彩票业政府规制的目标与体系
金世斌
摘要：本文从机会游戏发展和彩票本质出发，以公平与正义为目标，探讨了政府规制彩票业的内在驱动力、价值选择和目标模式。在此基础上，构建了彩票业政府规制体系模型，并阐述了规制价值、规制体制和发行机制、分配机制、参与机制之间的逻辑关系。
关键词：彩票；政府规制；机制设计
中图分类号：G80文献标识码：A 文章编号：1004-4590(2009)02-0025-05
新中国于1987年正式发行福利彩票，1994年开始发行体育彩票。20年来，我国彩票年销量从1987年的1000万元增长到2007年的1000亿元，绩效十分显著。在快速发展的背后，彩票管理体制的弊端日益凸显，错位、越位、缺位现象比较突出。对于彩票管理体制改革，国内学者从不同角度提出了不同看法，有的观点基本接近，有的观点却截然相反。本文从彩票的本质出发，探讨政府为什么要发行彩票，以及政府规制彩票业的价值选择与目标模式。
1 彩票的本质：机会游戏的快乐体验
1.1 机会游戏的发展及其异化
凡是有人群的地方，就有机会游戏的存在，古往今来，无一例外。从本质上看，游戏是一种出于人的生理需要自然产生的娱乐活动。根据专家研究动物运动系统的新陈代谢和生产发育表明，从生理内部要求动物不断运动，致使动物产生一种持久的运动欲望。这种欲望一般在物质追求的实际活动中得到满足，当实际的功利性活动暂时不能满足内在的运动欲望时，动物就会自发地表现出“无目的”的运动。当功利性的活动过量时，机体必然要求紧张后的松弛，这时动物也会表现出休闲的“无目的”的运动，以使肌体内部得到调整和休息。［1］这种“无目的”的运动便是游戏产生的生理机制。这也就是说，游戏是一种为了满足生理上的运动欲望需要而产生的本能活动，它没有什么特定的功利色彩。［2］
最初的游戏主要是为人们提供博取某种荣誉的机会。随着社会发展，财物介入了部分游戏，这给人们提供了博彩的机会。无论是荣誉性的还是财物性的，其目的都是使人们从游戏中获得精神上或物质上的某种刺激和满足。因此，从广义上讲，各类游戏都可以看作为机会游戏。从狭义上讲，机会游戏主要是尽可能排除体力、智力和技巧等因素，简便易行，速战速决，达到无争议地解决疑难或分配财物目的的纯机遇的游戏。这类游戏传播广、参与者多、生命力强，几乎不受时代、地域、职业、文化和年龄的限制，如抽签、抓阄、竞猜、掷骰子等等。机会游戏把触须伸进了社会生活中的一切领域。无论是皇亲国戚、达官显贵、文人学士，还是行邦艺伶、村夫野者、行伍当差，或者是乡俚无赖、市井刁徒、乞儿草寇，人不分贫富贵贱、男女老幼，对机会游戏多是情有独钟，趋之若鹜，乐此不疲。
起初，财物介入游戏可能是奖赏性的。随着社会的发展，机会游戏不断普及、不断丰富，财物奖赏越来越频繁，奖赏的份量也越来越重，游戏诱惑力自然也越来越大，以至于获得财物成了一部分人追求的终极目标。在这种情况下，携带一定财物才能介入游戏就成了自然而然的事，以小赌大获取大宗财物所有权的心理逐渐就占据了部分游戏场。随之而来的是游戏的娱乐性开始淡化，财物输赢的刺激性逐步增强，凭运气侥幸取胜的心理无限放大。这时，机会游戏的本质也就被彻底扭曲，成为纯粹转换财物所有权的赌博了。因此，赌博是机会游戏的异化，是一种反社会的行为。
1.2 彩票是人类对机会游戏的归纳和利用
无可讳言，彩票与赌博有着类似的外在表现形式，都是对机会游戏的归纳和利用。甚至我们可以说，彩票正是从决定财物所有权的机会游戏中得到启发，从而发现机会游戏的集资功能并加以利用的。因为，作为游戏的延伸，彩票把游戏、竞争和投机有机结合在一起，增加了游戏魅力，满足了人们特殊的心理和生理需要。投机使得彩票活动比游戏带有更多的经济动因，也更能吸引个体参与。
1.2.1 彩票是一种游戏
