发展型社会救助的理念、实践及其启示
苑晓美
摘 要：非缴费型养老金计划、有条件的现金转移支付计划与工作福利制等发展型社会救助的成功实践，体现了缓解特殊群体贫困、重视人力资本投资、强调工作与福利相结合的理念，为传统社会救助的改革指明了方向。我国的社会救助存在救助理念消极、救助项目捆绑、救助方式单向、偏重现金救助、就业激励不足等显著问题。借鉴发展型社会救助的先进理念与成功实践，可以从进一步完善救助项目的齐全性和包容性、强调人力资本投资的积极意义以及推进就业激励等方面入手完善我国的社会救助，以缓解贫困并提升救助对象的能力。
关键词：发展型社会政策；社会救助；缓解贫困；能力提升
中图分类号：C913.7 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）05-0080-06
一、国外发展型社会救助的理念
第二次世界大战以后，英国政府积极实践《贝弗里奇报告》，于1948年宣布率先建成福利国家。随后，瑞典、丹麦、挪威、法国、联邦德国、奥地利、瑞士、意大利等欧洲国家纷纷效仿英国建立福利国家的基本体制。与此同时，二战后经济发展为福利国家社会福利体系的扩张提供了物质基础。但到了20世纪70年代，随着石油危机的爆发，福利国家经济进入滞胀期，失业等社会问题大量出现。社会福利需求的急剧增加使社会福利支出成为沉重的财政负担，导致出现所谓的“福利国家危机”。
在这样的背景下，社会政策的走向成为社会各界尤其是理论界普遍关注的话题。自20世纪90年代中期以来，以詹姆斯·梅志里（James Midgley）为代表的学者提出了“发展型社会政策”（Social Policy for Development）的理念，积极倡导新时期社会政策理论和实践的变革。与传统的社会福利模式强调高水平的福利不同，发展型社会政策最主要的特征是强调“发展”，它主张在一个更加广泛的发展过程中将社会政策与经济政策有效结合①，實现社会与经济的协调发展。发展型社会政策一改把福利提供作为政策目标的传统思路，提出减少贫困、降低不平等、对抗社会排斥、提供基本服务、增强生存能力等全面的社会政策目标②。发展型社会政策的理论核心是将社会政策看作一种社会投资行为，着力点转向福利与劳动力市场的结合，注重公民尤其是弱势群体的人力资本积累。发展型社会政策的创新性理念得到了发达国家和发展中国家的普遍认可，成为这些国家社会福利改革的重要方向。
发展型社会政策在社会救助方面主要有如下主张：其一，注重预防贫困。发展型社会政策依然认为贫困、不平等是对社会政策的挑战，它与传统社会政策的区别在于对贫困的定义以及缓解贫困的措施有所不同。在发展型社会政策视角下，社会救助调整侧重点，由收入补偿转向着眼于消除或减少致贫因素。其二，强调人力资本投资。发展型社会政策要求通过扩大教育、卫生、社会服务等支出增加人力资本投资。政府的公共投资是提升贫困群体人力资本的主要方式，向其提供积极的社会救助是增加人力资本投资的重要途径。其三，引入就业激励机制。在救助对象中，对于那些有劳动能力但没有就业或有工作却依然贫困的救助对象，社会救助应着重通过教育培训等公共行动，促使其自力更生解决贫困问题。
在发展型社会政策理念的影响下，许多国家对社会救助制度进行了改革与重构，试图通过劳动力市场及人力资本投资的手段减少贫困。经过多年探索，这些国家总结出三条有效的改革路径，即社会养老金、工作福利制和有条件的现金转移支付，这些制度常被称为发展型社会救助计划。③
二、国外发展型社会救助的实践
发展型社会政策的目标与传统社会政策的目标是一致的，都是缓解贫困，它与后者的区别在于如何才能达到这一目标。在具体的制度安排中，发展型社会救助既有重点锁定特殊困难群体贫困状况的非缴费型养老金计划，也有提升人力资本、工作能力的有条件的现金转移支付计划和工作福利制。
1.通过非缴费型养老金计划缓解特殊群体贫困
非缴费型养老金是相对于传统社会保险模式下的缴费型养老金而言的，它以国家税收作为主要的资金来源，受益者不需要个人缴费。非缴费型养老金分为普惠型和家计调查型两种类型。前者面向社会上的所有老年群体，所有达到年龄要求的老年人均可领取养老金；后者向弱势的贫困或低收入的老年群体提供养老金，受益资格的获得与否取决于家庭财产状况或收入状况的调查结果。
从南非的情况来看，其国家养老金计划（State Old Age Pension）向60岁以上、未享受其他社会补助金的贫困群体发放现金补贴，这需要申请该计划的人提供相关材料证明自己处于贫困状态，相关部门也会进行相应的家计调查。2015年，南非国家养老金计划的标准为1350兰特/月，共覆盖292万人，60岁以上人口中有65%的人成为该计划的受益人，总支出占GDP的比重约为1.15%。④还有些国家将一些特殊困难群体纳入非缴费型养老金的覆盖范围之内，这些特殊困难群体包括城乡非正规就业群体、残疾人、单亲母亲、鳏寡等。如哥斯达黎加的非缴费型养老金包括基本养老金项目（Basic Amount Non-Contributory Pension Scheme）和针对残疾、鳏寡群体等的最低生活保障金（Minimum Pension of the Disability， Old-age and Death Scheme）。最低生活保障金旨在保证因残疾、鳏寡等原因陷入贫困的群体能够获得一个可持续的基本生活保障，补贴标准相对较高。2006年，哥斯达黎加的补贴标准是99美元/月，而同期其基本养老金项目的补贴标准是33美元/月，前者是后者的3倍。⑤
在非缴费型养老金计划中，现金补助的获得不依赖于年轻时的就业和缴费记录，更容易覆盖非正规就业群体、低收入老年群体及其家庭。作为一个稳定的收入来源，该计划增加了家庭的周转资金，使得救助对象及其家庭可以将更多资金用于孩子的健康、教育等人力资本投资上，从而在一定程度上缓解了贫困的代际传递。⑥
2.通过有条件现金转移支付计划提升人力资本
20世纪90年代中期以来，一些国家开始尝试将社会救助项目与教育、培训、医疗服务等人力资本投资政策相结合。有条件的现金转移支付计划是其中最有成效的一项制度创新。它将社会救助资格与改变救助对象行为方式、提高个人能力挂钩，一方面是通过向救助对象及其家庭提供现金救助来缓解短期贫困和不平等；另一方面是通过健康、营养和教育等方面的人力资本投资阻隔贫困的代际转移，实现长期减贫。由此可见，有条件的现金转移支付计划的创新之处在于，使过去减贫工作作为政府的单一责任转变为政府和受益家庭的共同责任，在减贫的同时注重受益家庭减贫能力的培养，人力资本和社会资本也在无形中得到总体提升。⑦
有条件的现金转移支付计划主要包括以下几个方面：在健康和营养方面，通常要求受益家庭成员定期接受健康检查，对受益家庭的儿童生长发育情况进行监测，5岁以下儿童应接种疫苗，向孕产妇提供围产期护理，受益家庭中的母亲需参加健康知识讲座等。⑧在教育方面，通常对受益家庭子女的入学率、出勤率、在学期间的表现作出规定。巴西的家庭津贴计划（Bolsa Família）要求，受益家庭6—15岁的儿童必须入学接受教育且在校期间出勤率高于85%。若孩子缺课，家长需向学校作出说明；若孩子退学，家长需通知当地该计划的协调员。⑨该计划将受益家庭在健康、营养和教育方面的投入作为获得现金补贴的条件，通过这种设置改善贫困家庭的健康、受教育状况，增加其在未来获得更多发展机会的可能性。并且，该计划在制度设计上关注家庭内部结构，注重家庭中弱者的地位。如墨西哥的机会计划（Oportunidades）强调一个家庭中的母亲在孩子的教育、健康和营养方面的责任，这样做的结果是增强了母亲的能力。⑩
