论我国社会治理社会化的路径
段传龙
摘 要： 社会治理社会化是多元治理主体在党和政府的领导下，多元要素协同、共生，共同参与社会公共事务的治理，共享发展成果的过程。提升社会治理社会化水平是推進国家治理体系与治理能力现代化的必然要求。现阶段我国社会治理社会化水平相对较低，其中社会主体的社会治理能力问题最为突出，并主要体现在三个方面：基层党建水平有待整体提升;行政管理的法治与服务水平不高;保障社会组织良性发展的各种机制不健全。提升社会治理社会化水平关键在于引导社会组织在党的领导和政府主导的前提下制度化、规范化、程序化发展，充分发挥各类社会组织和广大群众在基层社会服务、社会治理中的参与、协同作用。
关键词： 社会治理;社会化;社会组织
中图分类号：C916.1 ?????文献标识码：A
文章编号： 1003-0751（2018）08-0080-05
党的十九大报告指出“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，这“四化”为我国社会治理体制机制改革和创新明确了方向和目标。其中，社会化是法治化、智能化与专业化的基础与前提。提升社会治理社会化水平是创新社会治理体制的关键环节，是推进国家治理体系与治理能力现代化的必然要求。现阶段我国社会治理社会化水平相对较低，如何实现社会治理社会化是当前和今后一段时期亟须解决的实践难题。本文以此问题为研究对象，尝试为
我国社会治理社会化的路径提出合理、有效、可行的建议。
一、社会治理社会化的内涵与特征
1.社会治理社会化的基本内涵
社会治理社会化，是新时代社会治理改革、创新、发展的首要目标。社会治理社会化是多元治理主体在党和政府的领导下，多元要素协同、共生，共同参与社会公共事务的治理，共享发展成果的过程。从社会治理的理念、主体及依据来看，社会治理社会化主要包含以下三方面的内容。
第一，治理理念的平等化。随着现代工业经济的快速发展，人与自然、人与人、人与社会的各种矛盾日益凸显，存在环境污染、资源枯竭、社会冷漠、人口老龄化、社会道德危机以及社会贫富分化等问题，使人类社会的可持续发展面临重重困境。社会治理任务因此急剧膨胀，社会保障服务、城乡社区治理、网络空间治理以及社会风险防控等一系列社会治理任务，既是社会治理的难点，也是社会治理的重点。随着全球化、信息化以及风险化社会的来临，仅靠政府单方力量难以承担上述社会治理任务，亟须政府联合广泛的社会力量开展平等、有序、深入的良性互动与合作，采取政府采购、特许经营及合同外包等多种模式，充分汇集市场、社会等多元主体的力量增加公共品供给，打造共建共治共享的社会治理格局。共建共治共享的理念基础就是平等，即充分尊重社会多元主体参与社会治理的主体性地位。
第二，治理主体的多元化。伴随社会主义市场经济的不断发展，主要由非公有制经济人士和自由择业的知识分子组成的新的社会阶层人士，呈现快速增加的态势， 在我国经济社会中的作用越来越突出。新的社会阶层人士不仅推动了经济发展，也为社会公益事业做出了不少突出贡献，日益成为参与社会治理的一支重要力量。随着政策环境的不断开放，社会组织日益成为加强和改进社会治理的重要参与者与实践者。党的十八届三中全会通过的《决定》指出，要充分激发社会组织活力，实现政府治理与社会自治良性互动。充分发挥多元主体参与社会治理的协同作用是构建全民共建共治共享的社会治理格局的基本模式。
第三，治理依据的非强制化。社会自治的有序、规范运行需要科学合理的规范依据提供保障。因此，现代社会治理需要在尊重行业自主专业性的基础上作出相应的调试，即治理依据需要由强制化更多地向非强制化转变，由单纯依靠党纪政策、法律法规等“刚性”的强制性依据转向对自治章程、行业习惯、村规民约以及道德禁忌等非强制性依据的广泛、灵活运用。当前正处于社会转型期，也是各种社会矛盾和敏感问题的多发期，构建全民共建共治共享的社会治理格局，就要更加尊重社会各主体间以平等协商方式达成的“软性”规则体系，打造一种既符合政策法律规定，尊重现有秩序的框架和底线，又能保障社会各主体运行的自主性与灵活性，能够释放其发展活力的双赢规范体系。
2.社会治理社会化的主要特征
第一，社会治理社会化具有鲜明的公益性特征。社会治理走向社会化的核心目的是为了更加充分地实现社会公益。党的十九大对我国社会主要矛盾的新判断表明，当下人民群众在治安、环境及法治等领域的社会公益需要得到更为均衡与充分的实现。因此，一切社会治理的实践与理论创新都是为了更有效、更高质地为人民提供公共服务。社会治理社会化强调的正是社会治理的各参与主体在扶助弱势群体、缓解贫富差异以及优化社会服务等方面的公益性目标指向。
第二，社会治理社会化具有明显的竞争性特征。竞争是实现社会发展活力与创造力的基本方式与途径。伴随着行政体制改革深入推进，越来越多的公益领域开始逐渐加入市场化的竞争因素和运作模式。社会活力的实现需要多元主体间的良性竞争，竞争能够促使政府、市场、社会等主体积极作为，有助于实现公平、公正。需要特别指出的是，社会服务领域的竞争不同于市场领域的经济竞争行为。它是政府主导下的有限竞争，是以保障社会公益均等实现为目标的有序性、利他性竞争。
第三，社会治理社会化具有突出的参与性特征。充分参与是社会治理社会化的重要表现形式。新时代共建共治共享的社会治理格局是各级党委、政府与广泛的社会组织、群众力量各司其职、协商合作、共同参与的包容性、开放性格局。社会治理要获得尽可能普遍的正当性与可接受性，就要保障各社会主体有序、有效、公平、公正地参与社会治理，充分发挥其应有的治理功能。
二、当前我国社会治理社会化面临的困境与挑战
1.基层党组织的建设水平与领导水平有待整体提升
