土地资本化背景下中国特色“以地谋发展”模式论析
杨宜勇 范宪伟
摘 要： 土地在中国20世纪90年代中期开始的这一轮经济发展中扮演着非常重要的角色，地方政府通过经营土地所形成的独特的“以地谋发展”模式有效支撑了城市经济的发展。中国特色的“以地谋发展”模式有其形成的制度基础，在实际运行中有三种运行机制，即土地财政通过城市公共服务设施中介作用影响城市经济增长、土地开发过程中房地产开发投资对城市经济增长的贡献、低成本的工业用地促使产业集聚推动城市经济增长。新时代中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，为实现经济高质量发展，地方政府必须改变“以地谋发展”模式，构建新型土地与经济关系。
关键词： 中国特色;以地谋发展;土地财政;城市经济增长
中图分类号：F293.2 ?????文献标识码：A
文章编号： 1003-0751（2018）08-0024-07
改革开放后，中国经济快速发展，经济增长率多年保持两位数以上，已经成为世界第二大经济体、世界第一大出口国。在中国20世纪90年代中期开始的这一轮经济发展中，土地扮演着非常重要的角色。20世纪80年代以来，随着国有土地使用制度改革的深入，国有土地开始从“无偿、无期限、无流动”向“有偿、有期限、有流动”转变，土地作为一种重要的生产要素开始参与社会财富的分配，从传统的生产和生活功能向资本功能扩展。20世纪90年代以来，随着分税制改革和住房制度改革的不断深化，土地价值不断攀升，土地资本属性日益显现。在土地資本化背景下，地方政府通过开发和经营土地，获得了大量的土地收入，形成了独具特色的“以地谋发展”模式，这种模式在各地普遍流行，显著推动了辖区城镇化进程和经济发展。
一、中国特色“以地谋发展”模式形成的制度基础
1.土地使用制度和土地储备制度
中国土地使用实行国有土地有偿使用制度，1978年以来，为了解决外资进入后土地使用问题，深圳等地方政府开始向外国投资者收取场地使用费和合资供地的收益分成，这一实践揭开了土地有偿使用序幕。此后，国有土地有偿使用制度不断改革创新，2002年，国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》中，增加了国有土地出让的另一种方式——挂牌。至此，国有土地有偿使用的三种方式——出让、租赁和作价出资或者入股，以及出让的四种方式——协议、招标、拍卖、挂牌全部形成，标志着国有土地有偿使用制度的正式确立。国有土地使用制度的改革，为地方政府凭借对国有建设用地的垄断权力积极开发并经营土地奠定了制度保障。
土地储备制度是在土地使用制度改革过程中，为了实现土地资产的保值增值而实行的城市土地先储备、后供应的一种制度安排。有学者将中国土地储备制度的运行机制形象比喻为“一个口子进水，一个池子蓄水，一个龙头放水” ① （卢新海等，2004;陈士银等，2007）。 土地储备制度的实施加强了政府对土地一级市场的垄断，地方政府通过土地储备制度将以前的“毛地”出让转变为“熟地”出让，使土地供应权牢牢掌握在自己手中。这种制度大大增加了地方政府的土地财政收入，地方政府储备的城市建设用地通过“招拍挂”等方式进行出让，把以前由开发商获得的土地增值收益转移到政府手里，提高了土地的交易价值，最大化了地方政府的土地收入。同时，地方政府以土地储备为平台，通过抵押、发行债券等方式，也获得了巨大的土地融资收入。在此，我们将地方政府土地出让收入和融资收入统称为土地财政收入。
2.分税制改革和住房制度改革
1994年，中国开始实施分税制改革，将75%的增值税和全部的消费税归属中央，2002年后又把所得税改为中央和地方共享。分税制改革促使地方政府财政收入权上收而支出权不断下放，这种财权和事权的严重不对称打破了一直以来地方政府的财政收支平衡关系，地方政府为了发展辖区经济，积极寻求新的财政收入源泉，进而导致“逼官征地”（刘守英等，2012;孙秀林等，2013）。在收入来源锐减的前提下，地方政府积极寻求新的额外的预算外收入来“自由支配”，致使土地成为预算外收入来源的主要渠道（中国土地政策改革课题组，2006）。
1998年，国务院明确规定从当年下半年开始全国城镇停止住房实物分配，实行住房分配货币化，首次提出建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。住房市场化改革全面激活了中国房地产市场，促使房地产价格不断上涨。中国的房地产价格上涨与土地价格密切相关，不断上涨的房地产价格推动了土地价格持续上升（郑思齐等，2011），促使地方政府在土地开发中获得了大量的土地财政收入。
分税制改革促使地方政府将新的收入来源聚焦于土地收入，住房制度改革所推动的房地产价格上升促使地方政府的土地财政收入不断增加，地方政府在土地开发中所获得的大量土地财政收入是“以地谋发展”模式形成的助推器。
