信访治理异化与法治化矫正机制构建
田刚
[摘要]实现信访治理手段和措施的法治化对推进整个信访工作法治化起着至关重要的作用。近年来一些信访部门及工作人员的治理手段和措施存在偏离法治化轨道的异化现象，给政府的形象和公信力带来了不良影响。产生治理异化的主要原因有法律法规不健全、职能部门履行职责不到位、信访干部依法治理职责不明、考核评价机制不合理等。实现信访治理工作法治化，需要多措并举予以矫正：依法规范接访处访工作程序，实现有法可依;依法界定相关部门工作职责，确保各司其职;明确接访处访人员法定职责，确保各负其责;依法规范信访部门考核机制，增加内生动力。
[关键词]信访治理 异化 法治化 矫正
[中图分类号]DF3 ? [文献标识码]A ? [文章编号]1009-4245（2018）05-0016-05
DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2018.05.004
信访治理工作的好坏直接关系到社会和谐稳定与否，信访治理法治化是抓好信访工作、维护社会和谐稳定的关键。近年来，在信访工作中，各地区各有关部门坚持以人民为中心的发展思想，围绕中心、服务大局，一手抓信访突出问题解决、一手抓信访工作机制创新，推动信访工作取得新进展。[1 ]虽然信访治理工作对经济发展和社会稳定做出了积极贡献，但一些信访部门及工作人员的治理手段和措施还存在偏离法治化轨道的异化现象，给政府形象和公信力带来了不良影响。党的十九大报告提出，加强和创新社会治理，完善法治保障的社会治理体制，提高社会治理法治化水平。针对信访工作人员接访处访工作中存在的问题，找准症疾，采取有效措施进行矫正，实现治理工作法治化，成为全面推进法治建设，保障人民群众合法权益的关键所在。
一、信访治理手段和措施的异化形态
（一）接访手段异化
虽然《信访条例》第四条明确了信访工作应当坚持“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则”，但当前中国的基层信访治理，普遍出现不遵守既定程序和规则的现象。[2 ]接访工作人员本应按照相关法律法规开展接访工作，但一些地方信访部门及工作人员为了追求工作效率，“确保在最短时间以最有效的手段保障一方平安”，在接访手段上出现异化现象，主要表现在以下几个方面：一是花钱了事。这种方法被很多地方广泛运用，不仅在信访诉求的解决上“花钱买平安”，而且还为上访者的往返交通费、食宿费甚至旅游玩乐等开销买单，为了促和谐、保稳定不惜一切代价;二是轮班盯防。为防止上访户到上级信访，一些地方特别是乡（镇、街道）和村（居）基层信访工作人员多采取盯防的措施防止“外逃”。特别是对一些重点上访对象，工作人员排好班，24小时在上访人员居住地等房前屋后盯防，上访人员外出走到哪，则跟踪到哪;三是线人跟踪。有的上访人员居住地偏僻，给乡镇和村（居）干部盯防带来了困难，工作人员则想办法发展上访户邻居作为“线人”，请其全天候关注上访户动态，并随时报告情况，最后给“线人”一定的话费等补助费用;四是欺哄瞒骗。有的信访工作人员甚至领导干部在处理信访事项时，缺乏法治底线思维和诚信意识，为了稳住或者成功接回上访人员，不让事态扩大，上访人员提出的什么要求都答应，有的根本不可能实现也拍胸承诺。这种随意敷衍群众、欺哄瞒骗的行为留下了很多后遗症。上访人员被骗回来后事情得不到解决，政府及工作人员的公信度愈加递减，变本加厉地上访成为必然;五是围追堵截。在实践中，少数地方政府使用暴力等手段拦截上访者进入上级党政机关已是公开的事情，这被老百姓形象地称为“劫访”。[3 ]遇到群众赴省进京上访是地方政府及工作人员最紧张的时候，因为怕被上级通报批评，于是在首府所在地、石家庄火车站等地设卡拦截，或者派出工作组到北京查找上访者并采取相关措施劝返回家，有的找到或者拦下上访者后，如果做不通思想工作，便采取强制措施将其“接回”;六是信息交易。北京市地域广阔、人流量多，上访人进京后，工作队伍依靠自身力量往往难以找到上访者，便花钱请在京专门负责“查找”上访人员的信息员帮助寻找;七是借力发力。根据相关规定，地方工作人员在北京大街上特别是天安门等敏感地段不能强制带离信访人员，以防被境外媒体等抓拍，造成恶劣影响。有的地方便请“黑保安”将上访人员带离相关区域，带到宾馆等“安全”地段或场所后再交接给地方工作人员，有的甚至直接帮助“押送”回当地。