有条件的现金转移支付计划最早兴起于拉美，逐渐风靡全球。目前几乎每个拉美国家都实施了这一计划，该计划甚至成为一些国家最大的社会救助项目，孟加拉国、印度尼西亚、土耳其、柬埔寨、马拉维、摩洛哥、巴基斯坦、南非等国家也都已引入了该计划。
3.通过工作福利制把工作与福利结合起来
社会救助制度与劳动力市场的有效结合是保证救助效率的关键。为了解决社会救助带来的福利依赖和工作积极性缺乏的问题，发达国家进行了“胡萝卜加大棒”的工作福利制改革，以实现从消极福利向积极福利转变的目标。工作福利制一方面要求救助对象实现就业，否则会受到惩罚；另一方面，政府更加注重教育和培训，增强救助对象融入劳动力市场的能力。由此，工作福利制最大的特点是强调救助对象的工作义务，从而秉持工作伦理。
首先，工作福利制强调通过工作换取福利。一方面，将无限期终身福利转变为一种有限制的临时福利。在美国的贫困家庭临时救助项目（Temporary Assistance to Needy Families）中，联邦政府要求单亲父母在接受社会救助的两年内每周工作时间至少20个小时，之后工作时间增加到每周30个小时；核心家庭则被要求每周至少要工作35个小时；接受救助的时间累积不超过5年。B11这种做法增加了對救助对象的工作要求，缩减了救助范围及持续时间，促使其通过就业实现自立和自足。另一方面，制定了严厉的惩罚措施。德国《现代劳动市场服务法案》（Acts for Modern Labor Market Services）的《哈茨Ⅰ》法案中增加了就业的强制性条款，促使救助对象积极寻找工作。如果救助对象不努力重新融入劳动力市场，其社会救助金将会被削减或取消。B12
其次，工作福利制提供就业机会及培训。一方面，积极为救助对象创造就业机会，消除救助对象进入劳动力市场的障碍。在此方面，英国政府采取了多种措施，如增加政府公共项目投资，创造新的就业机会；通过一定的政府资金，资助雇用贫困群体的企业；通过优惠的企业政策，吸引外资以增加就业机会；提供就业信息服务，将合适的工作岗位信息及时推荐给寻求就业的贫困者。B13在美国，几乎所有的州都设有专门机构为贫困家庭及救助对象提供就业帮助，由联邦政府提供现金帮助，创造额外的就业机会。B14另一方面，加强对救助对象的培训，增强救助对象的工作能力。如芬兰政府向20岁以上的失业者以及有失业风险的人提供预备性劳动力市场培训和职业性劳动力市场培训，前者主要为失业者提供寻找工作的技能和指导，后者向失业者提供专业性的职业资格培训，培训方向主要集中在工业、建筑业、办公行政、医疗保健、社会工作等领域。B15鼓励救助对象融入劳动力市场，提高其进入劳动力市场的能力，这不仅能够提高社会救助制度的效率，还能够增强社会救助对象的流动性，更好地发挥社会救助制度的作用。
三、我国社会救助面临的发展困境
经过多年的发展，我国社会救助已经形成了以城乡最低生活保障制度为基础，包括医疗、教育、住房等分类救助项目以及临时救助在内的框架体系。但是，与国外发展型社会救助的实践相比，我国社会救助的理念有待提升。
1.救助理念消极，生存救助为主
对贫困和贫困者的理解以及是否愿意让贫困者合理分享经济和社会的发展成果是与社会救助的目标和理念紧密相连的两点重要的价值判断和选择。B16在对贫困的理解方面，我国长期以来采用绝对贫困的概念，认为贫困与非贫困的分界线是生存需要线或最低限度生活水平线，只有当家庭人均收入低于当地最低生活标准时才认定为贫困。在对贫困者的理解方面，随着致贫因素的复杂化，人们越来越多地关注贫困者自身的不足，而较少考虑致贫的社会因素。这种对贫困以及贫困者的消极理解导致了消极的救助目标，即将我国的社会救助定位为生存型社会救助。此外，社会救助标准的提升也仅与当地的经济社会发展水平和物价指数挂钩，无法从实质上缩小贫困家庭与普通家庭之间的收入和实际生活差距。这种生存型社会救助的目标不仅落后于社会发展，也难以解决因机会缺乏、能力缺乏等因素导致的相对贫困。
2.救助项目捆绑，疏忽特殊群体
在我国的社会救助体系中，医疗、教育、住房等分类救助项目与最低生活保障制度是捆绑在一起的，低保对象可以直接获得其他分类救助。相比之下，非低保对象要获得分类救助的资格，就需要经过家计调查、张榜公示等诸多环节，加之地方政府在政策执行过程中存在偏差，非低保对象在政策实际运行中往往难以获得此类救助。救助资源集中在低保对象身上，容易导致低保对象与非低保对象之间出现“福利悬崖”。此外，相对而言，老年人、未成年人、残疾人等特殊困难群体是更为弱势的群体，其贫困的脆弱性更高。虽然特困人员供养制度及分类施保在一定程度上能够照顾到这些特殊困难群体，但覆盖面极为有限，救助水平比较模糊，各地具体实施情况参差不齐。因此，目前专门针对上述特殊困难群体的救助项目有待进一步完善。
3.救助方式单向，主动性难以显现
上述对贫困以及贫困者的态度不仅导致了消极的社会救助目标，还导致了消极的社会救助方式。我国的社会救助采用单向式的救助方式，在社会救助的过程中，政府部门是主体，通过在财政预算中列支社会救助资金向救助对象提供资金和物资保障，并通过严苛的控制性的手段，如严格的家庭收入和财产调查、低水平的低保标准等瞄准贫困群体。而陷入贫困的个人及家庭通常被认为是依靠政府、社会救助的弱势客体，处于被动的地位。这种消极的救助方式是一种单向式的“给予”与“接受”的过程，救助对象的主动性和积极性难以发挥。
4.偏重现金救助，能力提升欠缺
我国的社会救助存在“重现金、轻服务”的取向，社会救助主要为救助对象提供收入补偿，这种救助方式对缓解因收入低或物质资源匮乏而致贫的物质型贫困大有裨益。然而从更深层面分析，导致贫困的原因很可能是社会排斥、心理失衡、社会参与机会缺乏、权利匮乏、可行能力被剥夺、人力资本低下以及社会资本不足等非物质性因素B17，救助对象缺乏的是摆脱贫困的手段、能力和机会。换言之，我国的社会救助囿于满足救助对象的基本生活需要，鲜有触及导致其陷入贫困非物质层面的因素，忽视了救助对象的能力提升，不仅不利于救助对象潜能的发挥，还有可能降低社会救助制度的价值。
5.补差给付方式，暗含就业惩罚
我国城乡最低生活保障制度实行补差救助，即救助对象领取的低保金是其实际收入与当地低保标准之间的差额。对有劳动能力的救助对象来说，每增加一个单位的劳动收入，就意味着低保金的给付要降低一个单位，收入水平一旦超过低保标准则丧失救助资格。由此可见，补差计发的给付方式使劳动收入成为低保金的简单替代，相当于对救助对象的劳动收入征收100%的边际所得税。换言之，现行的低保金计发方式实际上是一种就业惩罚，从根本上抑制了有劳动能力的救助对象寻找工作的积极性和主动性。
6.就业援助不足，技能培训缺位
目前我国《社会救助暂行办法》规定，通过贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、公益性安置等办法增加有劳动能力的救助对象的就业机会，并免费向其提供岗位信息、职业介绍、职业指导等就业服务。但是，上述就业机会援助或就业服务提供都是以零散的行政行为为主的，没有形成稳定的制度化安排，同时职业技能培训等能够提高救助对象就业能力的项目也十分缺乏，这些都对社会救助产生了不利影响。