3.以GDP为核心的政绩考核机制
改革开放以来，为了更好地执行以经济建设为中心的路线，中央和地方间逐渐建立了分权契约关系——即委托代理关系（周黎安，2007）。在这种关系下中央政府必然对地方政府进行政绩考核，以此作为地方政府官员晋升的重要标准。20世纪90年代以来，中央政府对地方政府的政绩考核逐渐倾向于以GDP为主，片面追求GDP成为地方政府官员晋升的主要考量标准（张军，2005;周黎安，2007）。20多年来，地方政府在以GDP为核心的政绩考核机制下，为了辖区经济增长，不得不加强园区（开发区、工业园区等）建设，加大土地开发力度。这一方面能够获取巨大的土地财政收入，加强基础设施投资;另一方面以成本价、甚至“零地价”积极开展“土地引资”（张莉等，2011;陶然等，2013）。
在以GDP为目标的政绩考核机制下，地方政府不断加大土地开发力度，以使任期内获得巨大的土地财政收入，为“以地谋发展”模式提供了重要的资金支持。
三、中国特色“以地谋发展”模式的运行机制
1.土地财政通过城市公共服务设施的中介作用显著影响城市经济
在土地资本化背景下，地方政府凭借对土地的垄断地位，获得巨大的土地出让收入，成为地方政府最重要的预算外收入，有效弥补了地方政府财政收支缺口。2000—2015年，中国土地出让收入以年均20%以上的速度高速增长，16年共获得土地出让收入31.10万亿元，占地方政府财政收入的比重高达50%以上，土地出让收入已成为地方政府最重要的预算外收入，成为弥补地方政府财政收支缺口的重要源泉（见图2）。同时，地方政府也积极以“土地财政”为支撑，搭建地方政府投融资平台，通过土地抵押和土地担保获得土地融资收入，为城镇化建设融资。截至2015年年底，84个重点城市处于抵押状态的土地面积为49.08万公顷，抵押贷款总额达到11.33万亿元，抵押贷款净增1.78万亿元。
从统计数据和已有文献来看，地方政府土地收入的大部分被用于城市公共服务设施投资（蒋省三等，2007;Wu et al.，2015）。首先，从地方政府土地出让收入的支出来看，扣除掉土地拆迁补偿成本后，约60%用于城市公共服务设施建设，2008—2015年，土地出让纯收益中用于城市公共服务设施投资占土地出让纯收益的60.75%。其次，从土地融资收入的支出来看，地方政府以“土地财政”为支撑所搭建的各类融资平台所获得的融资收入也主要是用于由当地政府安排的公共基础设施项目建设（Tao，2010）。地方政府这种“以小财政撬动大城建”的城镇化融资模式极大地推动了城市基础设施建设，公共服务设施水平的提升能夠提升城市的招商引资环境，促使产业和人口集聚，推动了城市经济增长（见图3，石敏俊等，2017）。 ② 这样，土地财政收入对城市经济增长的传导路径可以总结为：土地财政收入—城市公共服务设施—产业集聚/人口流动—城市经济增长。其中，城市公共服务设施在土地开发影响城市经济增长过程中发挥着中介作用（Fan et al.，2016）。石敏俊等（2017）研究发现，2000—2010年，土地财政收入每增长1个标准单位，将带动城区GDP增长3.09个标准单位，且土地财政收入用于城市公共服务设施建设所导致的产业集聚和人口变动对城市经济增长的间接影响远大于直接影响。
应该看到，土地财政在推动地方经济发展的同时，也给城市经济社会发展带来一定的负面影响，如恶化了国民收入分配，抑制了民间投资;在一定程度上助长了中国经济的虚假繁荣;激发了房地产市场，促使房价不断攀升走高;地方债和金融体系的风险进一步扩大;地方政府把精力过度放在经营土地上，而忽略了转变经济发展方式等。
2.土地开发过程中房地产开发投资对城市经济增长的贡献
房地产开发作为土地二级开发的一种形式，也属于土地开发的范畴，土地开发对城市经济增长的影响也应包含房地产开发投资对其的影响。因此，房地产开发对城市经济的影响，也是地方政府经营土地实施“以地谋发展”的一种形式。从理论上来看，房地产开发对城市经济的影响主要分为两个方面，一是房地产开发投资作为一种投资支出对城市经济增长的影响;二是从投入产出的角度来看，房地产业在国民经济链条中处于中间环节，房地产投资需求能够通过对关联产业的相互作用对城市经济产生影响。
从房地产开发投资角度来看，近年来，房地产开发投资规模不断上升，从2000年的4984亿元增加到2016年的102581亿元，16年增长了20倍，年均增速高达20.81%，房地产开发投资占全社会固定资产投资的比重均在15%以上（见图4）。房地产开发投资作为全社会固定资产投资的重要组成部分显著拉动了城市经济增长，2000—2016年，房地产开发投资增量占GDP增量的比重达到15.16%，即房地产开发投资对GDP的弹性为15.16%。黄忠华、吴次芳等（2008）通过构建1997—2006年包含中国31省（区市）面板数据模型发现，房地产开发投资对经济增长的弹性系数为0.18。许宪春等（2015）的研究结果表明，2004年以来，房地产开发投资对GDP增长的贡献均在5.80%以上，但年度间有所波动，2009年最高为13.30%。2004—2013年，房地产开发投资对GDP增长的年平均贡献率为7.80%。