（二）处访措施异化
有的地方高度重视上访人員的接待、拦截、劝返等工作，但忽视后期处置工作。处访措施异化现象比较严重。一是接回了事。有的将上访人员接回来后即按照“属地管理、分级负责”的原则交给乡镇、村居，然后不管不问。信访的化解光靠接访是完全不够的，更重要的是要解决问题。[4 ]这种接回了事的思想导致工作人员只管控制、接回上访人员，对于上访人的诉求则置若罔闻。二是久拖不决。有的对信访人员的合法合理诉求，仅仅登记在案，直到信访人员过问后才回忆起来，一拖再拖，久久不能解决，最后小事拖大，大事拖炸。三是抓关键忘平时。一些地方在全国两会、党代会等敏感时段和重大节庆日高度重视信访维稳工作，成立信访维稳专班，全民齐动员共抓信访维稳工作。但在平时非敏感时期则放松警惕，不做好“经常抓、抓经常”的工作，不将群众利益诉求放在心上，不将上访苗头遏制在萌芽状态，导致关键时期发生“信访洪峰”。四是只摆平不摆稳。只有真正解决了群众的利益诉求才能彻底维护社会稳定。有的在信访工作中只求一时摆平，不管用什么措施，上什么手段，只要将信访人员“摆平”了，不上访了就成功了。比如，某参战“老兵车”上访人员每到节庆日便到政府上访，其目的是让县政府领导请其吃饭，而且还邀约一帮社会闲散人员一起吃喝，并要求每人发一包中华烟。为了摆平此老兵，维护稳定，构建和谐，县政府每一次都要花上一笔钱满足此老兵要求。信访维稳是一项系统工程，涉及方方面面，如果缺乏系统思维，仅仅花钱摆平或者强制摆平，群众不仅不能心服口服，还必将留下祸根。五是“放水”和谐。有的地方为了息事宁人，不依法依规依程序解决群众诉求，甚至让一些法院终审判决成为一纸空文。比如，某地政府多次组织召开专题会议，给予一老上访户不合法不合理诉求以经济补偿，令法院之前判决如同虚设，导致群众尝到“甜头”后变本加厉，以各种理由给政府找茬，获取不正当利益。又如，某县一民工上访群体每到过春节，便到住建局、征拆局、人社局门前上访要工钱。原本用工企业和民工方依法签有协议：“每年年底付一半工钱即可，余额年后再付。”但由于政府插手干预，强令房开商付钱后，其他民工看到可以找政府推翻协议，于是便形成“每到春节必上访”的惯性。六是只求一时不管长远。有的地方在处理群众信访问题时，“头疼医头、脚疼医脚”，今天群众反映什么则解决什么，明天还有什么后续问题再解决什么，不系统、彻底解决群众的诉求。有的群众的上访诉求是有前因后果的，是互相关联的。如果顺藤摸瓜，不仅能一下子解决好，还能主动找出“病因及并发症”予以根治，防患于未然，既能管长远，又能有效节省信访工作成本和相关资源。
二、治理异化的原因分析
（一）接处访程序等法律法规不健全
目前，我国信访工作依据的法律法规主要是2005年国务院颁布施行的《信访条例》，可以说是“一法治信访”。《信访条例》对信访事项的提出、受理与办理等方面做出了明确的规定，但在接访、处访工作流程特别是在方法措施、信访工作人员权力与违法责任承担等方面还不够完善，导致信访维稳工作人员在实际工作中难以把握尺度。正如博登海默所说，正义的程序需要正义的制度保障。[5 ]没有相关法律法规对信访接处访工作程序及方法进行明确规定，很多地方工作将在实践中“无法可依”，不得不制订和使用“结合地方实际”的内部文件开展治理工作。尤其是对近年来出现的一些信访异化等新情况、新问题不能进行有效规制，一些地方为了追求政绩，为了维护稳定不择手段，甚至违法违规保平安保稳定，导致治理手段和措施的异化。