快乐是人类行为的终极追求，体验是其基本生活方式。一般来说，每个人都愿意在机会游戏中尝试运气，通过切身体验从而获得身心愉悦，这正是机会游戏的基本特征之一。传统型、乐透型、数字型彩票都是一种数字或图形的排列组合游戏，足球彩票、赛马彩票等透透型彩票属于体育运动竞猜游戏。因此，有人形象地说，买彩票是和数字捉迷藏。彩票游戏给人带来的快乐至少包括以下几个方面：一是研究，如研究彩票游戏规则、开奖号码及其走势，或者研究体育竞赛队伍(马匹)的竞技实力和背景资料等；二是等待，开奖有时间周期，等待会带来猜想、冲动、谈论、对意外的渴望等多方面的心理满足；三是憧憬，梦想自己的号码能够中大奖以及中奖后的人生规划；四是印证，印证个人感觉，满足冲动愿望，消费快乐体验。难怪法国人认为发行彩票是政府向公众推销机会和希望。
1.2.2 彩票是一种概率游戏
彩票是一种建立在机会均等基础上的概率游戏，是人与人之间面对一组数字的“公平竞争”。有游戏就有竞争。尽管在彩票游戏中，智能差异对胜负影响降低到最低限度甚至归结于零，但娱乐休闲、争强好胜的人的天性得到释放这一基本特征始终得以保留。不同中奖概率和中奖金额决定了彩票受欢迎的程度。总体而言，彩票是彩民与庄家之间“赌”概率，赢得永远是庄家；具体来讲，彩票是彩民之间“赌”概率，争当“幸运儿”。很多彩民也知道彩票摇号是概率事件，研究中奖号码是徒劳，但还是乐此不疲，以求获得更大的中奖概率。特别是在传统型彩票“大奖组”销售中，如大奖迟迟未开出，人们争相购买；一旦大奖中出，大家就不愿再买了。另外，在竞猜型彩票中，彩民之间相互竞争对竞赛规则以及球员、球队或马匹、骑手的了解程度，甚至千方百计打听“内幕”消息，以求有更大把握取胜。
1.2.3 彩票是一种投机游戏
人类的投机心理与生俱来。彩票作为一种公开的、有组织的社会博彩行为，是对这种投机心理的巧妙利用。“两块钱的投资，五百万的回报”。正因为如此，在现代社会中，才会有那么多的彩民对它如醉如痴，把自己的钱一次又一次地投向彩票市场，追求那几万分甚至几百万分之一的概率，希望幸运女神能降临到自己头上，一夜之间改变命运。其实，从经济角度看，适度的投机是现代经济活动有机的组成部分，不一定是恶魔。经济学家亚当?斯密曾经说过：“如果人的本性对于碰运气毫无兴趣的话，将不会有如此多的投资活动。”［3］经济学家张五常也说过：“正常的投机，本质上是对市场机会的预期，就人的逐利本性来说，无可厚非。投资为赚钱，投机也为赚钱，两者无道德高下评判之分。”［4］这正是博彩活动历经千年禁而不绝的最根本原因。
1.2.4 彩票是一种零和游戏
彩民投注的财富从输者转移而聚集到彩票中奖者（奖金）、彩票经营者（发行费用）以及政府（公益金或税收）三个不同的利益主体手中，资金的所有权发生转移，而社会的财富总量没有增加。因此，彩票不具有生产性。
2 政府规制是彩票业健康发展的必然选择
2.1 政府规制的概念与意义
所谓政府规制，是指在市场经济体制下，以矫正和改善市场机制内在的问题为目的，政府干预或干涉经济主体（特别是企业）活动的行为。也就是说，政府规制体系其实包容了市场经济条件下政府几乎所有的旨在克服广义市场失灵现象的法律制度及以法律为基础的对微观经济活动进行某种干预、限制或约束的行为。政府规制的目的是为了维护正常的市场经济秩序，提高资源配置效率，增进社会福利水平。［5］
政府规制一般可以分为经济性规制和社会性规制。日本著名规制经济学家植草益（1992）认为，经济性规制是在存在着垄断和信息偏在（不对称）问题的部门，以防止无效率的资源配置的发生和确保需要者的公平利用为主要目的，通过被认可和许可的各种手段，对企业的进入、退出、价格、服务的质量以及投资、财务、会计等方面的活动所进行的规制。而社会性规制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境和防止灾害为目的，对物品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制。［6］可见，经济性规制主要针对存在着自然垄断和信息不对称问题的产业，目的在于努力克服由自然垄断性和信息不对称所造成的对资源配置效率和社会福利的损害。除了部分主要由特定的社会伦理所导致的社会性规制之外，社会性规制的理论依据较之经济性规制而言显然要复杂得多。其中，外部不经济、信息不对称、公共物品的有效供给和非价值物品的有效供给是四个较为常见的理论依据。