从投入产出角度来看，房地产具有产业链条长、关联行业多的特点，与房地产密切相关行业的生产活动是房地产经济活动的延伸。房地产开发一方面与建筑业生产活动密不可分，建筑业是与房地产开发投资最密切的行业，房地产开发投资对建筑业的拉动作用最大;另一方面直接消耗大量建筑材料，带动了水泥、钢铁、玻璃、化工等多个制造行业的发展。利用投入产出模型，许宪春等（2015）的研究结果显示，2013年房地产开发投资拉动建筑业增加值达16808亿元，占建筑业增加值的比重为43.10%;房地产开发投资拉动水泥、玻璃、钢铁、化工、五金、家电、家居用品、家具等工业行业增加值达22611亿元，占工业增加值比重的10.70%。
3.低成本的工业用地促使产业集聚推动城市经济增长
长期以来，工业用地价格成为地方政府招商引资的重要砝码，多数地方政府竞相采用较低的工业用地价格甚至“零地价”的方式进行招商引资。 ③ 以廉价工业用地为载体的工业园区作为地方政府普遍采用的区域发展政策工具，成为带动地方经济发展的引擎和增长点（刘守英等，2012）。过去十多年来，中国工业用地价格一直处于较低水平，工业用地与综合用地、住宅用地和商服用地价格形成了明显的“剪刀差”。2006—2016年，工业用地平均价格仅为综合用地的22.17%、住宅用地的15.34%和商服用地的12.38%，工业用地价格年均增速仅为4.89%，远低于综合用地、住宅用地和商服用地年均9.50%、13.41%和10.83%的年均增速。
在低工业用地价格策略下，中国工业用地面积不断扩大，工业化进程不断加快。2006—2015年，中国工业增加值从9.04万亿元增加到22.90万亿元，年均增长9.74%，工业用地面积从6867.07平方公里增加到10298.65平方公里，年均增长4.14%。较低的工业用地价格推动了工业化进程，对城市经济增长产生较大促进作用（Wu et al.，2014）。
四、中国特色“以地谋发展”模式存在的问题
1.土地开发过程中征地拆迁引发冲突和群体性事件，被征地拆迁家庭“一夜暴富”引起过度消费
一直以来，征地拆迁是我国特别容易诱发社会矛盾的重要触点，其引发了诸多的影响社会稳定的问题，由征地拆迁安置所引发的社会矛盾也一直受到各级政府和社会各界的关注。一方面，补偿标准不能满足被征地拆迁家庭的要求，被征地拆迁群众行为表现激烈，导致自残等极端行为出现，更为严重的是，一些地方政府出于自身利益的考虑，甚至默许违法违规的征地拆迁活动，严重损害了被拆迁户或被征地农民的利益，引发冲突和群体性事件，如冲击党政机关、堵塞道路交通、阻挠工程建设等（郑卫平等，2011）。另一方面，补偿过高导致的被征地拆迁家庭“一夜暴富”同样引发较大的问题。由于部分被征地拆迁家庭缺乏合理支配资金的规划，互相攀比炫富，大肆挥霍征地补偿，盲目消费，巨额财富缩水严重，透支生活保障，陷入“二次返贫”的窘境。
2.建成区规模扩张迅速，土地城镇化率明显快于人口城镇化率，给城市发展带来诸多后遗症
地方政府在“以地谋发展”模式的推动下积极开发土地，中国城市建成区规模扩张迅速，土地城镇化率明显快于人口城镇化率。中国城市建成区面积从2000年的22439平方公里增加到2015年的52102平方公里，年均增长5.41%，远高于同期城镇人口年均增长速度（3.30%）。同时，新城新区建设速度不断加快。李铁、范毅（2013）调查发现，96个公布规划建设用地面积的新城新区，公布的建设用地面积共计6105平方公里，平均每个新城新区规划建设用地面积为63.6平方公里。在新城新区快速建设的同时，部分新城对人口和产业吸引能力较弱，发展成为“鬼城”“睡城”“死城”等。同时，粗放式的土地城镇化模式促进了低效率的土地资源配置方式，加剧了土地供给与城镇建设需求之间的矛盾，对城镇化过程中的资金投入、产业发展、居民生活等多方面也产生了较大负面影响，给城镇化可持续发展带来诸多“后遗症”。
3.土地成为地方政府所能支配的最大资产，地方政府对土地财政的依赖越来越严重