四、发展型社会救助理念与实践对我国的启示
如上所述，我国社会救助的生存型救助理念使得制度设计及运行存在一些较为突出的问题。国外社会救助制度的改革和发展型社会救助制度的实践，对完善我国社会救助制度有着重要的启示与借鉴意义。总的来说，一方面，我国社会救助应进一步完善救助对象基本生活救助、分类救助以及覆盖特殊困难群体的救助；另一方面，社会救助应注重救助对象能力提升建设，强化人力资本投资，推进救助与就业之间的有效衔接。
1.从项目齐全性和包容性上完善社会救助制度
向不能依靠自身解决基本生活的特殊困难群体提供保障其基本生活的救助，是缓解贫困、实现底线公平的重要途径。民政部公布的《2017年3季度各省社会服务统计数据》显示，全国城乡低保对象中，老年人约占33.94%，未成年人约占13.26%，残疾人约占10.95%，成年人中无就业条件或无劳动条件的约占22.68%。B18由此可见，老年人、未成年人、残疾人等生理性弱势群体更容易陷入贫困。应该根据这些困难群体的特殊需要，从项目的齐全性和包容性两个方面进一步完善我国综合性社会救助制度的项目体系。B19
从齐全性来讲，救助项目应有效覆盖困难群体的主要困难，如医疗、教育、失业与住房等困难。一是在制度安排上处理好分类救助与最低生活保障之间的关系。换言之，在当前社会救助体系中，应适当提高医疗救助、教育救助、就业救助与住房救助等分类救助的地位。二是在项目设置上进一步加强现有分类救助项目的制度化建设。同时，应根据经济与社会发展状况，尤其是人口结构的变化以及贫困家庭的普遍需要，设立新的救助项目。
从包容性来讲，救助项目应覆盖各类困难群体，如老年人、未成年人与残疾人等弱势群体。一是在救助对象上，借鉴非缴费型养老金计划的做法，对易陷入贫困的群体进行适当的政策倾斜，并根据他们的特殊需要，建立相应的救助项目或提供相应的救助服務。二是在待遇给付上，计发待遇时应充分考虑救助家庭中老年人、未成年人与残疾人等家庭成员的情况并提高这类家庭成员的计算权重，将待遇水平与救助家庭实际困难挂钩。
2.强调社会救助人力资本投资的积极意义
基本生活、教育、医疗等领域的支出是贫困家庭的主要压力源。贫困家庭生存的脆弱性导致其教育投入和子女营养双重不足的发展脆弱性，这有可能使贫困家庭在未来竞争中处于弱势，父辈的收入、就业、社会资本等会影响到子辈，形成贫困链的循环。B20提高救助对象的人力资本投资，增强其自我发展的能力，是解决贫困问题的关键，向发展型社会救助转变是实现人力资本公共投资的重要途径。
首先，通过“有条件”的社会救助增强救助对象的责任。我国的社会救助应该改变救助对象被动接受救助的单向救助方式，在社会救助的具体实施过程中，强调社会救助的“有条件”性。可要求受益家庭作出行为上的改变，如送适龄儿童入学并保证其出勤率，家庭成员定期接受健康检查，补贴只能用于购买食品等。这些条件的设定是为了增加救助对象的责任感，进而提高受益家庭的人力资本积累，预防可能出现的贫困加剧或返贫的各种风险。
其次，提供救助服务，增强救助对象减贫的能力。在社会政策的实施手段上，不仅需要现金作为主要的给付手段，更需要增加社会服务的提供，从而提高社会政策实施的针对性和有效性。B21同样，在社会救助领域也要改革“重现金、轻服务”的现状，借鉴有条件的现金转移支付计划的成功经验，将救助服务的提供作为主线，不断增加救助服务项目，提升救助服务质量。如可以通过开展健康知识讲座、提供围产期护理、完善“营养午餐”计划等救助服务措施，增强救助对象在健康、营养和教育方面的投资理念，发挥自身积极预防、应对贫困的主动性。
3.推进社会救助与就业激励之间的有效衔接
民政部公布的《2017年3季度各省社会服务统计数据》显示，在城市低保对象中，在职人员、灵活就业人员、登记失业人员以及农村低保对象中有劳动能力的人等各类群体共占低保总人数的30.08%。B22由此，可大致推定约有1/3的城鄉低保对象具备劳动能力，部分城乡低保对象甚至正处于就业状态。因此，我国的社会救助应充分激发这部分救助对象的就业积极性，通过就业提高其所在家庭的收入水平，从而摆脱贫困。
首先，社会救助制度设计要激发就业动力。一是纠正给付方式的不足。借鉴发达国家的做法，在对申请人进行家计调查时对有工作的救助对象豁免一定额度的劳动收入，同时可以尝试弹性的救助待遇给付方式，对实现就业、劳动收入超过当地最低生活保障标准的救助对象实行逐渐退出机制。改变过去一旦家庭人均收入超过低保标准马上取消其低保资格的做法，促使救助对象通过就业改善家庭的生活状况。二是配套相应的惩罚措施。对有劳动能力但不积极寻找工作或无正当理由拒绝接受工作机会的救助对象，通过设置最长受益年限或削减社会救助金的做法给予惩罚。
其次，通过教育和培训提升救助对象的就业能力。受自身教育水平、劳动技能因素的限制，社会救助对象在就业市场上普遍缺乏竞争力，大都从事非正规的、稳定性较差的工作。我国的社会救助制度应借鉴工作福利制重视教育和培训的做法：一是建立、健全就业服务体系。如可以建立就业服务站，在对救助对象进行职业素质和职业能力评估的基础上，为其制定就业指导方案；通过贷款倾斜、税收优惠、创业资金扶持等鼓励救助对象创办小型或微型企业，进行个体经营，实现自我就业；开发公共项目、实施公共就业计划，为救助对象提供或开发有效的就业机会。二是对有劳动能力的救助对象加强就业培训。政府按照失业人员培训标准对救助对象进行培训，同时可通过政府购买服务的方式将社会机构纳入职业技能培训服务，逐步形成以政府为主导、以社会培训机构为补充、覆盖面广、多层次、多形式的培训体系。
综上，福利国家危机催生的发展型社会政策将社会福利视为一种投资行为，强调福利与劳动力市场的结合，注重弱势群体的人力资本积累，为传统社会救助制度的改革指明了方向。非缴费型养老金计划将社会救助向特殊困难群体倾斜，有条件的现金转移支付计划将现金救助与人力资本发展相结合，工作福利制在社会救助中引入就业促进，均是实践中较为成功的发展型社会救助制度。在我国社会救助转向发展型政策的过程中，一方面应继续将托底作为出发点，从救助项目的齐全性和包容性入手完善制度体系，缓解救助对象基本生活层面的困难；另一方面，应将发展作为落脚点，强调社会救助与人力资本投资以及就业激励之间的衔接，提升救助对象的能力，从而促进其发展。
注释
①James Midgley. Toward a developmental model of social policy：relevance of the third world experience. Journal of Sociology and Social Welfare，1996，Vol.23，No.1，pp.59-74.
②安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里：《发展型社会政策》，社会科学文献出版社，2006年，第11—15页。
③徐月宾、张秀兰、王小波：《国际社会福利改革：对中国社会救助政策的启示》，《江苏社会科学》2011年第5期。