（二）相关职能部门履行职责不到位
在当前“属地管理、分级负责”的信访工作机制下，多数地方基层信访工作主要由专门的信访部门抓落实，其他农业、工商、财税、发改、人社等容易引发信访矛盾的部门没有切实履行接访处访的具体工作职责。大多数信访工作干部都是信访局、群工中心、矛盾调处中心的专职干部，对农业农村改革、生态环保、组织人事等方面的专业领域很少涉足。即便有的工作人员从相关部门抽调过来，也有可能由于离开原工作岗位时间较长，对新的政策法规不熟悉，在接访、处访工作中，不能给上访群众合法合理的解释说明或者协调处理，有的略知一二，但因害怕回答不准确，也不敢进行解答，这就导致有的完全能够现场答复并解决的信访问题，工作人员也爱莫能助，为了维护稳定，不得不采取强制等措施先把访民控制住或者“带回”，这就进一步加剧了官民矛盾，有的甚至产生新的上访诉求，衍生出新的信访问题，最后小事变大事，大事变难事。
（三）信访干部依法治理职责不明
习近平总书记曾经指出，基层是群众信访的源头，又是解决信访反映问题的关键。在信访工作中，基层干部应该把好第一道岗。[6 ]然而，当前一些地方接处访工作人员的职责不清，导致信访工作难以依规有序开展。一种表现是信访干部成典型的“万金油”干部，信访事项一上来，特别是敏感时期，眉毛胡子一把抓，既管接待，又管处理，既负责说服教育，又实施强制措施。结果，很多时候什么都管但什么都没管好。另一种表现是不熟悉《治安处罚法》、《信访条例》等涉及信访维稳方面的法律法规，也不加强学习，完全凭主观意愿和所谓的经验开展工作，甚至有的信访干部根本没有执法身份，只因处于特殊时期便能摇身一变，拥有特殊执法身份，跟踪、侦办等手段和措施都可以用。接访、处访工作方式随意化、非法化等异化方式的运用，不仅加剧损害了上访群众的合法权益，最后更会导致“息访难，难息访”，走进“异化治理—群众不服再上访—再异化治理”的怪圈。
（四）信访工作考核评价机制不合理
考核评价机制是推动工作前进方向的指挥棒。自上而下的信访评价机制导致信访处置部门采取“弱者的武器”进行回应或者规避责任，一旦受到上级的信访评价或考核通过以后又恢复原状，[7 ]严重阻碍了信访治理工作的依法有序开展。一方面，考核评价重结果轻过程。国家信访局虽然在2013年取消了信访排名，但仍然通过“点对点”等方式对地方信访情况进行通报，而到一些基层则演变成不分青红皂白就进行通报、约谈、问责。无论工作是否尽心尽力、尽职尽责，无论有无工作失误，均以结果论英雄，只要出现赴省进京访、越级访、群体访等上访事件，相关人员都要承担相应责任，有的和工资奖金挂钩，有的还影响正常晋升提拔。另一方面，考核评价重发生率轻后续处置。相关考核制度注重信访事项的发生，很少涉及事后处理的考核考评，这就让地方信访工作人员特别怕被上级通报，于是非正常手段盯防、拦截、强制带回等治理措施成为他们工作的“重点套路”，为了避免重点稳控对象到上级上访，花钱摆平、“放水”和谐等措施成了无奈之举，但将上访人员接回后，对群众的利益诉求则久拖不决、只求摆平不求摆稳、只求一时不管长远，最后形成“上访—接回—再上访”的恶性循环。
三、信访治理法治化矫正机制构建
（一）依法规范接访处访工作程序，实现有法可依
修改《信访条例》或者专门制订《接访处访工作条例》，明确信访工作接訪处访工作程序。严格程序审批，严防以“维稳的名义”恣意践踏法律。一是对初信初访人员，明确接待、登记、初步解释说明和分流处置等程序，借鉴法院立案登记制的做法，确保有访必理。二是对跨级上访人员，将登记受理、了解核实情况、依法依规处理作为通知地方“接回”的前置条件，避免动辄采取“接回制”，让确需上级解决的在上级部门就能得到及时解决，避免出现“反映上来—批转下去—下面处理不了—又转上来”的空转怪象。三是对赴省进京上访人员的拦访、截访、劝返工作进行规范。对拦截地点、拦截手段和方法措施予以明确，确保依法劝返，对没有扰乱公共秩序的一律不准采取强制措施，避免矛盾进一步激化。