2000—2016年，中国土地出让收入占地方政府财政收入的比重高达50%以上，土地出让收入成为弥补地方政府财政收支缺口的重要源泉，成为地方政府眼中的“金矿”和“提款机”。2013年国家审计署公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示，截至2012年年底，在抽样审计的36个地方政府本级中，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占36个地方政府需偿还责任债务余额的5464%，比2010年增长1183.97亿元。2014年，《中国经济周刊》与中国经济研究院联合发布的《我国23个省份土地财政依赖度排名报告》显示，截至2012年年底，中国23个省份承诺以土地出让收入偿还债务总额高达2.89万亿，其中北京、浙江、上海三省（市）承诺以土地出让收入偿还债务总额排23省（市）前三位，三省（市）承诺以土地出让收入偿还债务总额为8563亿元，占23个省份总额的30%。浙江、天津、福建三省（市）土地财政依赖度排名前三，分别达到66.27%、64.56%、57.13%。
4.房地产价格不断攀升，房地产投机炒作日益严重，潜在金融风险明显加大
在地方政府“以地谋发展”模式下，伴随着土地价格的不断飙升，中国房地产价格不断上涨。从全国平均水平来看，每平方米从2000年的2112元增加到2016年的7476元，增长了3倍多。其中，北京市商品房价格每平方米从2006年的7877元增加到2016年的35218元，10年增长了近5倍。随着房地产价格的不断上涨，房地产开始从原有的居住属性向金融属性转变，房地產贷款余额不断上涨，居民房地产投机日益严重。其中，个人住房贷款余额从2012年的8.1万亿元，增加到2016年的20.1万亿元，年均增速高达25.51%，是同期M2货币发行量（年均增速12.32%）的2倍多。房地产开发贷款余额从2012年的3.86亿元，增加到2016年的5.66亿元。不断上涨的房地产贷款余额增加了潜在的金融风险，房地产市场危机一旦爆发，对中国金融系统将产生严重冲击。
五、新发展理念下城市经济可持续发展的对策建议
党的十八大以来，中国开始收紧土地开发规模，控制城市开发边界，《新型城镇化规划》（2014—2020）、国家“十三五”规划、国土资源“十三五”规划以及《全国国土规划纲要（2016—2020）》等，都明确提出要严格控制城镇建设用地规模，控制城市开发和扩张步伐，提高国土空间利用效率。近年来，中国城镇化正告别低价补偿征地的低成本时代，土地开发补偿成本占土地出让收入的比重不断提高，2012年以来，土地开发过程中征地拆迁等补偿性成本占土地出让收入的比重高达80%左右（见图5）。
党的十九大明确提出，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，为实现经济高质量发展，地方政府必须改变“以地谋发展”模式，构建新型土地与经济关系。具体来看，应着重注意以下几点：
1.深化土地使用、财税等制度改革，加强对土地出让、融资的监督管理
在深化土地使用制度改革的同时，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，建立统一土地市场下的地价体系，提高被征地农民分享土地增值收益的比例;深化财税体制改革，建立现代财政制度，调整中央和地方间财政关系，明确界定中央和地方事权及其支出责任，平衡央地财权事权，使事权和财权大体对等，从源头上解决地方政府过度依赖土地财政的问题;依法规范土地流转收入，通过税收等政策解决土地暴利问题;改变以GDP为核心的“标尺竞争”所导致的地方政府短期行为，构建以改善民生为主的新型政绩考核机制，约束地方政府一味追求经济增长的冲动，瓦解地方官员为增长而展开的过度政治晋升锦标赛。加强对地方官员土地出让行为和抵押融资行为的全程监督管理，制定并执行更加严厉的法律法规来惩治土地违法违规乃至腐败行为。
2.构建新型土地与经济关系，走“土地—产业—人口”联动发展的可持续发展模式
首先，切实改变以往政府主导的土地开发模式，要坚持市场主导和政府引导相结合，以土地开发为载体，积极推动产城融合发展，推动各类人口集聚集中。根据地方财力和实际产业发展需求，合理制定土地利用规划，科学安排开发时序和空间，切记不要盲目扩大新区建设规模。探索实施城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩。其次，强化产业发展规划与土地利用总体规划的协调衔接，积极引导产业集聚、用地集约。合理确定城市用地规模和开发边界，强化城市建设用地开发强度、土地投资强度、人均用地指标整体控制，优化城市内部用地结构，促进城市紧凑发展，提高城市土地利用效率;最后，要严格执行城市用地分类与规划建设用地标准，实行增量供给与存量挖潜相结合的供地、用地政策，提高城镇建设使用存量用地比例。
3.推进国有土地资产经营制度改革，创新融资模式，多元化拓展城市建设融资渠道