在一定意义上说，政府规制与市场竞争是互相排斥的。政府规制对经济个体的活动进行了一定的限制，包括市场准入、生产交易、技术管理等方面的限制，使得市场主体在进行竞争时处于优势或劣势，其结果也就存在了非竞争因素。完全竞争是排除任何非经济因素的竞争。但是，从经济社会的长远发展来看，合理的政府规制能够弥补完全竞争状态下的缺陷；同时，有序的竞争也是合理的政府规制的基础和追求的目标。可见，在理想状态下，市场竞争与政府规制是辨证统一的，为了矫正市场失灵，需要产生政府对微观主体的规制；另一方面，为了避免规制失灵，也要求经济的运行以市场竞争为基础。可以说规制与竞争并存是现代市场经济的一个重要特征，两者的有机结合决定着一个经济体的效率和福利水平。当然，达到这种辨证统一的前提是有一个合理的政府规制以及有序的市场竞争。
2.2 政府规制彩票业的驱动力
实施政府规制的必要性主要基于以下三个前提：一是实际上的或潜在的市场失灵存在；二是市场失灵将导致巨大的经济效率损失和不公正性；三是政府规制可以最大限度地消除这种非效率和不公正问题。这三个前提和彩票市场的特殊性，决定了彩票业必须实施政府规制。
2.2.1 彩票市场失灵需要政府规制
彩票业是一本万利的特殊行业，这就决定其不能完全由市场任意调节，在某种意义上保持较大程度的垄断性正是保护彩票市场所必需的。如果多家企业竞争，发行企业为了利润最大化，必然竞相降低彩票价格，提高彩票奖金和中奖概率，形成恶性竞争，最终导致逆向选择；如果彩票市场缺乏服务质量保证，彩票信用阙如，损害消费者利益的行为时常发生，必然导致彩民丧失信心，迫使彩民退出彩票市场。18世纪的美国和20世纪初的中国，各种私人发行的彩票泛滥成灾，损害了消费者利益，引起社会公怒，最终使当时的彩票市场萎缩直至被取缔。因此，彩票市场不适宜完全的自由竞争，其健康发展需要通过政府规制来纠正市场缺陷。
2.2.2 彩票风险外溢需要政府规制
彩票是一种低风险的娱乐活动，也是一种非价值物品，其优点和弊病都非常突出。一方面，它能够满足人们的适度投机心理需要。每个购买彩票的人都在小小投入的同时，期待着意外惊喜的出现。因而是一种很好的机会游戏和筹资工具。但另一方面，彩票又很容易导致对人们投机心理的过度刺激，从而引发严重的社会问题。如果彩民过分迷恋彩票并缺乏理智，为了“一夜暴富”而不惜“以大博大”的话，就容易被高额奖金牵住鼻子而误入歧途。彩票的“娱乐性”和“风险性”导致了政府在彩票发行问题上处于两难困境。如果禁止发行彩票，却又无法完全控制人们的博彩行为，因而同样也对社会秩序造成冲击，对社会和政府无任何收益；如果放手不管，任其发展，必然引发新的更为严重的社会问题。因此，政府只有主动出击，通过有效规制把彩票羁缚在一定范围内，在给人们适当满足投机心理的同时，减少更为严重的广泛投机造成的社会隐患。
2.2.3 彩票集资效应促使政府规制
西方财政理论认为，政府组织财源、筹集资金主要有税、利、债、费和发行通货等五种形式。税收是政府凭借其政治权力无偿地取得收入的一种形式，带有强制性，税率过高会抑制投资，甚至引起民众抗议；利润是国家以资本所有者身份向国有部门分享收益，按“不与民争利”原则，国家资本必须退出营利的竞争性领域，进入私人不愿投资的领域，收益有限；公债是政府以债务人的身份，依据有借有还的信用原则“借来的钱”，不仅迟早要还，还要付息；费是政府机关为单位或公民提供某些特殊服务或授予国家资源使用权而取得的收入，显然有限；发行通货是国家凭借货币发行特权向社会发行货币而占有的“铸币税”收入，也是有限，否则引起通货膨胀。彩票作为一种由概率控制的“国家游戏”形式，具有强大的筹资功能，而且是“无痛税收”、“微笑纳税”，必然被财政资金短缺的政府所看好，并牢牢予以掌控。