④Pension Watch. Social Pension Database. http：//www.pension-watch.net/pensions/about-social-pensions/about-social-pensions/social-pensions-database/.
⑤International Federation of Pension Fund Administrators（FIAP）. Non-contributory Pension Programs in FIAP Countries. http：//www.iopsweb.org/resources/48388556.pdf.
⑥Ingrid Woolard， Murray Leibbrandt. The evolution and impact of unconditional cash transfers in South Africa. http：//siteresources.worldbank.org/DEC/Resources/84797-1251813753820/6415739-1251815804823/Ingrid_Woolard_paper.pdf.
⑦郭存海：《拉美扶贫新思维值得借鉴》，《人民论坛》2008年第1期。
⑧Ariel Fiszbein， Norbert Schady. Conditional Cash Transfers Reducing Present and Future Poverty. https：//openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/2597/476030PUB0Cond101Official0Use0Only1.pdf？sequence=1.
⑨Kathy Lindert， Anja Linder， Jason Hobbs， Bénédicte de la Brière. The Nuts and Bolts of Brazil's Bolsa Família Program： Implementing Conditional Cash Transfers in a Decentralized Context. http：//siteresources.worldbank.org/INTLACREGTOPLABSOCPRO/Resources/BRBolsaFamiliaDiscussionPaper.pdf.
⑩Maxine Molyneux. Mothers at the Service of the New Poverty Agenda： Progresa/Oportunidades， Mexico's Conditional Transfer Programme. Social Policy & Administration， 2006，Vol.40，No.4，pp.425-449.
B11楊立雄：《贫困理论范式的转向与美国福利制度改革》，《美国研究》2006年第2期。
B12冮树革、费多丽：《公平可持续发展实现路径的德国经验研究——社会市场经济下德国福利制度改革的背景、理念和思考》，《马克思主义与现实》2015年第4期。
B13王三秀：《英国促进贫困人群可持续就业政策及其借鉴》，《中国行政管理》2011年第2期。
B14李乐为、王丽华：《就业激励和援助：贫困救助制度演进和优化的基本取向》，《甘肃社会科学》2011年第3期。
B15林闽钢、李缘：《福利国家积极劳动力市场政策的类型化及其改革取向》，《劳动经济研究》2016年第4期。
B16关信平：《朝向更加积极的社会救助制度——论新形势下我国社会救助制度的改革方向》，《中国行政管理》2014年第7期。
B17谢勇才、丁建定：《从生存型救助到发展型救助：我国社会救助制度的发展困境与完善路径》，《中国软科学》2015年第11期。
B18B22民政部：《2017年3季度各省社会服务统计数据》，民政部门户网站，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/sjsj/201711/201711241654.html，2017年11月2日。
B19关信平：《完善我国综合性社会救助体系的基本原则和主要议题》，《中国人民大学学报》2010年第5期。
B20林闽钢：《缓解城市贫困家庭代际传递的政策体系》，《苏州大学学报》（哲学社会科学版）2013年第3期。
B21林闽钢：《积极社会政策与中国发展的选择》，《社会政策研究》2016年第1期。
责任编辑：海 玉
Abstract：The successful practice of development-oriented social assistance such as non-contributory pensions， conditional cash transfer， workfare system embodies the idea of alleviating vulnerable groups poverty， attaching importance to human capital investment， emphasizing the combination of work and welfare， and pointing out the direction for the reform of traditional social assistance. China′s social assistance has obvious problems such as the negative concept of rescue， the bundling of rescue projects， the single way of relief， the emphasis on cash assistance， and the lack of incentive to employment. With the advanced concept and successful practice of development oriented social assistance， we can improve the social assistance of our country from the aspects of the completeness and inclusiveness of the assistance projects， the positive significance of human capital investment and the promotion of employment incentive， in order to alleviate the poverty and enhance the ability of the assistance object.
Key words：development oriented social policy； social assistance； poverty relief； capability promotion.
