为对上海向西延长磁悬浮线路的不满；2009年广州“番禹事件”，是源于对番禺兴建垃圾焚烧厂规划项目的不满；2010年江苏邳州事事件，是因为邳州市河湾村村民对征地拆迁规划的不满……这些行政规划引发的群体性事件，都呈现出以下五个特点：参与主体的多元化、诉求对象的统一性、行为方式理性与非理性的交织、信息传播在其中扮演重要角色以及诉求方式的逆向性。各种人群，包括普通工薪阶层、高端知识分子甚至未成年人等，通过理性（如静坐、散步等）或者非理性（打砸烧等）的方式，在各种信息的引导下，逆向的向针府部门，集中为部门一把手，请求保障自身权益。
二、群体性事件中行政规划的法律分析
相当部分的群体性事件的发生都与行政规划息息相关。这些行政规划，主要涉及到以下四个方面的法律问题：
首先，行政规划的主体不明。现代社会中，行政规划权被广泛应用，行政规划已然成为政府实现其行政职能的重要方式。行政规划涉及的利益与范围十分广泛，加之行政规划天然具有极强的自由裁量性，法律有必要对行政规划权的行使做出更为明确的规定。然而，我国法律的相关规定十分模糊。在标志着我国的行政规划进入法治体系的《中华人民共和国城乡规划法》中，仅仅第三条规定了规划主体的内容，概括而言即城市和镇都有权依照该法制定城市规划和镇规划，城市和镇有权制定与其级别相应的行政规划。这样的规定过于含糊，不利于明确行政规划权的行使主体，也不符合现代社会行政规划规划主体及规划权限趋于详细的态势。
其次，主体不明导致的直接后果就是责任不清。行政规划造成矛盾，引发群体性事件后，问责程序开始启动。但是实践中，往往难以确定责任主体。我们看到的不是行政领导或直接责任人，因为规划失误，造成巨大损失和恶劣社会影响而被追究责任，反而是责问甲部门时，甲部门陈述是乙部门审批的，乙部门又辩解是丙部门委托的。不可否认，行政规划决策失误原因复杂，但这不应该成为免责事由。现行法律法规中，对类似行政关系中的行政主体的责任划分并没有相关说明，使得实践中法律责任难以落实。
再次，行政规划的程序不足。根据城乡行政规划法，行政规划一般包括制定、实施和修改三个方面。在行政规划的制定程序中，城乡规划法主要规定了总体规划的审议与审批制度以及控制性详细规划和修建性详细规划的批准与备案制度，欠缺了对行政规划的公开制度以及监督制度的规定。参与制度也仅在第二十一条作了原则性规定。信息公开是有效参与的前提，公开制度的缺失使得参与流于形式，行政规划的公共利益原则难以得到贯彻。《水法》、《土地法》、《防沙治沙法》的个别条款也有一定规定，且建设部颁发的《城市规划编制办法》以及国务院编制的《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》中，有较为具体的程序性规定。但是，这些规定不统一，效力不一，并未有效提高行政规划的效率或者促进对行政相对人的利益保障。
最后，行政规划的救济缺失。以国家强制力作后盾的行政规划权，与相对人的权利相比，总是处于绝对优势地位。权力天然的扩张性，使得其总是难以避免地会侵害私益。行政规划引发矛盾纠纷时，大多行政相对人都是被动的选择通过群体性事件来维护自身的权益。然而，我国的救济方式，主要包括信访、复议、诉讼、赔偿等，并没有群体性事件。正是因为这些救济方式，难以解决行政规划引发的纠纷，公民因行政规划权益受损时，才会选择不合法的方式维权。行政规划引发的矛盾，难以纳入现行的救济体系中。
三、群体性事件中行政规划的法律规制
解决上述群体性事件中行政规划的法律问题，正确途径为完善法律规制机制和健全法律救济体系。行政规划的规制包括实体法的规制和程序法的规制。实体法规制，即对行政机关制定行政规划权力的来源和制定行政规划的空间进行控制。[4]程序法规制，是指从程序上对行政规划进行控制，包括在行政规划的编制、确定、实施、变更和废止过程中的控制。通过对行政规划的控制，可促进行政规划本身的科学性，从而降低群体性事件产生的可能性。
（一）实体规制
实体控制包括组织法的授权和作用法的规定。