首先，推进国有土地资产经营制度改革，为城市化提供可持续的建设资金。探索国有土地资产经营模式。将国有土地经营权和管理权分离，成立专门的国有土地资产经营机构，从事国有土地的经营、保值与增值工作，经营收益纳入地方财政，并明确资金用途，强化资金监管。借鉴台湾地区的区段征收办法，改革用地模式，减少各级政府对卖地机制和利用融资平台进行投融资的依赖性。其次，创新融资模式，多元化拓展融资渠道。加大与金融机构的对接力度，扩大金融机构放贷力度。以地方政府为主导，引入专业化合作机构，设立公共服务设施建设投资基金，专门用于城市公共服务设施建设。支持城市公共服务领域企业通过发行市政收益债券等方式参与资本市场融资，推动重点企业多渠道多形式直接融资。积极吸引社会资本通过采取PPP、混合所有制、委托运营、债转股、收购兼并等方式，进行股权投资和项目投资。
4.多渠道、多主体保障供给，遏制房地产投机需求，有效化解房地产金融风险隐患
深入贯彻落实党的十九大报告精神和中央经济工作会议精神，在坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”总基调的基础上，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，遏制房地产投机需求，进一步挤压房地产泡沫，多渠道保障人民住房需求，促使住房回归居住属性。完善个人征信系统，提高个人房贷资产质量，积极化解个人住房贷款风险。加大房地产去库存力度，减少投机性需求入市。改善房企融资结构，建立多层次的房地产金融风险分担体系。完善房地产贷款担保和保险制度，制定所得税优惠政策，鼓励保险公司经营房地产贷款保险业务，减少房地产抵押风险。强化金融监管和创新，建立常态的内部风险控制机制。
注释
①“一个口子进水”是指凡是纳入土地收购储备范围，并且满足收购条件的土地全部由土地储备机构统一进行收购，其他机构、单位与个人无权进行收购;“一个池子蓄水”是指由土地储备机构统一收购的土地全部进入土地储备库进行储备，其中包括城市存量建设用地、新增建设用地以及依法收回的土地等;“一个龙头放水”是指政府根据城市建设和经济发展的需要，由市、县人民政府国土资源管理部门制订供应计划，统一组织供地。
②石敏俊，范宪伟，郑丹：《土地开发对城市经济增长的作用机制和传导路径》，《中国人口资源与环境》2017年第1期。
③2003年以来，尽管中国政府出台了一系列规范工业用地交易价格的政策文件，但毋庸置疑，中国工业用地价格仍然长期处于低水平，且增速较慢。
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责任编辑：晓 立 ?
Analysis of "Land-based Dependent Model" with Chinese Characteristicsunder the Background of Land Capitalization
Yang Yiyong ??Fan Xianwei
Abstract： Land plays a very important role in the economic development of China since the mid-1990s. Local governments have effectively supported urban economy through the "land-based dependent model". The mode of "land-based dependent" with Chinese characteristics has its institutional basis. In practice， there are three operational mechanisms， namely， land revenue affects urban economic growth through the intermediary role of urban public infrastructure， the contribution of real estate development investment to urban economic growth， and low-cost industrial land to promote industrial agglomeration to promote urban economic growth. In the new era， China′s economy has changed from the stage of high-speed growth to the stage of high-quality development. In order to achieve high-quality economic development， local governments must change the "land-based dependent" model and build a new land-economic relationship.