伴随着国家治理结构的不断转型与社会组织体系的持续完善，以社会组织为代表的社会力量与基层党组织之间的张力也在持续增强。在这种背景下，基层党组织对社会組织及其他社会力量的领导工作缺乏系统、完善、高效的体制机制保障。
首先，在基层党组织建设层面，在体制外的“两新”组织（新经济组织和新社会组织的简称）中基层党组织的领导力、协调力、监督力比较薄弱。尽管改革开放以来中共中央一再强调加大党组织在社会组织中的建设力度，但就全国而言，“两新”组织党组织覆盖率仍然不高，带动力还很弱。“党员不愿意亮出身份”几乎是所有“两新”组织在建立党组织过程中遇到的普遍性问题。 ① 其次，在管理社会组织的实践过程中，部分市（区）党委存在以科层制、行政化模式改造社会组织甚至取代社会组织核心功能的情况。在社会治理中，党组织盲目控权不利于社会组织的自主发展，极易导致社会组织的空洞化与名义化。最后，在政策制定层面，目前，党对社会组织的管理政策存在缺乏系统性、规范性等不足，不利于社会组织的制度化、规范化、程序化发展。例如，党对社会组织的管理政策既有通知、意见及公告等正式文件，也有个别领导的批示、指示、讲话等诸多非正式文件，各种文件之间缺乏衔接性、系统性。
2.行政管理的服务水平与法治水平不高
首先，在组织机构建设层面，政府机构改革与职能转变不够彻底。在实践中，具体表现为政社、政企不分的乱象依然存在，造成权责的交叉与重复，导致在公共服务领域政府与社会组织之间的权责交接不够顺畅。同时个别地方政府对社会组织的管理方式依然落后，存在重管制轻服务、重审批轻监管、政出多门、效能低下等情况，导致社会治理的成本过高，社会组织的正常发展受限。其次，在实践管理层面，一些地方政府对社会组织的种类、定性与分类缺乏系统认知，导致“双重管理” ② ，不利于政府监管效能提高。最后，在法律规范层面，目前在社会组织参与社会治理方面，相关法规比较滞后、缺位。全面梳理现有与社会组织相关的法规和规范性文件，数量不少;规定虽然多，但散乱且缺乏一致性和整体感，在显示出立法管理的粗放和随意的同时，还可以明显看到部分文件表现出来的明显的简单管控思维。 ③ 例如，政府针对社会组织的管理规范仅有《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》及《民办非企业单位登记管理暂行条例》三个核心行政法规，《民法通则》对社会组织治理结构建设无涉及。虽然配套有《取消非法民间组织暂行办法》《基金会年度检查办法》《社会组织评估管理办法》《社会组织登记管理机关行政处罚程序规定》等部门规章，但缺乏具体、细致及可操作的工作适用规则。现行法规缺乏对社会组织自身制度建设的相关规定，导致政府监管存在不少“真空地带”。
3.保障社会组织良性发展的各种机制不健全
首先，在人员组成方面，我国社会组织的专业人才较为短缺。当前，我国社会组织在人才引进、动员、管理以及培训等各个实践环节都与国际上成熟的社会组织存在较大差距。许多社会组织内部不仅缺乏管理运行方面的专门人才，同时也缺少对内部管理人员的专业培训与指导的社会、资金资源。其次，在财政保障方面，社会组织的运作资金匮乏。我国社会组织的资金支持主要来源于政府资助与慈善募捐。在政府资助与减免税收方面，世界范围内许多国家和地区对于社会组织的公共财政支持可达到其整体资金来源的30%，我国的相关比重则不到15%;在慈善募捐方面，捐款资金占我国社会组织整体资金来源的比重同样不足15%。 ④ 近几年，伴随非公募基金会、境外资助机构等多种新型募捐途径的出现和发展，慈善捐助资金保障有所改善，但就整体资金数量及其比重而言，我国社会组织的资金来源依然不够规范与稳定。再次，许多社会组织的公益资产管理存在疏漏。我国社会组织的公益资产普遍存在产权不清、管理不善以及监管不足等问题，在实践中极易产生社会组织的公益财产以多种形式被侵吞的不良后果。个别社会组织领导人员对公益财产公款私用、主管机关在社会组织中安置冗员、管理者利用公益资产从事营利活动等情况时有发生。最后，社会组织自身的管理机制不完善影响社会组织的自主发展。大量社会组织内部没有建立完善的会员大会、理事会、监事会和资金管理等制度。目前来看，社会组织在自身的机制建设、能力建设、素质建设、形象建设等方面，与社会治理及广大公众的要求还有不小的差距，需要社会组织尽快提升参与社会治理的能力和水平。
三、提升我国社会治理社会化水平的可行路径
1.强化基层党组织建设，以高质量党建引领社会治理社会化
第一，明确党是我国社会建设领导核心的社会治理理念，强化党组织在新时代社会建设领域的领导力、协调力、影响力。党建工作是社会组织的命脉和魂魄，是指引社会组织前进方向的旗帜。只有将社会组织党建融入日常工作中，充分发挥基层党组织和党员的先锋模范作用，才能真正实现社会组织有效参与社会治理、为困难群众解忧的预期目标。各级组织部、“两新”党工委应积极协助社会组织的党建工作，使基层党建工作与社会组织自身发展的愿景、服务领域、服务群体、服务方式相结合，打造以党建促公益、以共建促发展的良好局面。除此之外，应进一步厘清各级党委与各级政府及其相关业务主管部门的管理权限，形成三方合力的监管体制。
第二，强化社会组织内部的基层党组织建设，引导社会组织成为社会主义现代化建设的重要力量、党的工作和群众工作的重要阵地。完善社会组织内部的党组织建设工作是加强党的组织扩张与组织覆盖的重要内容，是提升执政党执政能力乃至推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。具体而言：一是逐步提升社会组织内部党组织的有效覆盖率，构建高效的社会组织党建管理工作体制。由于社会组织业务开展的范围广、灵活性大，因此除了要在数量上实现党组织的高覆盖率，还需要针对不同行业、区域以及层级的社会组织实现基层党建对社会组织日常工作的有效融入。二是着力健全社会组织内部党支部的各种制度，包括党员发展制度、党费收缴制度、“三会一课”制度、经费保障制度等。三是高度重视社会组织内部党员的专业培训工作，鼓励支部党员发挥模范带头作用。