3 彩票业政府规制体系及其模型分析
政府规制体系是指政府对产业实施规制活动及规范政府机构、企业及消费者三者关系的一整套行为准则，它是由政府规制活动所涉及的各类主体——政府、企业、消费者——选择和决定的，反过来又规定着它们各自的行为。因此，政府规制体系主要由规制价值、规制体制、运行机制三个部分组成。其中，价值是核心和导向，体制和机制是实现价值的手段；体制决定机制，机制是体制的运行手段与表现方式，三者之间相互影响、相互制约。“在一个结构、体制、机制都相对稳定的社会中，政策价值是由具体的社会规则体系即具体的体制、机制和制度安排约束的。在一种制度安排下，公共政策行动主体会选择与这种制度安排相适应的政策价值。”［7］如果把政府规制形象地比作一辆汽车的话，规制价值好比方向盘，决定着政府规制的目标和方向。如果方向出了问题，跑得越快，效率越高，则偏离目标越远。运行机制好比车轮，决定着规制价值、目标、政策、措施的执行程度。每一个机制都运行良好，则形成强大执行合力，有效实现政府规制的预期目标；反之，任何一个机制的缺陷或运行不畅，都会危及规制目标的实现甚至造成规制体系的崩溃。规制体制好比车体，连接着车轮与方向盘，没有体制的连接，规制价值与运行机制只是毫无意义的“零件”，不具备任何有效功能。体制的安排决定着功能的发挥，“好”的体制通过对权利、义务、责任和程序的科学安排，不仅可以有效实现规制目标，而且运转顺畅，降低交易成本；“差”的体制安排，不仅使运行机制之间相互掣肘，难以实现规制目标，而且运行成本较高，浪费资源。
对于某一具体产业或领域，尽管各个国家和地区在政府规制体制和运行机制方面千差万别，但政府规制一般都指向公共利益，即维护市场秩序，提高资源配置效率，增进社会福利，所不同的是因政治制度、行政体制和历史文化传统的不同而带来的运行方式的差异。就彩票业政府规制体系而言，规制体制是指政府规制彩票业的规制机构设置及其权力的权威性分配；彩票规制的运行机制指的是彩票生产、消费、分配中各个环节相互协调而构成的有机运作方式，其中，与生产相对应的是彩票的发行机制，与消费相对应的是彩民的参与机制，与分配相对应的是彩票收入的分配机制。由此，我们可以归纳出彩票业政府规制体系模型，如图1所示。
3.1 彩票业的规制目标与价值选择
公共利益是政府规制的首要目标，也是政府发行彩票的核心价值。政府规制是公共权力的运用过程，实现公共利益是其必然选择。因为，政府规制的目的不是实现规制者个人的私利，也并非如俘获理论所断言的那样为被规制者的利益服务，政府规制规则的制定与执行过程需要综合权衡各个方面的利益，但绝不能被某一个利益集团所左右。政府规制必须对公民合法权益施以平等的保护，如果规制损害了公民的基本权利，妨碍了公民基本自由之实现，便偏离了公共利益原则，偏离了彩票发行的初衷。政府规制并非为少数人服务，而旨在提升整个社会的福利水平，因此规制的结果必须符合帕累托改进的原则，既不损害任何一社会群体的合法权益，又有利于社会总福利的提高。政府规制必须坚守责任理念，规制行为必须向公众负责，凡对公共利益造成损害的规制行为均要追究其责任。因此，实现公共利益是政府规制的根本目的，公共利益原则是良好规制的首要原则。
为了实现公共利益目标，彩票业政府规制的第一追求是安全，也就是说通过政府规制维护彩票市场秩序，保障公民权益与身心健康，实现公共安全与社会和谐。没有安全运行，彩票发行就难以持续发展。效率是彩票业政府规制的第二追求，也就是说在实现安全目标的基础上，尽量实现资源配置的高效率。因此，彩票业政府规制必须以国家强制力和公信力为后盾，对彩票的准则、信誉和彩民的权益进行保证，确保彩票的公平与正义。