行政规划在组织法中的授权有两种模式，一是明确式授权，二是默认式授权。授权的内容包括权力归属与权利范围。宪法第六十二条，明确赋予全国人民代表大会，行使修改宪法、监督宪法的实施、制定和修改基本法等职权；城乡行政规划法第十一条明确授予国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作的权力；第十六条明确规定同级人民代表大会常务委员会对省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，城市、县人民政府组织编制的总体规划有审议的权力。这些都是明确式授权。这种授权模式，是指宪法和法律将某些权力明确授予某主体，该主体应而有权实施相关行为。默认式的授权，即宪法和法律对于某主体是否有权实施相关行为，未作出明确授权，而是依据其具有的职权、需要完成的职能，推定其具有相关权力。这在立法中十分常见。因为行政规划具有极大的自由裁量性，完全明确授权，不利于行政职能的实现，也是不可实现的。
在承认两种授权模式可取的前提下，笔者认为要注意以下两点：一方面，优先采取明确式授权，这有助于规范权力行使的边界。在明确式授权具有可操作性的前提下，首选明确式授权方式。另一方面，鉴于行政规划影响范围极广，牵扯利益众多，若出现失误，后果极其严重，因此，能够授权编制行政规划权力的法律文件应当具有相当高的层次。笔者建议仅限于全国人大和全国人大常委会制定的法律。
作用法的限制主要包括规定编制行政规划的的目的和原则。即编制行政规划必须符合法律所规定的目的和原则。现行的《城乡规划法》作用法的规定比较详细。例如，第一条规定规划的目的，即为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，集约高效合理利用城乡土地，促进城乡经济社会全面科学协调可持续发展；第三条规定了县级以上地方人民政府制定规划的原则为“因地制宜、切实可行”；第四条明确了“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”
相对而言，有些法律编制行政规划时对目的和原则的规定太过笼统，仅仅规定要与社会发展、社会进步、经济发展相适应。这使得行政机关在拟定行政规划时缺乏必要的参考因素和确定标准，对行政规划行为的规制效果也大打折扣。
（二）程序规制
程序法的控制，主要体现为在行政规划的编制、确定、实施、变更和废止过程中的限制。目前这方面的不足主要体现为公开性不够、参与性不足、监督性不强。因此有必要建立健全行政规划的公开制度、参与制度、确定与变更制度、实施制度。
完善的公开制度主要包括两方面，一是公开内容，二是公开形式。为了给规划奠定群众基础，编制过程中应当公开相关信息，宣传相关知识，收集相关意见，论证相关方案。公开内容上，做到规划本身公开，规划审批、许可的条件公开，规划审批、许可和监督的程序、手续公开，不服规划行为的救济途径公开；公开形式上，应该于官方渠道以及关注度高的平台公布。公开形式应以公众知晓为必要。常有些地方政府，为了避免公开带来不必要的麻烦，又不愿违背程序规定，在一些关注度不高，受众极小的媒介，或者仅在政府办公大厅等，将影响众多群众巨大利益的行政规划予以公开，使得公开制度流于形式。
健全的参与制度，应当包括参与资格、参与形式与参与意义三方面内容。参加听证的资格，不能由编制行政规划的行政机关赋予。在公开的前提下，应当允许民众申请参加听证、论证会等，听证会、论证会主持人所在的相关机关或部门，负责备案和通知相关的详细信息，原则上不需审查。主持人，可以由上级或无利害关系的行政机关担任。政府部门应该充分利用网络等平台，除了常见的听证会、专家论证会等参与形式，拓宽参与的渠道。例如网络调查、信件投递等。同时，要赋予参与必要的意义。例如，行政规划的确定裁决，应该且必须以听证笔录为依据，听证笔录应当场公布并发布于官方网站。只有这样，才能避免参与程序流于形式。
科学的行政规划的确定与变更制度，应当首先避免“自己做自己的法官”。行政规划的确定主体不能是制定规划的行政机关，也不能是规划的委托机关。根据现行《城乡规划法》第十六条，各规划在报上级人民政府审批前，应报本级人大（或人大常委会）审议。然而，却又规定“审议意见交由本级人民政府研究处理”，对审议意见，未赋予任何法律效力。这是不符合法理的。其次，在规划的确定与变更制度中，要坚持比例原则、信赖利益保护原则。相关机关应综合考虑各方意见，坚持以人为本，追求利益最大化。对于没有争议或争议较小的规划予以通过，同时要公开裁决结果、依据、理由，并开通渠道解释、处理相关人员的异议。对于相关文件，应该放置公共平台，保证公众的查阅权。