2.完善相关立法，以先进的法律制度保障社会治理社会化
党的十八大报告明确提出，要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，应重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类及城乡社区服务类社会组织。十八大以来，有关社会组织治理的政策举措频频出台，党中央以前所未有的高度看待社会组织改革发展及其在社会治理中的重要作用。鉴于社会组织的种类和功能复杂多样，有必要制定体现分类监管原则的专项法律法规，依法管理和监督各类社会组织。
宏观层面上，针对在城镇化进程中社会组织数量增长、活动空间增大、活动方式增多等现实，亟须通过法律的手段，明确社会组织的法律地位、工作范围、经费来源、管理手段、管理程序等，规范社会组织参与社会治理的工作行为，并尽快制定一部国家法律层级的综合性的社会组织促进法作为“母法”，以有效统领现有的相关法律、法规、政策，防止不同部门超越权限违法制定相关政策法规文件，以法律形式促进各类社会组织创新管理方式，拓宽服务领域，实现健康发展、依法发展。 ⑤
微观层面上，每一类社会组织都有自己的特点，如村民自治组织、城市社区社会组织和行业协会之间就存在很大差异，需要运用不同的法律规则来建构相应的秩序予以规范。针对困扰社会组织健康发展的关键领域和核心环节，比如政社分开模式的探索、各相关领域双重管理旧制的突破、公益捐赠财税优惠措施力度的加大、社会组织的公益产权及合法属性的确定、民办非企业单位减免税政策的探索等，应根据国情从社会组织立法层面给出必要回应，以提高国家监管的权威性、科学性。
就现行有关社会组织的政策、法规执行情况而言，拥有执法权限的部门过多、缺少统一的权威领导部门，是造成社会组织“双重管理”的深层次原因。改革“双重管理”的执法体制，就要建立全国范围内统一、权威的社会组织管理与执法体系。现阶段，我国民政部社会组织管理局主要负责全国范围内的社会组织监管工作，但其隶属于民政部且层级较低，在现有执法体制下难以有效发挥管理职能。因此，建议筹建与民政部同级的社会组织管理部（委），并在各级地方政府构建相应的管理体系。
3.贯彻服务行政理念，以优质行政服务支持社会治理社会化
宏观层面上，各级政府应充分贯彻服务行政的治理理念，着力改进对社会组织的管理方式。其一，应重培育、轻管制，注重引导与监管两种方式的有效结合，不可偏废一方。其二，应以充分发揮社会组织参与社会治理的积极作用为目标导向，进一步厘清、统一社会组织的分类标准，科学规范地展开针对不同种类社会组织的分类监管工作，避免因“双重管理”造成行政资源浪费。其三，坚持培育支持社会组织发展与加强社会组织管理并重的监管理念，在适当降低社会组织准入门槛的同时，应将相关监管工作的重心从事前登记的组织建立监管向事中、事后的组织行为监管转移。
在事前登记的组织建立监管过程中，应针对不同种类的社会组织设立区别性的登记准入标准，避免“一刀切”的准入缺陷。其一，要大力培育发展社区社会组织，针对在城乡社区开展为民服务、养老照护、公益慈善、促进和谐、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社区社会组织，应采取降低准入门槛的办法，支持、鼓励社区社会组织积极发挥服务基层、参与社会治理的作用。其二，针对全国性社会团体的组织建立监管，应严格审核、充分论证组织成立的必要性、发起人的代表性、会员的广泛性等，对于活动地域跨省（区、市）的社会组织，比照全国性社会组织的审批标准从严审批。其三，深化推进社会组织直接登记制度改革，严禁社会组织之间建立垂直领导或变相垂直领导关系，严禁社会组织设立地域性分支机构。
在事中、事后的组织行为监管过程中，各级政府相关监管部门要综合运用评估、认证、调研以及年检等多种监管机制，密切跟进社会组织开展的具体活动和日常工作，将监管重心由事前审批向事中、事后监管转移。在社会组织成立之后，相关监管部门可通过组织调研或委托第三方等形式对社会组织的行为合法性、公共服务供给能力等方面开展实时调查、评估、认证和评级，依法监督社会组织负责人、资金、活动、信息公开、章程履行等情况，建立社会组织“优秀名录”“异常名录”以及“黑名单”，加强相关业务部门之间的协调联动，将社会组织的实际表现情况与社会组织享受税收优惠、承接政府转移职能和购买服务等挂钩，保障社会组织持续、规范和高效地参与社会治理。
4.提升社会组织专业能力，以社会组织的有效参与推进社会治理社会化
（1）优化社会组织的人事管理制度，培育社会组织专业人才。强化社会组织的人才建设，应当先从内部挖潜开始，建章立制，合理用人。其一，完善社会组织的人才培训机制。按照服务岗位需要对组织成员进行分级培训，基础培训以培养、强化工作人员服务理念、服务技能为重点内容，使培训成为吸引成员加入的因素之一。对骨干成员要加入组织管理、心理学等培训课程，提高骨干成员的组织力、领导力。其二，政府要为社会组织的发展搭建平台，邀请专业的社会组织培育机构针对具体社会组织的不同发展阶段开设相应的培训课程，从理论和实践操作上促进社会组织的发展完善，提高社会组织的专业化程度，提升社会工作者的专业素养。其三，完善社会组织从业人员的聘用制度，打造科学、完善的人才保障机制，同时建立起社会组织人员的相关工资、保险、失业以及养老等配套保障制度，建立健全薪酬水平正常增长机制。