摘 要：非缴费型养老金计划、有条件的现金转移支付计划与工作福利制等发展型社会救助的成功实践，体现了缓解特殊群体贫困、重视人力资本投资、强调工作与福利相结合的理念，为传统社会救助的改革指明了方向。我国的社会救助存在救助理念消极、救助项目捆绑、救助方式单向、偏重现金救助、就业激励不足等显著问题。借鉴发展型社会救助的先进理念与成功实践，可以从进一步完善救助项目的齐全性和包容性、强调人力资本投资的积极意义以及推进就业激励等方面入手完善我国的社会救助，以缓解贫困并提升救助对象的能力。
关键词：发展型社会政策；社会救助；缓解贫困；能力提升
中图分类号：C913.7 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）05-0080-06
一、国外发展型社会救助的理念
第二次世界大战以后，英国政府积极实践《贝弗里奇报告》，于1948年宣布率先建成福利国家。随后，瑞典、丹麦、挪威、法国、联邦德国、奥地利、瑞士、意大利等欧洲国家纷纷效仿英国建立福利国家的基本体制。与此同时，二战后经济发展为福利国家社会福利体系的扩张提供了物质基础。但到了20世纪70年代，随着石油危机的爆发，福利国家经济进入滞胀期，失业等社会问题大量出现。社会福利需求的急剧增加使社会福利支出成为沉重的财政负担，导致出现所谓的“福利国家危机”。
在这样的背景下，社会政策的走向成为社会各界尤其是理论界普遍关注的话题。自20世纪90年代中期以来，以詹姆斯·梅志里（James Midgley）为代表的学者提出了“发展型社会政策”（Social Policy for Development）的理念，积极倡导新时期社会政策理论和实践的变革。与传统的社会福利模式强调高水平的福利不同，发展型社会政策最主要的特征是强调“发展”，它主张在一个更加广泛的发展过程中将社会政策与经济政策有效结合①，實现社会与经济的协调发展。发展型社会政策一改把福利提供作为政策目标的传统思路，提出减少贫困、降低不平等、对抗社会排斥、提供基本服务、增强生存能力等全面的社会政策目标②。发展型社会政策的理论核心是将社会政策看作一种社会投资行为，着力点转向福利与劳动力市场的结合，注重公民尤其是弱势群体的人力资本积累。发展型社会政策的创新性理念得到了发达国家和发展中国家的普遍认可，成为这些国家社会福利改革的重要方向。
发展型社会政策在社会救助方面主要有如下主张：其一，注重预防贫困。发展型社会政策依然认为贫困、不平等是对社会政策的挑战，它与传统社会政策的区别在于对贫困的定义以及缓解贫困的措施有所不同。在发展型社会政策视角下，社会救助调整侧重点，由收入补偿转向着眼于消除或减少致贫因素。其二，强调人力资本投资。发展型社会政策要求通过扩大教育、卫生、社会服务等支出增加人力资本投资。政府的公共投资是提升贫困群体人力资本的主要方式，向其提供积极的社会救助是增加人力资本投资的重要途径。其三，引入就业激励机制。在救助对象中，对于那些有劳动能力但没有就业或有工作却依然贫困的救助对象，社会救助应着重通过教育培训等公共行动，促使其自力更生解决贫困问题。
在发展型社会政策理念的影响下，许多国家对社会救助制度进行了改革与重构，试图通过劳动力市场及人力资本投资的手段减少贫困。经过多年探索，这些国家总结出三条有效的改革路径，即社会养老金、工作福利制和有条件的现金转移支付，这些制度常被称为发展型社会救助计划。③
二、国外发展型社会救助的实践
发展型社会政策的目标与传统社会政策的目标是一致的，都是缓解贫困，它与后者的区别在于如何才能达到这一目标。在具体的制度安排中，发展型社会救助既有重点锁定特殊困难群体贫困状况的非缴费型养老金计划，也有提升人力资本、工作能力的有条件的现金转移支付计划和工作福利制。
1.通过非缴费型养老金计划缓解特殊群体贫困
非缴费型养老金是相对于传统社会保险模式下的缴费型养老金而言的，它以国家税收作为主要的资金来源，受益者不需要个人缴费。非缴费型养老金分为普惠型和家计调查型两种类型。前者面向社会上的所有老年群体，所有达到年龄要求的老年人均可领取养老金；后者向弱势的贫困或低收入的老年群体提供养老金，受益资格的获得与否取决于家庭财产状况或收入状况的调查结果。
从南非的情况来看，其国家养老金计划（State Old Age Pension）向60岁以上、未享受其他社会补助金的贫困群体发放现金补贴，这需要申请该计划的人提供相关材料证明自己处于贫困状态，相关部门也会进行相应的家计调查。2015年，南非国家养老金计划的标准为1350兰特/月，共覆盖292万人，60岁以上人口中有65%的人成为该计划的受益人，总支出占GDP的比重约为1.15%。④还有些国家将一些特殊困难群体纳入非缴费型养老金的覆盖范围之内，这些特殊困难群体包括城乡非正规就业群体、残疾人、单亲母亲、鳏寡等。如哥斯达黎加的非缴费型养老金包括基本养老金项目（Basic Amount Non-Contributory Pension Scheme）和针对残疾、鳏寡群体等的最低生活保障金（Minimum Pension of the Disability， Old-age and Death Scheme）。最低生活保障金旨在保证因残疾、鳏寡等原因陷入贫困的群体能够获得一个可持续的基本生活保障，补贴标准相对较高。2006年，哥斯达黎加的补贴标准是99美元/月，而同期其基本养老金项目的补贴标准是33美元/月，前者是后者的3倍。⑤
在非缴费型养老金计划中，现金补助的获得不依赖于年轻时的就业和缴费记录，更容易覆盖非正规就业群体、低收入老年群体及其家庭。作为一个稳定的收入来源，该计划增加了家庭的周转资金，使得救助对象及其家庭可以将更多资金用于孩子的健康、教育等人力资本投资上，从而在一定程度上缓解了贫困的代际传递。⑥
2.通过有条件现金转移支付计划提升人力资本
20世纪90年代中期以来，一些国家开始尝试将社会救助项目与教育、培训、医疗服务等人力资本投资政策相结合。有条件的现金转移支付计划是其中最有成效的一项制度创新。它将社会救助资格与改变救助对象行为方式、提高个人能力挂钩，一方面是通过向救助对象及其家庭提供现金救助来缓解短期贫困和不平等；另一方面是通过健康、营养和教育等方面的人力资本投资阻隔贫困的代际转移，实现长期减贫。由此可见，有条件的现金转移支付计划的创新之处在于，使过去减贫工作作为政府的单一责任转变为政府和受益家庭的共同责任，在减贫的同时注重受益家庭减贫能力的培养，人力资本和社会资本也在无形中得到总体提升。⑦
有条件的现金转移支付计划主要包括以下几个方面：在健康和营养方面，通常要求受益家庭成员定期接受健康检查，对受益家庭的儿童生长发育情况进行监测，5岁以下儿童应接种疫苗，向孕产妇提供围产期护理，受益家庭中的母亲需参加健康知识讲座等。⑧在教育方面，通常对受益家庭子女的入学率、出勤率、在学期间的表现作出规定。巴西的家庭津贴计划（Bolsa Família）要求，受益家庭6—15岁的儿童必须入学接受教育且在校期间出勤率高于85%。若孩子缺课，家长需向学校作出说明；若孩子退学，家长需通知当地该计划的协调员。⑨该计划将受益家庭在健康、营养和教育方面的投入作为获得现金补贴的条件，通过这种设置改善贫困家庭的健康、受教育状况，增加其在未来获得更多发展机会的可能性。并且，该计划在制度设计上关注家庭内部结构，注重家庭中弱者的地位。如墨西哥的机会计划（Oportunidades）强调一个家庭中的母亲在孩子的教育、健康和营养方面的责任，这样做的结果是增强了母亲的能力。⑩