3.1.1 准则保证
公开、公平、公正的准则是彩票市场生命力的源泉。公开指彩票销售公开、设奖公开、兑奖公开、资金使用公开。公平、公正是彩票市场行为必须遵守的商业道德，是彩票市场合法性的体现，也是公开原则的依据。公平是建立在交易双方利益不受损害的基础之上，不能把发行者的意愿强加在购买者身上，利用行政手段摊派、搭售等行为是违背彩民意愿的，可能得利于一时，却不能受益于长远，且损害了政府形象，也扰乱了彩票市场。再者，保证机会均等是彩票市场运作的规则，在设奖、摇奖过程中营私舞弊，会使彩民对彩票市场失去信心。这种公平性不能依靠彩票发行者的自觉行为，只能通过严格的政府规制来实现，才能使彩票发行者将玩法规则、投注金额、奖金设置、奖池基金、开奖程序、开奖过程、兑奖情况全部公开，让人们明白无误地知道自己的钱投到哪里，流向何方，最大限度地保障彩票的公平。
3.1.2 信誉保证
信誉是彩票市场一面鲜明的旗帜，没有信誉的市场是没有灵魂的。彩票购买者是分散的个体，无法掌握彩票发行的全面信息。而且，即使他们通过主办者发布的信息而获得相关情况，也无法验证这种信息的真实性。这种信息的极端不对称为彩票主办者提供了激励和便利。如果没有政府对彩票的发行者进行外部或内部监管，彩票的发行者很容易操纵大奖，使高额奖金落入自己腰包，最终影响彩票声誉。信誉保护要从三个方面进行［8］：一是彩票经营者要在彩票发行销售过程中树立诚实可信的形象，使彩票这种“商品”让人买得放心，“用”得放心；二是要对损害彩票信誉的行为进行严厉打击，毫不手软；三是要强化内部严密的科学管理，保证彩票发行机构守法守规，取信于民。公证机关参与彩票市场监督，一方面有助于彩票发行销售活动严格按照国家法律、法规、政策执行，另一方面增加了人们对彩票的信任。
3.1.3 权利保证
彩民合法权利的保护是市场健康发展的必要条件。在彩票活动的不同阶段，彩民与政府之间存在不同的法律关系，享有不同的权利：［9］在规则制定阶段，即决定是否政府规制，是否发行彩票，发行何种彩票，采取何种发行方式，奖金如何设置，公益金如何使用等，相对于规制者而言，彩民具有一定的公权利，主要表现为参与的权利。在发行销售与承兑阶段，在双方意思自治的情况下，彩民通过购买彩票与彩票发行机构形成合同关系。基于这种合同关系，彩民获得中奖的机会与权利，享有相应的民事权利。一旦中奖，彩民就可以凭借该彩票要求予以承兑。与此同时，为防止彩民过度参与彩票购买，彩票发行机构应为彩民提供广阔的信息渠道，以使彩民享有充分且正确的信息以作出理性判断。在这一过程中，作为彩票规制者，政府应当监管具体的彩票发行销售与承兑工作，对此彩民也具有一定的公权利。例如，彩民有权利对政府规制行为进行监督、批评、建议、控诉，而政府则具有必须接受和回应这些要求的责任。
3.2 彩票业的规制体制与目标模式
体制指国家机关、企事业单位在机制设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。彩票业政府规制体制主要规定彩票规制机构的设立形式、主要职能、人员安排、经费来源、规制工具以及规制权力的配置方式等，其目标模式应当是“规制有据、规制有度、执行有力、裁决有方”。［10］
3.2.1 政府规制彩票业的目的在于弥补彩票市场失灵，保证彩票业健康发展。因而，作为政府规制依据的法律体系的健全和法规内容的完善，使得规制有据，理应成为政府规制体制目标模式的首要内容。这就要求通过法律的形式来规范市场主体，建立法定的政府规制机构，并明确规制机构的职责及其相应权力，保证政府规制制定和执行的权威和高效。当然，各国国情不同，对博彩业开放程度也不相同，这种个性决定了各国的彩票业规制体系不可能是一个模式，他国的彩票法律制度和彩票业规制体制不可能完全照搬。