（2）加大对社会组织发展经费的外部支持力度。其一，政府加大对从事公益慈善领域，如科技、环保、教育、养老以及社区服务等公益性社会组织的直接财政拨款与扶持力度。其二，充分利用市场调节机制，采取政府招标、合同外包、政府采购等多种间接合作方式为社会组织的社会服务提供必要的经费与政策支持。其三，对于公益性社会组织，应提升其接收社会捐赠的税收优惠幅度，构建统一完善的税收规范体系。
（3）着力改进社会组织内部的资产管理机制，完善组织监督、审计监督（即财务监督）、捐赠人监督、公众监督和自我监督相互配合的严密监督机制。其一，加强信息披露机制建设是社会组织提升公信力的必然要求，它是社会组织实施多种形式监督的基础和载体。其二，明晰社会组织内部理事会、监事会、秘书处的责权关系，设置科学的业务流程，按照流程进行规范化操作，按项目发展配置资源，做到管理工作的科学化、民主化和制度化。
注释
①参见侯方威：《按照从严治党要求严把发展党员质量关》，中国共产党新闻网，http：//dangjian.people.com.cn/n/2014/0819/c117092-25495903.html，2014年8月19日。
②根据国务院《社会团体登记管理条例》与《民办非企业单位登记管理暂行条例》确立的基本管理框架，我国现阶段对社会组织实行“双重管理”的管理模式。“双重管理”意味着社会组织应同时接受同级民政部门与主管部门的双重领导，其中民政部门负责事前审批登记，主管部门负责准入后的日常监督和管理。然而，在实践过程中“双重管理”的体制往往导致多头管理的乱象，如地方社会文化团体、民间健身协会、民间体育团体、民间艺术协会同时接受所在地区的文化厅（局）、体育厅（局）的同时管理。除此之外，个别社会组织还需再次接受其他核心党政部门的多重领导。这种管理模式容易导致政府资源浪费、政府监管效能不高等不良情况，而且，一旦产生问题，部门之间往往相互推卸监管责任。
③参见谢菊：《社会组织立法须處理好三个关系》，《学习时报》2014年12月22日。
④参见王名：《社会组织论纲》，社会科学文献出版社，2013年，第119页。
⑤参见薛刚凌：《社会法建设要关注中国社会转型中自身的问题》，《中国机构改革与管理》2015年第11期。
责任编辑：翦 榛 ?
On the Socialization Path of Social Governance in China
Duan Chuanlong
Abstract： The socialization of social governance is a process in which different kinds of social subjects， under the leadership of the Party and the government， coexist and cooperate with each other， jointly participate in the governance of social public affairs and share the fruits of development and reform. Improving the socialization level of social governance is an inevitable requirement to promote the modernization of the state governance system and capacity. At present， the level of Chinese socialization of social governance is relatively low， of which the social governance ability of the social subject is the most prominent， and mainly reflected in three aspects： the level of grass-roots Party construction should be comprehensively improved; the standard of service and rule of law is relatively low; and the mechanisms to ensure the healthy development of social organizations are not sound. The key to improving the level of socialization of social governance lies in guiding social organizations to develop in the ways of institutionalization， standardization under the leadership of the Party and the government， and encouraging all kinds of social organizations and the masses to play participating roles and functions in grass-roots social service and social governance.