完善的实施制度是实现行政规划目标的最终保障。[5]行政规划实施阶段的程序控制，应当包括以下两个方面，一是对规划的实施情况予以监督检查；二是行政规划效果评价。前者包括：相关单位要及时发布进度报告、测评报告，允许群众、媒体的追踪关注，避免规划在实施阶段变样，从而损害了行政相对人的利益，违背了规划的初衷。后者是指建立完善的行政规划效果测评机制。鉴于“行政规划确定后，大多是政府作为发包人，将具体工程通过公开招标等形式，承包给有相关资质的承包人”的现状，可以通过取消承包资格等来倒逼行政规划实施的规范化。
当然，公开、参与、监督等原则，是贯穿行政规划始终的。行政规划的变更和废止，基本也要经过以上几个几段，在此不予赘述。
四、群体性事件中行政规划的法律救济
通过限制行政规划权的滥用无疑能有效促进行政规划科学性，但仅仅依靠实体和程序控制是不够的，还必须建立有效的法律救济机制。将城乡行政规划引发矛盾纳入合法救济渠道，减少群体性事件这种形式的私力救济。
（一）行政规划的救济现状
我国现有的针对行政行为的救济体系包括行政复议、行政诉讼、行政赔偿、信访等。四个部分是有机衔接的。而分析以往城乡行政规划引发的规模性群体事件，笔者发现，群体性事件参与者在认为权利受到侵害的初期阶段，大多“信访不信法”，选择信访，而非选择行政复议、行政诉讼。而这样的自我救济，并未有效化解矛盾，平息群体性事件。这样的事实，证明了在处理行政规划上，信访模式的不可取，以及将行政规划纳入复议、诉讼模式的衔接出现了问题。
（二）救济体系的衔接
就群众常采取的救济方式——信访而言，最大的弊端在于受理范围不明确，法律责任不清晰，可操作性不强。在信访条例中，总会有“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当向有关机关提出”的规定。这使得信访中总有推诿扯皮的情况出现，信访效率实际不高。然而，一方面受我国传统“人治”观念的影响，群众遇事经常想到找政府领导，而非走法制途径；另一方面，也是由于这些纠纷，不属于现有的复议、诉讼范围，群众只得通过信访，维护自己的合法权益。行政复议的受案范围，规定在《行政复议法》第六条、第七条，明确了10种具体行政行为和兜底性条款，以及对具体行政行为所依据的三种抽象行政行为不服，可以一并提起复议。《行政诉讼法》第十二条受案范围中，规定了12项具体受理的情形，并在第十三条第一款第二项明确排除了“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”。新行政诉讼法确实扩大了受案范围，但仍然受限于具体行政行为。行政规划到底是具体行政行为还是抽象行政行为，并无定论，因此实务中大量的行政规划被排除在复议、诉讼之外。
综上所述，信访本身可操作性不强，缺乏必要监督，实际效率不高。而复议法和诉讼法受理范围的立法规定，对行政规划是空白的，导致实务中将行政规划排除于复议、诉讼轨道。这十分不利于及时化解行政纠纷和有效维护当事人的合法权益。
（三）司法审查的可能性
行政复议与行政诉讼在本质上具有“同价性”，均系用以救济人民受行政权之侵害，但前者为自律、后者为他律，前者欠缺独立性保障，而后者适用审判独立。因此本文重点讨论将行政规划纳入诉讼轨道的可能性。随着新行政诉讼法的颁布，我们看到了许多突破，而于行政规划而言，最大的难点仍未解决——将行政规划纳入司法审查。这包括能否审查、审查范围与审查程度三个问题。
行政规划是否可以纳入行政诉讼范围，这与其行为性质密切相关。关于行政规划性质的讨论，学界从未停止。崔辉教授认为：基于行政规划的分类基础，对行政规划法律性质做如下界定——建议性行政规划、影响性行政规划的性质、约束性行政规划的性质；[6]郭庆珠教授认为：可分为单一性质说与非单一性质说，单一性质说主要包括四种观点：法规命令说、具体行政行为说、执行规范说、规划行为说，而非单一性质说认为行政规划的法律性质可以是：法律、法规命令、自治规章、行政处分、行政规则和事实行为。[7]行为性质方面，为与现行的行政诉讼与行政复议制度接轨。笔者认为，行政规划可以分为内部行政规划和外部行政规划，外部行政规划又分为行政事实行为和行政（法律）行为。