Key words： Chinese characteristics; land-based dependent model; land revenue; urban economic growth
摘 要： 土地在中国20世纪90年代中期开始的这一轮经济发展中扮演着非常重要的角色，地方政府通过经营土地所形成的独特的“以地谋发展”模式有效支撑了城市经济的发展。中国特色的“以地谋发展”模式有其形成的制度基础，在实际运行中有三种运行机制，即土地财政通过城市公共服务设施中介作用影响城市经济增长、土地开发过程中房地产开发投资对城市经济增长的贡献、低成本的工业用地促使产业集聚推动城市经济增长。新时代中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，为实现经济高质量发展，地方政府必须改变“以地谋发展”模式，构建新型土地与经济关系。
关键词： 中国特色;以地谋发展;土地财政;城市经济增长
中图分类号：F293.2 ?????文献标识码：A
文章编号： 1003-0751（2018）08-0024-07
改革开放后，中国经济快速发展，经济增长率多年保持两位数以上，已经成为世界第二大经济体、世界第一大出口国。在中国20世纪90年代中期开始的这一轮经济发展中，土地扮演着非常重要的角色。20世纪80年代以来，随着国有土地使用制度改革的深入，国有土地开始从“无偿、无期限、无流动”向“有偿、有期限、有流动”转变，土地作为一种重要的生产要素开始参与社会财富的分配，从传统的生产和生活功能向资本功能扩展。20世纪90年代以来，随着分税制改革和住房制度改革的不断深化，土地价值不断攀升，土地资本属性日益显现。在土地資本化背景下，地方政府通过开发和经营土地，获得了大量的土地收入，形成了独具特色的“以地谋发展”模式，这种模式在各地普遍流行，显著推动了辖区城镇化进程和经济发展。
一、中国特色“以地谋发展”模式形成的制度基础
1.土地使用制度和土地储备制度
中国土地使用实行国有土地有偿使用制度，1978年以来，为了解决外资进入后土地使用问题，深圳等地方政府开始向外国投资者收取场地使用费和合资供地的收益分成，这一实践揭开了土地有偿使用序幕。此后，国有土地有偿使用制度不断改革创新，2002年，国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》中，增加了国有土地出让的另一种方式——挂牌。至此，国有土地有偿使用的三种方式——出让、租赁和作价出资或者入股，以及出让的四种方式——协议、招标、拍卖、挂牌全部形成，标志着国有土地有偿使用制度的正式确立。国有土地使用制度的改革，为地方政府凭借对国有建设用地的垄断权力积极开发并经营土地奠定了制度保障。
土地储备制度是在土地使用制度改革过程中，为了实现土地资产的保值增值而实行的城市土地先储备、后供应的一种制度安排。有学者将中国土地储备制度的运行机制形象比喻为“一个口子进水，一个池子蓄水，一个龙头放水” ① （卢新海等，2004;陈士银等，2007）。 土地储备制度的实施加强了政府对土地一级市场的垄断，地方政府通过土地储备制度将以前的“毛地”出让转变为“熟地”出让，使土地供应权牢牢掌握在自己手中。这种制度大大增加了地方政府的土地财政收入，地方政府储备的城市建设用地通过“招拍挂”等方式进行出让，把以前由开发商获得的土地增值收益转移到政府手里，提高了土地的交易价值，最大化了地方政府的土地收入。同时，地方政府以土地储备为平台，通过抵押、发行债券等方式，也获得了巨大的土地融资收入。在此，我们将地方政府土地出让收入和融资收入统称为土地财政收入。
2.分税制改革和住房制度改革
1994年，中国开始实施分税制改革，将75%的增值税和全部的消费税归属中央，2002年后又把所得税改为中央和地方共享。分税制改革促使地方政府财政收入权上收而支出权不断下放，这种财权和事权的严重不对称打破了一直以来地方政府的财政收支平衡关系，地方政府为了发展辖区经济，积极寻求新的财政收入源泉，进而导致“逼官征地”（刘守英等，2012;孙秀林等，2013）。在收入来源锐减的前提下，地方政府积极寻求新的额外的预算外收入来“自由支配”，致使土地成为预算外收入来源的主要渠道（中国土地政策改革课题组，2006）。
1998年，国务院明确规定从当年下半年开始全国城镇停止住房实物分配，实行住房分配货币化，首次提出建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。住房市场化改革全面激活了中国房地产市场，促使房地产价格不断上涨。中国的房地产价格上涨与土地价格密切相关，不断上涨的房地产价格推动了土地价格持续上升（郑思齐等，2011），促使地方政府在土地开发中获得了大量的土地财政收入。
分税制改革促使地方政府将新的收入来源聚焦于土地收入，住房制度改革所推动的房地产价格上升促使地方政府的土地财政收入不断增加，地方政府在土地开发中所获得的大量土地财政收入是“以地谋发展”模式形成的助推器。
3.以GDP为核心的政绩考核机制