Key words： social governance; socialization; social organization
摘 要： 社会治理社会化是多元治理主体在党和政府的领导下，多元要素协同、共生，共同参与社会公共事务的治理，共享发展成果的过程。提升社会治理社会化水平是推進国家治理体系与治理能力现代化的必然要求。现阶段我国社会治理社会化水平相对较低，其中社会主体的社会治理能力问题最为突出，并主要体现在三个方面：基层党建水平有待整体提升;行政管理的法治与服务水平不高;保障社会组织良性发展的各种机制不健全。提升社会治理社会化水平关键在于引导社会组织在党的领导和政府主导的前提下制度化、规范化、程序化发展，充分发挥各类社会组织和广大群众在基层社会服务、社会治理中的参与、协同作用。
关键词： 社会治理;社会化;社会组织
中图分类号：C916.1 ?????文献标识码：A
文章编号： 1003-0751（2018）08-0080-05
党的十九大报告指出“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，这“四化”为我国社会治理体制机制改革和创新明确了方向和目标。其中，社会化是法治化、智能化与专业化的基础与前提。提升社会治理社会化水平是创新社会治理体制的关键环节，是推进国家治理体系与治理能力现代化的必然要求。现阶段我国社会治理社会化水平相对较低，如何实现社会治理社会化是当前和今后一段时期亟须解决的实践难题。本文以此问题为研究对象，尝试为
我国社会治理社会化的路径提出合理、有效、可行的建议。
一、社会治理社会化的内涵与特征
1.社会治理社会化的基本内涵
社会治理社会化，是新时代社会治理改革、创新、发展的首要目标。社会治理社会化是多元治理主体在党和政府的领导下，多元要素协同、共生，共同参与社会公共事务的治理，共享发展成果的过程。从社会治理的理念、主体及依据来看，社会治理社会化主要包含以下三方面的内容。
第一，治理理念的平等化。随着现代工业经济的快速发展，人与自然、人与人、人与社会的各种矛盾日益凸显，存在环境污染、资源枯竭、社会冷漠、人口老龄化、社会道德危机以及社会贫富分化等问题，使人类社会的可持续发展面临重重困境。社会治理任务因此急剧膨胀，社会保障服务、城乡社区治理、网络空间治理以及社会风险防控等一系列社会治理任务，既是社会治理的难点，也是社会治理的重点。随着全球化、信息化以及风险化社会的来临，仅靠政府单方力量难以承担上述社会治理任务，亟须政府联合广泛的社会力量开展平等、有序、深入的良性互动与合作，采取政府采购、特许经营及合同外包等多种模式，充分汇集市场、社会等多元主体的力量增加公共品供给，打造共建共治共享的社会治理格局。共建共治共享的理念基础就是平等，即充分尊重社会多元主体参与社会治理的主体性地位。
第二，治理主体的多元化。伴随社会主义市场经济的不断发展，主要由非公有制经济人士和自由择业的知识分子组成的新的社会阶层人士，呈现快速增加的态势， 在我国经济社会中的作用越来越突出。新的社会阶层人士不仅推动了经济发展，也为社会公益事业做出了不少突出贡献，日益成为参与社会治理的一支重要力量。随着政策环境的不断开放，社会组织日益成为加强和改进社会治理的重要参与者与实践者。党的十八届三中全会通过的《决定》指出，要充分激发社会组织活力，实现政府治理与社会自治良性互动。充分发挥多元主体参与社会治理的协同作用是构建全民共建共治共享的社会治理格局的基本模式。
第三，治理依据的非强制化。社会自治的有序、规范运行需要科学合理的规范依据提供保障。因此，现代社会治理需要在尊重行业自主专业性的基础上作出相应的调试，即治理依据需要由强制化更多地向非强制化转变，由单纯依靠党纪政策、法律法规等“刚性”的强制性依据转向对自治章程、行业习惯、村规民约以及道德禁忌等非强制性依据的广泛、灵活运用。当前正处于社会转型期，也是各种社会矛盾和敏感问题的多发期，构建全民共建共治共享的社会治理格局，就要更加尊重社会各主体间以平等协商方式达成的“软性”规则体系，打造一种既符合政策法律规定，尊重现有秩序的框架和底线，又能保障社会各主体运行的自主性与灵活性，能够释放其发展活力的双赢规范体系。
2.社会治理社会化的主要特征
第一，社会治理社会化具有鲜明的公益性特征。社会治理走向社会化的核心目的是为了更加充分地实现社会公益。党的十九大对我国社会主要矛盾的新判断表明，当下人民群众在治安、环境及法治等领域的社会公益需要得到更为均衡与充分的实现。因此，一切社会治理的实践与理论创新都是为了更有效、更高质地为人民提供公共服务。社会治理社会化强调的正是社会治理的各参与主体在扶助弱势群体、缓解贫富差异以及优化社会服务等方面的公益性目标指向。
第二，社会治理社会化具有明显的竞争性特征。竞争是实现社会发展活力与创造力的基本方式与途径。伴随着行政体制改革深入推进，越来越多的公益领域开始逐渐加入市场化的竞争因素和运作模式。社会活力的实现需要多元主体间的良性竞争，竞争能够促使政府、市场、社会等主体积极作为，有助于实现公平、公正。需要特别指出的是，社会服务领域的竞争不同于市场领域的经济竞争行为。它是政府主导下的有限竞争，是以保障社会公益均等实现为目标的有序性、利他性竞争。
第三，社会治理社会化具有突出的参与性特征。充分参与是社会治理社会化的重要表现形式。新时代共建共治共享的社会治理格局是各级党委、政府与广泛的社会组织、群众力量各司其职、协商合作、共同参与的包容性、开放性格局。社会治理要获得尽可能普遍的正当性与可接受性，就要保障各社会主体有序、有效、公平、公正地参与社会治理，充分发挥其应有的治理功能。
二、当前我国社会治理社会化面临的困境与挑战