有条件的现金转移支付计划最早兴起于拉美，逐渐风靡全球。目前几乎每个拉美国家都实施了这一计划，该计划甚至成为一些国家最大的社会救助项目，孟加拉国、印度尼西亚、土耳其、柬埔寨、马拉维、摩洛哥、巴基斯坦、南非等国家也都已引入了该计划。
3.通过工作福利制把工作与福利结合起来
社会救助制度与劳动力市场的有效结合是保证救助效率的关键。为了解决社会救助带来的福利依赖和工作积极性缺乏的问题，发达国家进行了“胡萝卜加大棒”的工作福利制改革，以实现从消极福利向积极福利转变的目标。工作福利制一方面要求救助对象实现就业，否则会受到惩罚；另一方面，政府更加注重教育和培训，增强救助对象融入劳动力市场的能力。由此，工作福利制最大的特点是强调救助对象的工作义务，从而秉持工作伦理。
首先，工作福利制强调通过工作换取福利。一方面，将无限期终身福利转变为一种有限制的临时福利。在美国的贫困家庭临时救助项目（Temporary Assistance to Needy Families）中，联邦政府要求单亲父母在接受社会救助的两年内每周工作时间至少20个小时，之后工作时间增加到每周30个小时；核心家庭则被要求每周至少要工作35个小时；接受救助的时间累积不超过5年。B11这种做法增加了對救助对象的工作要求，缩减了救助范围及持续时间，促使其通过就业实现自立和自足。另一方面，制定了严厉的惩罚措施。德国《现代劳动市场服务法案》（Acts for Modern Labor Market Services）的《哈茨Ⅰ》法案中增加了就业的强制性条款，促使救助对象积极寻找工作。如果救助对象不努力重新融入劳动力市场，其社会救助金将会被削减或取消。B12
其次，工作福利制提供就业机会及培训。一方面，积极为救助对象创造就业机会，消除救助对象进入劳动力市场的障碍。在此方面，英国政府采取了多种措施，如增加政府公共项目投资，创造新的就业机会；通过一定的政府资金，资助雇用贫困群体的企业；通过优惠的企业政策，吸引外资以增加就业机会；提供就业信息服务，将合适的工作岗位信息及时推荐给寻求就业的贫困者。B13在美国，几乎所有的州都设有专门机构为贫困家庭及救助对象提供就业帮助，由联邦政府提供现金帮助，创造额外的就业机会。B14另一方面，加强对救助对象的培训，增强救助对象的工作能力。如芬兰政府向20岁以上的失业者以及有失业风险的人提供预备性劳动力市场培训和职业性劳动力市场培训，前者主要为失业者提供寻找工作的技能和指导，后者向失业者提供专业性的职业资格培训，培训方向主要集中在工业、建筑业、办公行政、医疗保健、社会工作等领域。B15鼓励救助对象融入劳动力市场，提高其进入劳动力市场的能力，这不仅能够提高社会救助制度的效率，还能够增强社会救助对象的流动性，更好地发挥社会救助制度的作用。
三、我国社会救助面临的发展困境
经过多年的发展，我国社会救助已经形成了以城乡最低生活保障制度为基础，包括医疗、教育、住房等分类救助项目以及临时救助在内的框架体系。但是，与国外发展型社会救助的实践相比，我国社会救助的理念有待提升。
1.救助理念消极，生存救助为主
对贫困和贫困者的理解以及是否愿意让贫困者合理分享经济和社会的发展成果是与社会救助的目标和理念紧密相连的两点重要的价值判断和选择。B16在对贫困的理解方面，我国长期以来采用绝对贫困的概念，认为贫困与非贫困的分界线是生存需要线或最低限度生活水平线，只有当家庭人均收入低于当地最低生活标准时才认定为贫困。在对贫困者的理解方面，随着致贫因素的复杂化，人们越来越多地关注贫困者自身的不足，而较少考虑致贫的社会因素。这种对贫困以及贫困者的消极理解导致了消极的救助目标，即将我国的社会救助定位为生存型社会救助。此外，社会救助标准的提升也仅与当地的经济社会发展水平和物价指数挂钩，无法从实质上缩小贫困家庭与普通家庭之间的收入和实际生活差距。这种生存型社会救助的目标不仅落后于社会发展，也难以解决因机会缺乏、能力缺乏等因素导致的相对贫困。
2.救助项目捆绑，疏忽特殊群体
在我国的社会救助体系中，医疗、教育、住房等分类救助项目与最低生活保障制度是捆绑在一起的，低保对象可以直接获得其他分类救助。相比之下，非低保对象要获得分类救助的资格，就需要经过家计调查、张榜公示等诸多环节，加之地方政府在政策执行过程中存在偏差，非低保对象在政策实际运行中往往难以获得此类救助。救助资源集中在低保对象身上，容易导致低保对象与非低保对象之间出现“福利悬崖”。此外，相对而言，老年人、未成年人、残疾人等特殊困难群体是更为弱势的群体，其贫困的脆弱性更高。虽然特困人员供养制度及分类施保在一定程度上能够照顾到这些特殊困难群体，但覆盖面极为有限，救助水平比较模糊，各地具体实施情况参差不齐。因此，目前专门针对上述特殊困难群体的救助项目有待进一步完善。
3.救助方式单向，主动性难以显现
上述对贫困以及贫困者的态度不仅导致了消极的社会救助目标，还导致了消极的社会救助方式。我国的社会救助采用单向式的救助方式，在社会救助的过程中，政府部门是主体，通过在财政预算中列支社会救助资金向救助对象提供资金和物资保障，并通过严苛的控制性的手段，如严格的家庭收入和财产调查、低水平的低保标准等瞄准贫困群体。而陷入贫困的个人及家庭通常被认为是依靠政府、社会救助的弱势客体，处于被动的地位。这种消极的救助方式是一种单向式的“给予”与“接受”的过程，救助对象的主动性和积极性难以发挥。
4.偏重现金救助，能力提升欠缺
我国的社会救助存在“重现金、轻服务”的取向，社会救助主要为救助对象提供收入补偿，这种救助方式对缓解因收入低或物质资源匮乏而致贫的物质型贫困大有裨益。然而从更深层面分析，导致贫困的原因很可能是社会排斥、心理失衡、社会参与机会缺乏、权利匮乏、可行能力被剥夺、人力资本低下以及社会资本不足等非物质性因素B17，救助对象缺乏的是摆脱贫困的手段、能力和机会。换言之，我国的社会救助囿于满足救助对象的基本生活需要，鲜有触及导致其陷入贫困非物质层面的因素，忽视了救助对象的能力提升，不仅不利于救助对象潜能的发挥，还有可能降低社会救助制度的价值。
5.补差给付方式，暗含就业惩罚
我国城乡最低生活保障制度实行补差救助，即救助对象领取的低保金是其实际收入与当地低保标准之间的差额。对有劳动能力的救助对象来说，每增加一个单位的劳动收入，就意味着低保金的给付要降低一个单位，收入水平一旦超过低保标准则丧失救助资格。由此可见，补差计发的给付方式使劳动收入成为低保金的简单替代，相当于对救助对象的劳动收入征收100%的边际所得税。换言之，现行的低保金计发方式实际上是一种就业惩罚，从根本上抑制了有劳动能力的救助对象寻找工作的积极性和主动性。
6.就业援助不足，技能培训缺位
目前我国《社会救助暂行办法》规定，通过贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、公益性安置等办法增加有劳动能力的救助对象的就业机会，并免费向其提供岗位信息、职业介绍、职业指导等就业服务。但是，上述就业机会援助或就业服务提供都是以零散的行政行为为主的，没有形成稳定的制度化安排，同时职业技能培训等能够提高救助对象就业能力的项目也十分缺乏，这些都对社会救助产生了不利影响。