改革开放以来，为了更好地执行以经济建设为中心的路线，中央和地方间逐渐建立了分权契约关系——即委托代理关系（周黎安，2007）。在这种关系下中央政府必然对地方政府进行政绩考核，以此作为地方政府官员晋升的重要标准。20世纪90年代以来，中央政府对地方政府的政绩考核逐渐倾向于以GDP为主，片面追求GDP成为地方政府官员晋升的主要考量标准（张军，2005;周黎安，2007）。20多年来，地方政府在以GDP为核心的政绩考核机制下，为了辖区经济增长，不得不加强园区（开发区、工业园区等）建设，加大土地开发力度。这一方面能够获取巨大的土地财政收入，加强基础设施投资;另一方面以成本价、甚至“零地价”积极开展“土地引资”（张莉等，2011;陶然等，2013）。
在以GDP为目标的政绩考核机制下，地方政府不断加大土地开发力度，以使任期内获得巨大的土地财政收入，为“以地谋发展”模式提供了重要的资金支持。
三、中国特色“以地谋发展”模式的运行机制
1.土地财政通过城市公共服务设施的中介作用显著影响城市经济
在土地资本化背景下，地方政府凭借对土地的垄断地位，获得巨大的土地出让收入，成为地方政府最重要的预算外收入，有效弥补了地方政府财政收支缺口。2000—2015年，中国土地出让收入以年均20%以上的速度高速增长，16年共获得土地出让收入31.10万亿元，占地方政府财政收入的比重高达50%以上，土地出让收入已成为地方政府最重要的预算外收入，成为弥补地方政府财政收支缺口的重要源泉（见图2）。同时，地方政府也积极以“土地财政”为支撑，搭建地方政府投融资平台，通过土地抵押和土地担保获得土地融资收入，为城镇化建设融资。截至2015年年底，84个重点城市处于抵押状态的土地面积为49.08万公顷，抵押贷款总额达到11.33万亿元，抵押贷款净增1.78万亿元。
从统计数据和已有文献来看，地方政府土地收入的大部分被用于城市公共服务设施投资（蒋省三等，2007;Wu et al.，2015）。首先，从地方政府土地出让收入的支出来看，扣除掉土地拆迁补偿成本后，约60%用于城市公共服务设施建设，2008—2015年，土地出让纯收益中用于城市公共服务设施投资占土地出让纯收益的60.75%。其次，从土地融资收入的支出来看，地方政府以“土地财政”为支撑所搭建的各类融资平台所获得的融资收入也主要是用于由当地政府安排的公共基础设施项目建设（Tao，2010）。地方政府这种“以小财政撬动大城建”的城镇化融资模式极大地推动了城市基础设施建设，公共服务设施水平的提升能夠提升城市的招商引资环境，促使产业和人口集聚，推动了城市经济增长（见图3，石敏俊等，2017）。 ② 这样，土地财政收入对城市经济增长的传导路径可以总结为：土地财政收入—城市公共服务设施—产业集聚/人口流动—城市经济增长。其中，城市公共服务设施在土地开发影响城市经济增长过程中发挥着中介作用（Fan et al.，2016）。石敏俊等（2017）研究发现，2000—2010年，土地财政收入每增长1个标准单位，将带动城区GDP增长3.09个标准单位，且土地财政收入用于城市公共服务设施建设所导致的产业集聚和人口变动对城市经济增长的间接影响远大于直接影响。
应该看到，土地财政在推动地方经济发展的同时，也给城市经济社会发展带来一定的负面影响，如恶化了国民收入分配，抑制了民间投资;在一定程度上助长了中国经济的虚假繁荣;激发了房地产市场，促使房价不断攀升走高;地方债和金融体系的风险进一步扩大;地方政府把精力过度放在经营土地上，而忽略了转变经济发展方式等。
2.土地开发过程中房地产开发投资对城市经济增长的贡献
房地产开发作为土地二级开发的一种形式，也属于土地开发的范畴，土地开发对城市经济增长的影响也应包含房地产开发投资对其的影响。因此，房地产开发对城市经济的影响，也是地方政府经营土地实施“以地谋发展”的一种形式。从理论上来看，房地产开发对城市经济的影响主要分为两个方面，一是房地产开发投资作为一种投资支出对城市经济增长的影响;二是从投入产出的角度来看，房地产业在国民经济链条中处于中间环节，房地产投资需求能够通过对关联产业的相互作用对城市经济产生影响。
从房地产开发投资角度来看，近年来，房地产开发投资规模不断上升，从2000年的4984亿元增加到2016年的102581亿元，16年增长了20倍，年均增速高达20.81%，房地产开发投资占全社会固定资产投资的比重均在15%以上（见图4）。房地产开发投资作为全社会固定资产投资的重要组成部分显著拉动了城市经济增长，2000—2016年，房地产开发投资增量占GDP增量的比重达到15.16%，即房地产开发投资对GDP的弹性为15.16%。黄忠华、吴次芳等（2008）通过构建1997—2006年包含中国31省（区市）面板数据模型发现，房地产开发投资对经济增长的弹性系数为0.18。许宪春等（2015）的研究结果表明，2004年以来，房地产开发投资对GDP增长的贡献均在5.80%以上，但年度间有所波动，2009年最高为13.30%。2004—2013年，房地产开发投资对GDP增长的年平均贡献率为7.80%。