1.基层党组织的建设水平与领导水平有待整体提升
伴随着国家治理结构的不断转型与社会组织体系的持续完善，以社会组织为代表的社会力量与基层党组织之间的张力也在持续增强。在这种背景下，基层党组织对社会組织及其他社会力量的领导工作缺乏系统、完善、高效的体制机制保障。
首先，在基层党组织建设层面，在体制外的“两新”组织（新经济组织和新社会组织的简称）中基层党组织的领导力、协调力、监督力比较薄弱。尽管改革开放以来中共中央一再强调加大党组织在社会组织中的建设力度，但就全国而言，“两新”组织党组织覆盖率仍然不高，带动力还很弱。“党员不愿意亮出身份”几乎是所有“两新”组织在建立党组织过程中遇到的普遍性问题。 ① 其次，在管理社会组织的实践过程中，部分市（区）党委存在以科层制、行政化模式改造社会组织甚至取代社会组织核心功能的情况。在社会治理中，党组织盲目控权不利于社会组织的自主发展，极易导致社会组织的空洞化与名义化。最后，在政策制定层面，目前，党对社会组织的管理政策存在缺乏系统性、规范性等不足，不利于社会组织的制度化、规范化、程序化发展。例如，党对社会组织的管理政策既有通知、意见及公告等正式文件，也有个别领导的批示、指示、讲话等诸多非正式文件，各种文件之间缺乏衔接性、系统性。
2.行政管理的服务水平与法治水平不高
首先，在组织机构建设层面，政府机构改革与职能转变不够彻底。在实践中，具体表现为政社、政企不分的乱象依然存在，造成权责的交叉与重复，导致在公共服务领域政府与社会组织之间的权责交接不够顺畅。同时个别地方政府对社会组织的管理方式依然落后，存在重管制轻服务、重审批轻监管、政出多门、效能低下等情况，导致社会治理的成本过高，社会组织的正常发展受限。其次，在实践管理层面，一些地方政府对社会组织的种类、定性与分类缺乏系统认知，导致“双重管理” ② ，不利于政府监管效能提高。最后，在法律规范层面，目前在社会组织参与社会治理方面，相关法规比较滞后、缺位。全面梳理现有与社会组织相关的法规和规范性文件，数量不少;规定虽然多，但散乱且缺乏一致性和整体感，在显示出立法管理的粗放和随意的同时，还可以明显看到部分文件表现出来的明显的简单管控思维。 ③ 例如，政府针对社会组织的管理规范仅有《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》及《民办非企业单位登记管理暂行条例》三个核心行政法规，《民法通则》对社会组织治理结构建设无涉及。虽然配套有《取消非法民间组织暂行办法》《基金会年度检查办法》《社会组织评估管理办法》《社会组织登记管理机关行政处罚程序规定》等部门规章，但缺乏具体、细致及可操作的工作适用规则。现行法规缺乏对社会组织自身制度建设的相关规定，导致政府监管存在不少“真空地带”。
3.保障社会组织良性发展的各种机制不健全
首先，在人员组成方面，我国社会组织的专业人才较为短缺。当前，我国社会组织在人才引进、动员、管理以及培训等各个实践环节都与国际上成熟的社会组织存在较大差距。许多社会组织内部不仅缺乏管理运行方面的专门人才，同时也缺少对内部管理人员的专业培训与指导的社会、资金资源。其次，在财政保障方面，社会组织的运作资金匮乏。我国社会组织的资金支持主要来源于政府资助与慈善募捐。在政府资助与减免税收方面，世界范围内许多国家和地区对于社会组织的公共财政支持可达到其整体资金来源的30%，我国的相关比重则不到15%;在慈善募捐方面，捐款资金占我国社会组织整体资金来源的比重同样不足15%。 ④ 近几年，伴随非公募基金会、境外资助机构等多种新型募捐途径的出现和发展，慈善捐助资金保障有所改善，但就整体资金数量及其比重而言，我国社会组织的资金来源依然不够规范与稳定。再次，许多社会组织的公益资产管理存在疏漏。我国社会组织的公益资产普遍存在产权不清、管理不善以及监管不足等问题，在实践中极易产生社会组织的公益财产以多种形式被侵吞的不良后果。个别社会组织领导人员对公益财产公款私用、主管机关在社会组织中安置冗员、管理者利用公益资产从事营利活动等情况时有发生。最后，社会组织自身的管理机制不完善影响社会组织的自主发展。大量社会组织内部没有建立完善的会员大会、理事会、监事会和资金管理等制度。目前来看，社会组织在自身的机制建设、能力建设、素质建设、形象建设等方面，与社会治理及广大公众的要求还有不小的差距，需要社会组织尽快提升参与社会治理的能力和水平。
三、提升我国社会治理社会化水平的可行路径
1.强化基层党组织建设，以高质量党建引领社会治理社会化
第一，明确党是我国社会建设领导核心的社会治理理念，强化党组织在新时代社会建设领域的领导力、协调力、影响力。党建工作是社会组织的命脉和魂魄，是指引社会组织前进方向的旗帜。只有将社会组织党建融入日常工作中，充分发挥基层党组织和党员的先锋模范作用，才能真正实现社会组织有效参与社会治理、为困难群众解忧的预期目标。各级组织部、“两新”党工委应积极协助社会组织的党建工作，使基层党建工作与社会组织自身发展的愿景、服务领域、服务群体、服务方式相结合，打造以党建促公益、以共建促发展的良好局面。除此之外，应进一步厘清各级党委与各级政府及其相关业务主管部门的管理权限，形成三方合力的监管体制。
第二，强化社会组织内部的基层党组织建设，引导社会组织成为社会主义现代化建设的重要力量、党的工作和群众工作的重要阵地。完善社会组织内部的党组织建设工作是加强党的组织扩张与组织覆盖的重要内容，是提升执政党执政能力乃至推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。具体而言：一是逐步提升社会组织内部党组织的有效覆盖率，构建高效的社会组织党建管理工作体制。由于社会组织业务开展的范围广、灵活性大，因此除了要在数量上实现党组织的高覆盖率，还需要针对不同行业、区域以及层级的社会组织实现基层党建对社会组织日常工作的有效融入。二是着力健全社会组织内部党支部的各种制度，包括党员发展制度、党费收缴制度、“三会一课”制度、经费保障制度等。三是高度重视社会组织内部党员的专业培训工作，鼓励支部党员发挥模范带头作用。