行政规划的审查范围，与行政规划的类别联系紧密。按照不同的分类标准，可以将行政规划分为不同的种类。但是基本上都是从空间、时间、领域和法律效果四个方面来分门别类。
按照空间范围的不同，可以将行政规划分为全国规划、地方规划和区域规划；从时间跨度划分，行政规划可以分为长期规划、中期规划和短期规划。从行政规划涉及的领域出发，行政规划可以分为城市建设规划、交通建设规划，以及社会事业发展规划、经济发展规划、科技教育发展规划、环保发展规划、卫生发展规划等。从法律效果划分，行政规划可以分为建议性规划、影响性规划和命令性规划。行政规划的分类，因标准不同，分类多种多样。值得注意的是，在我国，这些分类，几乎只存在于学理上，少见与官方文件。不过，在国务院《关于加强经济和社会发展规划编制意见》中，曾将规划分为“三级三类”，其中所谓“三类”是指总体规划、专项规划、区域规划。行政规划性质复杂，将其分类，便于明确司法审查范围，保护利害关系人权益。笔者主张根据其规划效力进行分类，与现有的行政诉讼法制体系接轨，即将行政规划分为建议性、影响性、约束性行政规划，这也是为了便于保护规划相对人的权益。
审查程度与成熟度相联系。所谓成熟度，即是否达到了合适由法院受理的阶段。成熟原则是指行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟的程序，才能允许司法审查。是否属于行政法律行为的行政规划，都可以纳入诉讼呢？新行政诉讼法规定了可诉条件不受具体行政行为限制，但抽象行政行为是不可以单独提起诉讼的。所谓行政规划意义下的抽象行政行为，是指“针对不特定的相对人，并且不产生直接法律效果的强制性行政规划是抽象行政行为。”[8]而对于引发群体性事件的，针对特定人，会产生但尚未产生的行政规划，应该怎样定性呢？这其实就是成熟度的讨论。例如，一拆迁规划公布时，因为尚未拆迁，但针对具体相对人，且若按规划实施，一定会对相对人产生法律效果。这样算不算产生呢？再如，引进一PX项目，若按规划实施，一定会对不安全范围内的群众，产生潜移默化的可怕影响，于是相关群众反对此行政规划，这样算不算产生呢？而这在立法上是一个空白区域。或许，立法上的空白，只能靠立法来填补。
不论将行政规划纳入司法审查，有多大阻碍，纳入司法审查范围是必要，限制司法审查范围是原则，逐步扩大审查范围是趋势，保护相对利害关系人利益是目的。
结语
行政规划作为现代行政的常用方式，早已引发一系列矛盾，造成大量群体性事件。国人对“行政规划必须走法制化途径”越来越有共识和紧迫感，但相关制度建设还较为落后。完善对行政规划的控制，建立健全行政规划的救济体制，已经成为当下立法工作中刻不容缓的艰巨任务。在法律的制定中，要选择更为符合现实的理论、制度，以求能有效解决行政规划中的群体性事件等实际问题。
参考文献：
[1]张传鹤.我国群体性事件的最新发展态势、成因及对策研究[J].山东社会科学，2010，（5）.
[2]李林，田禾.法治蓝皮书：中国法治发展报告No.12（2014）[BE/OL].http：//guoqing.china.com.cn/ 2014-12/09/content_34270131.htm.
[3]王辉.群体性事件对党的执政安全的威胁及防治[J].求索，2014，（9）.
[4]胡锦光.论对行政规划行为的法律控制[J].郑州大学学报（哲学社会科学版），2006，（1）.
[5]陆伟明.“最牛钉子户”案与行政规划的程序法控制 [J].改革研究，2007，（7）.
[6]崔辉.行政规划的法律性质辨析[J].安康学院学报，2009，（3）.
[7]郭庆珠.行政规划的法律性质研究——与王青斌先生商榷[J].现代法学，2008，（11）.
[8]王青斌.论行政规划的法律性质[J].行政法学研究， 2008，（1）.
[责任编辑：秦 超]