四、发展型社会救助理念与实践对我国的启示
如上所述，我国社会救助的生存型救助理念使得制度设计及运行存在一些较为突出的问题。国外社会救助制度的改革和发展型社会救助制度的实践，对完善我国社会救助制度有着重要的启示与借鉴意义。总的来说，一方面，我国社会救助应进一步完善救助对象基本生活救助、分类救助以及覆盖特殊困难群体的救助；另一方面，社会救助应注重救助对象能力提升建设，强化人力资本投资，推进救助与就业之间的有效衔接。
1.从项目齐全性和包容性上完善社会救助制度
向不能依靠自身解决基本生活的特殊困难群体提供保障其基本生活的救助，是缓解贫困、实现底线公平的重要途径。民政部公布的《2017年3季度各省社会服务统计数据》显示，全国城乡低保对象中，老年人约占33.94%，未成年人约占13.26%，残疾人约占10.95%，成年人中无就业条件或无劳动条件的约占22.68%。B18由此可见，老年人、未成年人、残疾人等生理性弱势群体更容易陷入贫困。应该根据这些困难群体的特殊需要，从项目的齐全性和包容性两个方面进一步完善我国综合性社会救助制度的项目体系。B19
从齐全性来讲，救助项目应有效覆盖困难群体的主要困难，如医疗、教育、失业与住房等困难。一是在制度安排上处理好分类救助与最低生活保障之间的关系。换言之，在当前社会救助体系中，应适当提高医疗救助、教育救助、就业救助与住房救助等分类救助的地位。二是在项目设置上进一步加强现有分类救助项目的制度化建设。同时，应根据经济与社会发展状况，尤其是人口结构的变化以及贫困家庭的普遍需要，设立新的救助项目。
从包容性来讲，救助项目应覆盖各类困难群体，如老年人、未成年人与残疾人等弱势群体。一是在救助对象上，借鉴非缴费型养老金计划的做法，对易陷入贫困的群体进行适当的政策倾斜，并根据他们的特殊需要，建立相应的救助项目或提供相应的救助服務。二是在待遇给付上，计发待遇时应充分考虑救助家庭中老年人、未成年人与残疾人等家庭成员的情况并提高这类家庭成员的计算权重，将待遇水平与救助家庭实际困难挂钩。
2.强调社会救助人力资本投资的积极意义
基本生活、教育、医疗等领域的支出是贫困家庭的主要压力源。贫困家庭生存的脆弱性导致其教育投入和子女营养双重不足的发展脆弱性，这有可能使贫困家庭在未来竞争中处于弱势，父辈的收入、就业、社会资本等会影响到子辈，形成贫困链的循环。B20提高救助对象的人力资本投资，增强其自我发展的能力，是解决贫困问题的关键，向发展型社会救助转变是实现人力资本公共投资的重要途径。
首先，通过“有条件”的社会救助增强救助对象的责任。我国的社会救助应该改变救助对象被动接受救助的单向救助方式，在社会救助的具体实施过程中，强调社会救助的“有条件”性。可要求受益家庭作出行为上的改变，如送适龄儿童入学并保证其出勤率，家庭成员定期接受健康检查，补贴只能用于购买食品等。这些条件的设定是为了增加救助对象的责任感，进而提高受益家庭的人力资本积累，预防可能出现的贫困加剧或返贫的各种风险。
其次，提供救助服务，增强救助对象减贫的能力。在社会政策的实施手段上，不仅需要现金作为主要的给付手段，更需要增加社会服务的提供，从而提高社会政策实施的针对性和有效性。B21同样，在社会救助领域也要改革“重现金、轻服务”的现状，借鉴有条件的现金转移支付计划的成功经验，将救助服务的提供作为主线，不断增加救助服务项目，提升救助服务质量。如可以通过开展健康知识讲座、提供围产期护理、完善“营养午餐”计划等救助服务措施，增强救助对象在健康、营养和教育方面的投资理念，发挥自身积极预防、应对贫困的主动性。
3.推进社会救助与就业激励之间的有效衔接
民政部公布的《2017年3季度各省社会服务统计数据》显示，在城市低保对象中，在职人员、灵活就业人员、登记失业人员以及农村低保对象中有劳动能力的人等各类群体共占低保总人数的30.08%。B22由此，可大致推定约有1/3的城鄉低保对象具备劳动能力，部分城乡低保对象甚至正处于就业状态。因此，我国的社会救助应充分激发这部分救助对象的就业积极性，通过就业提高其所在家庭的收入水平，从而摆脱贫困。
首先，社会救助制度设计要激发就业动力。一是纠正给付方式的不足。借鉴发达国家的做法，在对申请人进行家计调查时对有工作的救助对象豁免一定额度的劳动收入，同时可以尝试弹性的救助待遇给付方式，对实现就业、劳动收入超过当地最低生活保障标准的救助对象实行逐渐退出机制。改变过去一旦家庭人均收入超过低保标准马上取消其低保资格的做法，促使救助对象通过就业改善家庭的生活状况。二是配套相应的惩罚措施。对有劳动能力但不积极寻找工作或无正当理由拒绝接受工作机会的救助对象，通过设置最长受益年限或削减社会救助金的做法给予惩罚。
其次，通过教育和培训提升救助对象的就业能力。受自身教育水平、劳动技能因素的限制，社会救助对象在就业市场上普遍缺乏竞争力，大都从事非正规的、稳定性较差的工作。我国的社会救助制度应借鉴工作福利制重视教育和培训的做法：一是建立、健全就业服务体系。如可以建立就业服务站，在对救助对象进行职业素质和职业能力评估的基础上，为其制定就业指导方案；通过贷款倾斜、税收优惠、创业资金扶持等鼓励救助对象创办小型或微型企业，进行个体经营，实现自我就业；开发公共项目、实施公共就业计划，为救助对象提供或开发有效的就业机会。二是对有劳动能力的救助对象加强就业培训。政府按照失业人员培训标准对救助对象进行培训，同时可通过政府购买服务的方式将社会机构纳入职业技能培训服务，逐步形成以政府为主导、以社会培训机构为补充、覆盖面广、多层次、多形式的培训体系。
综上，福利国家危机催生的发展型社会政策将社会福利视为一种投资行为，强调福利与劳动力市场的结合，注重弱势群体的人力资本积累，为传统社会救助制度的改革指明了方向。非缴费型养老金计划将社会救助向特殊困难群体倾斜，有条件的现金转移支付计划将现金救助与人力资本发展相结合，工作福利制在社会救助中引入就业促进，均是实践中较为成功的发展型社会救助制度。在我国社会救助转向发展型政策的过程中，一方面应继续将托底作为出发点，从救助项目的齐全性和包容性入手完善制度体系，缓解救助对象基本生活层面的困难；另一方面，应将发展作为落脚点，强调社会救助与人力资本投资以及就业激励之间的衔接，提升救助对象的能力，从而促进其发展。
注释
①James Midgley. Toward a developmental model of social policy：relevance of the third world experience. Journal of Sociology and Social Welfare，1996，Vol.23，No.1，pp.59-74.
②安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里：《发展型社会政策》，社会科学文献出版社，2006年，第11—15页。
③徐月宾、张秀兰、王小波：《国际社会福利改革：对中国社会救助政策的启示》，《江苏社会科学》2011年第5期。