2.完善相关立法，以先进的法律制度保障社会治理社会化
党的十八大报告明确提出，要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，应重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类及城乡社区服务类社会组织。十八大以来，有关社会组织治理的政策举措频频出台，党中央以前所未有的高度看待社会组织改革发展及其在社会治理中的重要作用。鉴于社会组织的种类和功能复杂多样，有必要制定体现分类监管原则的专项法律法规，依法管理和监督各类社会组织。
宏观层面上，针对在城镇化进程中社会组织数量增长、活动空间增大、活动方式增多等现实，亟须通过法律的手段，明确社会组织的法律地位、工作范围、经费来源、管理手段、管理程序等，规范社会组织参与社会治理的工作行为，并尽快制定一部国家法律层级的综合性的社会组织促进法作为“母法”，以有效统领现有的相关法律、法规、政策，防止不同部门超越权限违法制定相关政策法规文件，以法律形式促进各类社会组织创新管理方式，拓宽服务领域，实现健康发展、依法发展。 ⑤
微观层面上，每一类社会组织都有自己的特点，如村民自治组织、城市社区社会组织和行业协会之间就存在很大差异，需要运用不同的法律规则来建构相应的秩序予以规范。针对困扰社会组织健康发展的关键领域和核心环节，比如政社分开模式的探索、各相关领域双重管理旧制的突破、公益捐赠财税优惠措施力度的加大、社会组织的公益产权及合法属性的确定、民办非企业单位减免税政策的探索等，应根据国情从社会组织立法层面给出必要回应，以提高国家监管的权威性、科学性。
就现行有关社会组织的政策、法规执行情况而言，拥有执法权限的部门过多、缺少统一的权威领导部门，是造成社会组织“双重管理”的深层次原因。改革“双重管理”的执法体制，就要建立全国范围内统一、权威的社会组织管理与执法体系。现阶段，我国民政部社会组织管理局主要负责全国范围内的社会组织监管工作，但其隶属于民政部且层级较低，在现有执法体制下难以有效发挥管理职能。因此，建议筹建与民政部同级的社会组织管理部（委），并在各级地方政府构建相应的管理体系。
3.贯彻服务行政理念，以优质行政服务支持社会治理社会化
宏观层面上，各级政府应充分贯彻服务行政的治理理念，着力改进对社会组织的管理方式。其一，应重培育、轻管制，注重引导与监管两种方式的有效结合，不可偏废一方。其二，应以充分发揮社会组织参与社会治理的积极作用为目标导向，进一步厘清、统一社会组织的分类标准，科学规范地展开针对不同种类社会组织的分类监管工作，避免因“双重管理”造成行政资源浪费。其三，坚持培育支持社会组织发展与加强社会组织管理并重的监管理念，在适当降低社会组织准入门槛的同时，应将相关监管工作的重心从事前登记的组织建立监管向事中、事后的组织行为监管转移。
在事前登记的组织建立监管过程中，应针对不同种类的社会组织设立区别性的登记准入标准，避免“一刀切”的准入缺陷。其一，要大力培育发展社区社会组织，针对在城乡社区开展为民服务、养老照护、公益慈善、促进和谐、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社区社会组织，应采取降低准入门槛的办法，支持、鼓励社区社会组织积极发挥服务基层、参与社会治理的作用。其二，针对全国性社会团体的组织建立监管，应严格审核、充分论证组织成立的必要性、发起人的代表性、会员的广泛性等，对于活动地域跨省（区、市）的社会组织，比照全国性社会组织的审批标准从严审批。其三，深化推进社会组织直接登记制度改革，严禁社会组织之间建立垂直领导或变相垂直领导关系，严禁社会组织设立地域性分支机构。
在事中、事后的组织行为监管过程中，各级政府相关监管部门要综合运用评估、认证、调研以及年检等多种监管机制，密切跟进社会组织开展的具体活动和日常工作，将监管重心由事前审批向事中、事后监管转移。在社会组织成立之后，相关监管部门可通过组织调研或委托第三方等形式对社会组织的行为合法性、公共服务供给能力等方面开展实时调查、评估、认证和评级，依法监督社会组织负责人、资金、活动、信息公开、章程履行等情况，建立社会组织“优秀名录”“异常名录”以及“黑名单”，加强相关业务部门之间的协调联动，将社会组织的实际表现情况与社会组织享受税收优惠、承接政府转移职能和购买服务等挂钩，保障社会组织持续、规范和高效地参与社会治理。
4.提升社会组织专业能力，以社会组织的有效参与推进社会治理社会化
（1）优化社会组织的人事管理制度，培育社会组织专业人才。强化社会组织的人才建设，应当先从内部挖潜开始，建章立制，合理用人。其一，完善社会组织的人才培训机制。按照服务岗位需要对组织成员进行分级培训，基础培训以培养、强化工作人员服务理念、服务技能为重点内容，使培训成为吸引成员加入的因素之一。对骨干成员要加入组织管理、心理学等培训课程，提高骨干成员的组织力、领导力。其二，政府要为社会组织的发展搭建平台，邀请专业的社会组织培育机构针对具体社会组织的不同发展阶段开设相应的培训课程，从理论和实践操作上促进社会组织的发展完善，提高社会组织的专业化程度，提升社会工作者的专业素养。其三，完善社会组织从业人员的聘用制度，打造科学、完善的人才保障机制，同时建立起社会组织人员的相关工资、保险、失业以及养老等配套保障制度，建立健全薪酬水平正常增长机制。