3.2.2 彩票业政府规制体制的第二个内容是规制有度。由于政府规制的内在矛盾，必须明确政府干预的边界，政府不该规制的应予放开，该由政府进行规制的，应当强化，即放松规制与强化规制并重。当然，现实中政府与市场两种选择的边界在许多情况下，并不是明晰的，存在着越界行为，尤其是政府的越界行为，本应当选择市场交易方式时实际上选择了政府交易，使政府规制过度，如彩票经营；或者本应由政府承担的责任，政府规制并不到位，如彩票安全。这就要求在放松彩票业经济性规制的同时，应当强化社会性规制，从而纠正“越位”和“过多”，弥补“缺位”和“不足”。
3.2.3 一个高效的、权威的规制机构是规制政府规制执行有力的重要保证。提高彩票业规制机构的权威性，保证规制有力，关键是实现政企分离，提高彩票业规制机构的独立性。政企分开的目的，一是打破行政垄断，促使彩票发行真正面向市场，建立彩票市场公平竞争的微观基础；二是切断二者之间的利益关系，避免政企同盟对政策和法律制定的干扰，减少被规制者俘虏规制者的可能性或降低俘虏程度；三是使规制机构保持相对独立，行政执法更具权威和效率，以防止政府其它职能的影响和干扰，保证规制机构能够依法规和政策公正行使自己的权力。
3.2.4 在政府规制活动中，规制机构集执行权、自主裁决权、准立法权、准司法权等于一身。由于自主裁决权的存在，伴随着规制过程的是大量寻租行为，规制者也往往被受规制者俘虏，使政府规制偏离社会福利目标。因此，在彩票业规制体制构建过程中，必须确立和强化对彩票业规制机构的规制，实行行政程序法典化，真正做到裁决有方，以保证规制行为的合理性与规范性。既要注重市场失灵，也要防止规制失灵。
3.3 彩票业的运行机制与目标模式
机制一词最早来源于希腊文，原指机器的构造和动作原理。后生物学和医学借用此词，并在研究一种生物的功能时，常说分析它的机制。现在，机制更多地是指事物的内在工作方式，包括有关组成部分的相互关系以及各种变化的相互联系。
现代政府面临的是一个纷繁复杂、日新月异的多元社会，任何一项规制政策都不可能穷尽各个方面的利益，围绕规制目标、规制工具、规制后果等问题，可能产生多种歧义和理解，执行过程中难免出现或消极或抵制或明行暗违的规制失灵局面。运行机制是规制体制的延伸，是规制价值的执行环节，直接影响着规制目标的实现程度。机制设计理论认为，良好的运行机制应该具备两个条件：一是较少的关于消费者、生产者以及其他经济活动参与者的信息和较低的信息成本；二是满足激励相容约束，促使参与主体的自利行为自愿实现政府规制的价值和目标。这对于我们分析彩票业运行机制有着一定的启发意义。
根据彩票生产、消费、分配中各个环节的运作方式，彩票业运行机制分为发行机制、分配机制和参与机制三个有机组成部分。彩票发行机制主要规定彩票发行企业的进入退出条件和程序、彩票发行价格、彩票游戏品种与审批、彩票经营牌照获得与期限、彩票发行机构的权利与义务，等等。其中，彩票发行机构有节约发行成本的内在动力，并愿意提供真实的交易和成本信息，从而克服由于信息不对称而可能产生的隐藏行动和道德风险问题，形成有效的市场进入退出机制，是衡量良好的彩票发行机制的关键。彩票收入分配机制主要规定彩票收入的具体分配比例和方法，包括不同游戏品种的返奖比例、发行机构的销售成本、营业或中奖所得收入的征税比例、公益金提取比例以及公益金的使用领域和申报程序等。遵循彩票发行宗旨和彩民意愿，突出彩票收入分配的公益性、正当性、透明性，实现彩票的社会效益和正义价值，是衡量良好的彩票收入分配机制的重要因素。彩民参与机制主要规定公民参与彩票活动的条件、享有的合法权益及其保障措施。良好的彩民参与机制应该是，既能有效满足彩民的娱乐需求和道德诉求，又能防止彩民过度参与，同时对问题彩民能够及时救助，在彩票的娱乐性与风险性之间实现有效平衡。
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