（二）依法界定相关部门工作职责，确保各司其职
各级党委政府需在信访法律法规的总体框架之下，继承和发扬好中华人民共和国成立初期“归口办理”的信访工作机制。[8 ]依法界定政法委、信访局、公安机关和其他相关部门的工作职责，避免工作相互推诿和交叉重叠。一是对普通信访事项，由信访局牵头，协调地方政府及职能部门共同开展信访工作。根据2018年2月6日最高法发布的行政诉讼法司法解释，人民法院将不再受理行政机关针对信访事项做出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。[9 ]将信访办理行为排除在行政诉讼受案范围之外，此举虽然可以在一定程度上防止滥诉，但仍可能会导致地方政府及相关部门在转办、交办等过程中出现随意处理和推诿扯皮的现象。“免责清单”的可能性空档，需要“责任清单”进行弥补。党的十九大报告指出，打造共建共治共享的社会治理格局。要梳理和规范党政各部门社会治理职能，形成权责明晰、奖惩分明、分工负责、齐抓共管的社会治理责任链条。[10 ]信访治理工作中，要明确农业、水利、发改、社保、土管、税务等容易引发信访问题的职能部门积极配合抓好信访工作，不能各自为政，更不能想当然认为有信访局专管信访工作而“事不关己，高高挂起”。对一些直接因职能部门工作失误导致的信访事项，还要明确相关职能部门的主要责任。二是对涉及群体性事件的信访事项，由政法委牵头，组织协调上下和同级公安、国保等部门，协同开展维稳和侦办工作。相关技术侦察手段必须由公安机关按照程序实施，不能由政法委等部门违法越俎代庖。三是在接访工作中，由各职能部门派出工作人员在对应接待窗口开展工作，并定期轮换，确保其对部门工作相关政策法规和最新工作动态有所掌握，能更好地结合职能部门工作实际开展接待、解释、说服、处置等工作。
（三）明确接访处访人员法定职责，确保各负其责
根据接处访工作人员的单位、身份性质，明确各自职责，并通过修改完善信访工作法律法规予以明确规定。一是在集中开展接访、处访工作中，要明确各工作人员的职权和职责。比如，政府工作人员做政策解释、说服等工作，村居干部做思想沟通等工作，公安司法人员做法律解释说明和依法打击违法犯罪行为等工作。避免在需要采取强制措施的时候没有执法权的干部参与其中，既不合法还给上访人员留下口实。二是规范信访工作方式，明确工作权力和责任。对各级各部门信访工作人员接访、处访措施和方式做出明确规定，列出权力清单，对一些不可为、不能为的措施列出负面清单，明确法律责任，做到“法无授权不可为”，遏制信访工作中的随意性和违法行为。三是进一步明确特殊手段的法定权限。查找上访人员须由信访工作干部依法履行，对涉及秘密跟踪、GPS定位查找等技术侦察手段使用的，必须依法按照程序报批，取得相关手续后，由具备侦查权力的公安人员进行，不能扩大执法主体，也不能简化执法程序。
（四）依法规范信访部门考核机制，增加内生动力
“零上访”“一票否决制”恰恰促使信访问题向领导集中、向中央集中，并造成信访的失序或者无序状态。[11 ]要完善法规或政策规定等形式，制定奖惩分明的考核制度，推进基层信访工作依法有序开展。一是对认真开展工作，但因客观原因或者不可抗力导致上访的，不但不给予工作人员通报批评，而且要予以表彰鼓励。二是对工作责任心不强，工作手段、方法措施不当，让本不会越级访、赴省进京上访的上访者“被逼”非访的，进行严厉批评，甚至依法依规追究责任。通过赏罚分明，进一步增强工作人员的责任心和使命感，增加其做好信访工作的内生动力。三是弱化信访发生率的考核权重，增加信访问题解决情况的考核权重，以解决群众诉求和问题为导向，引导地方政府及相关部门更加关注信访问题的解决，遏制“接回了事”等不重视事后处置的情况发生。
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责任编辑：梁卫军