（2）加大对社会组织发展经费的外部支持力度。其一，政府加大对从事公益慈善领域，如科技、环保、教育、养老以及社区服务等公益性社会组织的直接财政拨款与扶持力度。其二，充分利用市场调节机制，采取政府招标、合同外包、政府采购等多种间接合作方式为社会组织的社会服务提供必要的经费与政策支持。其三，对于公益性社会组织，应提升其接收社会捐赠的税收优惠幅度，构建统一完善的税收规范体系。
（3）着力改进社会组织内部的资产管理机制，完善组织监督、审计监督（即财务监督）、捐赠人监督、公众监督和自我监督相互配合的严密监督机制。其一，加强信息披露机制建设是社会组织提升公信力的必然要求，它是社会组织实施多种形式监督的基础和载体。其二，明晰社会组织内部理事会、监事会、秘书处的责权关系，设置科学的业务流程，按照流程进行规范化操作，按项目发展配置资源，做到管理工作的科学化、民主化和制度化。
注释
①参见侯方威：《按照从严治党要求严把发展党员质量关》，中国共产党新闻网，http：//dangjian.people.com.cn/n/2014/0819/c117092-25495903.html，2014年8月19日。
②根据国务院《社会团体登记管理条例》与《民办非企业单位登记管理暂行条例》确立的基本管理框架，我国现阶段对社会组织实行“双重管理”的管理模式。“双重管理”意味着社会组织应同时接受同级民政部门与主管部门的双重领导，其中民政部门负责事前审批登记，主管部门负责准入后的日常监督和管理。然而，在实践过程中“双重管理”的体制往往导致多头管理的乱象，如地方社会文化团体、民间健身协会、民间体育团体、民间艺术协会同时接受所在地区的文化厅（局）、体育厅（局）的同时管理。除此之外，个别社会组织还需再次接受其他核心党政部门的多重领导。这种管理模式容易导致政府资源浪费、政府监管效能不高等不良情况，而且，一旦产生问题，部门之间往往相互推卸监管责任。
③参见谢菊：《社会组织立法须處理好三个关系》，《学习时报》2014年12月22日。
④参见王名：《社会组织论纲》，社会科学文献出版社，2013年，第119页。
⑤参见薛刚凌：《社会法建设要关注中国社会转型中自身的问题》，《中国机构改革与管理》2015年第11期。
责任编辑：翦 榛 ?
On the Socialization Path of Social Governance in China
Duan Chuanlong
Abstract： The socialization of social governance is a process in which different kinds of social subjects， under the leadership of the Party and the government， coexist and cooperate with each other， jointly participate in the governance of social public affairs and share the fruits of development and reform. Improving the socialization level of social governance is an inevitable requirement to promote the modernization of the state governance system and capacity. At present， the level of Chinese socialization of social governance is relatively low， of which the social governance ability of the social subject is the most prominent， and mainly reflected in three aspects： the level of grass-roots Party construction should be comprehensively improved; the standard of service and rule of law is relatively low; and the mechanisms to ensure the healthy development of social organizations are not sound. The key to improving the level of socialization of social governance lies in guiding social organizations to develop in the ways of institutionalization， standardization under the leadership of the Party and the government， and encouraging all kinds of social organizations and the masses to play participating roles and functions in grass-roots social service and social governance.
Key words： social governance; socialization; social organization