④Pension Watch. Social Pension Database. http：//www.pension-watch.net/pensions/about-social-pensions/about-social-pensions/social-pensions-database/.
⑤International Federation of Pension Fund Administrators（FIAP）. Non-contributory Pension Programs in FIAP Countries. http：//www.iopsweb.org/resources/48388556.pdf.
⑥Ingrid Woolard， Murray Leibbrandt. The evolution and impact of unconditional cash transfers in South Africa. http：//siteresources.worldbank.org/DEC/Resources/84797-1251813753820/6415739-1251815804823/Ingrid_Woolard_paper.pdf.
⑦郭存海：《拉美扶贫新思维值得借鉴》，《人民论坛》2008年第1期。
⑧Ariel Fiszbein， Norbert Schady. Conditional Cash Transfers Reducing Present and Future Poverty. https：//openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/2597/476030PUB0Cond101Official0Use0Only1.pdf？sequence=1.
⑨Kathy Lindert， Anja Linder， Jason Hobbs， Bénédicte de la Brière. The Nuts and Bolts of Brazil's Bolsa Família Program： Implementing Conditional Cash Transfers in a Decentralized Context. http：//siteresources.worldbank.org/INTLACREGTOPLABSOCPRO/Resources/BRBolsaFamiliaDiscussionPaper.pdf.
⑩Maxine Molyneux. Mothers at the Service of the New Poverty Agenda： Progresa/Oportunidades， Mexico's Conditional Transfer Programme. Social Policy & Administration， 2006，Vol.40，No.4，pp.425-449.
B11楊立雄：《贫困理论范式的转向与美国福利制度改革》，《美国研究》2006年第2期。
B12冮树革、费多丽：《公平可持续发展实现路径的德国经验研究——社会市场经济下德国福利制度改革的背景、理念和思考》，《马克思主义与现实》2015年第4期。
B13王三秀：《英国促进贫困人群可持续就业政策及其借鉴》，《中国行政管理》2011年第2期。
B14李乐为、王丽华：《就业激励和援助：贫困救助制度演进和优化的基本取向》，《甘肃社会科学》2011年第3期。
B15林闽钢、李缘：《福利国家积极劳动力市场政策的类型化及其改革取向》，《劳动经济研究》2016年第4期。
B16关信平：《朝向更加积极的社会救助制度——论新形势下我国社会救助制度的改革方向》，《中国行政管理》2014年第7期。
B17谢勇才、丁建定：《从生存型救助到发展型救助：我国社会救助制度的发展困境与完善路径》，《中国软科学》2015年第11期。
B18B22民政部：《2017年3季度各省社会服务统计数据》，民政部门户网站，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/sjsj/201711/201711241654.html，2017年11月2日。
B19关信平：《完善我国综合性社会救助体系的基本原则和主要议题》，《中国人民大学学报》2010年第5期。
B20林闽钢：《缓解城市贫困家庭代际传递的政策体系》，《苏州大学学报》（哲学社会科学版）2013年第3期。
B21林闽钢：《积极社会政策与中国发展的选择》，《社会政策研究》2016年第1期。
责任编辑：海 玉
Abstract：The successful practice of development-oriented social assistance such as non-contributory pensions， conditional cash transfer， workfare system embodies the idea of alleviating vulnerable groups poverty， attaching importance to human capital investment， emphasizing the combination of work and welfare， and pointing out the direction for the reform of traditional social assistance. China′s social assistance has obvious problems such as the negative concept of rescue， the bundling of rescue projects， the single way of relief， the emphasis on cash assistance， and the lack of incentive to employment. With the advanced concept and successful practice of development oriented social assistance， we can improve the social assistance of our country from the aspects of the completeness and inclusiveness of the assistance projects， the positive significance of human capital investment and the promotion of employment incentive， in order to alleviate the poverty and enhance the ability of the assistance object.
Key words：development oriented social policy； social assistance； poverty relief； capability promotion.