从投入产出角度来看，房地产具有产业链条长、关联行业多的特点，与房地产密切相关行业的生产活动是房地产经济活动的延伸。房地产开发一方面与建筑业生产活动密不可分，建筑业是与房地产开发投资最密切的行业，房地产开发投资对建筑业的拉动作用最大;另一方面直接消耗大量建筑材料，带动了水泥、钢铁、玻璃、化工等多个制造行业的发展。利用投入产出模型，许宪春等（2015）的研究结果显示，2013年房地产开发投资拉动建筑业增加值达16808亿元，占建筑业增加值的比重为43.10%;房地产开发投资拉动水泥、玻璃、钢铁、化工、五金、家电、家居用品、家具等工业行业增加值达22611亿元，占工业增加值比重的10.70%。
3.低成本的工业用地促使产业集聚推动城市经济增长
长期以来，工业用地价格成为地方政府招商引资的重要砝码，多数地方政府竞相采用较低的工业用地价格甚至“零地价”的方式进行招商引资。 ③ 以廉价工业用地为载体的工业园区作为地方政府普遍采用的区域发展政策工具，成为带动地方经济发展的引擎和增长点（刘守英等，2012）。过去十多年来，中国工业用地价格一直处于较低水平，工业用地与综合用地、住宅用地和商服用地价格形成了明显的“剪刀差”。2006—2016年，工业用地平均价格仅为综合用地的22.17%、住宅用地的15.34%和商服用地的12.38%，工业用地价格年均增速仅为4.89%，远低于综合用地、住宅用地和商服用地年均9.50%、13.41%和10.83%的年均增速。
在低工业用地价格策略下，中国工业用地面积不断扩大，工业化进程不断加快。2006—2015年，中国工业增加值从9.04万亿元增加到22.90万亿元，年均增长9.74%，工业用地面积从6867.07平方公里增加到10298.65平方公里，年均增长4.14%。较低的工业用地价格推动了工业化进程，对城市经济增长产生较大促进作用（Wu et al.，2014）。
四、中国特色“以地谋发展”模式存在的问题
1.土地开发过程中征地拆迁引发冲突和群体性事件，被征地拆迁家庭“一夜暴富”引起过度消费
一直以来，征地拆迁是我国特别容易诱发社会矛盾的重要触点，其引发了诸多的影响社会稳定的问题，由征地拆迁安置所引发的社会矛盾也一直受到各级政府和社会各界的关注。一方面，补偿标准不能满足被征地拆迁家庭的要求，被征地拆迁群众行为表现激烈，导致自残等极端行为出现，更为严重的是，一些地方政府出于自身利益的考虑，甚至默许违法违规的征地拆迁活动，严重损害了被拆迁户或被征地农民的利益，引发冲突和群体性事件，如冲击党政机关、堵塞道路交通、阻挠工程建设等（郑卫平等，2011）。另一方面，补偿过高导致的被征地拆迁家庭“一夜暴富”同样引发较大的问题。由于部分被征地拆迁家庭缺乏合理支配资金的规划，互相攀比炫富，大肆挥霍征地补偿，盲目消费，巨额财富缩水严重，透支生活保障，陷入“二次返贫”的窘境。
2.建成区规模扩张迅速，土地城镇化率明显快于人口城镇化率，给城市发展带来诸多后遗症
地方政府在“以地谋发展”模式的推动下积极开发土地，中国城市建成区规模扩张迅速，土地城镇化率明显快于人口城镇化率。中国城市建成区面积从2000年的22439平方公里增加到2015年的52102平方公里，年均增长5.41%，远高于同期城镇人口年均增长速度（3.30%）。同时，新城新区建设速度不断加快。李铁、范毅（2013）调查发现，96个公布规划建设用地面积的新城新区，公布的建设用地面积共计6105平方公里，平均每个新城新区规划建设用地面积为63.6平方公里。在新城新区快速建设的同时，部分新城对人口和产业吸引能力较弱，发展成为“鬼城”“睡城”“死城”等。同时，粗放式的土地城镇化模式促进了低效率的土地资源配置方式，加剧了土地供给与城镇建设需求之间的矛盾，对城镇化过程中的资金投入、产业发展、居民生活等多方面也产生了较大负面影响，给城镇化可持续发展带来诸多“后遗症”。
3.土地成为地方政府所能支配的最大资产，地方政府对土地财政的依赖越来越严重
2000—2016年，中国土地出让收入占地方政府财政收入的比重高达50%以上，土地出让收入成为弥补地方政府财政收支缺口的重要源泉，成为地方政府眼中的“金矿”和“提款机”。2013年国家审计署公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示，截至2012年年底，在抽样审计的36个地方政府本级中，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占36个地方政府需偿还责任债务余额的5464%，比2010年增长1183.97亿元。2014年，《中国经济周刊》与中国经济研究院联合发布的《我国23个省份土地财政依赖度排名报告》显示，截至2012年年底，中国23个省份承诺以土地出让收入偿还债务总额高达2.89万亿，其中北京、浙江、上海三省（市）承诺以土地出让收入偿还债务总额排23省（市）前三位，三省（市）承诺以土地出让收入偿还债务总额为8563亿元，占23个省份总额的30%。浙江、天津、福建三省（市）土地财政依赖度排名前三，分别达到66.27%、64.56%、57.13%。
4.房地产价格不断攀升，房地产投机炒作日益严重，潜在金融风险明显加大
在地方政府“以地谋发展”模式下，伴随着土地价格的不断飙升，中国房地产价格不断上涨。从全国平均水平来看，每平方米从2000年的2112元增加到2016年的7476元，增长了3倍多。其中，北京市商品房价格每平方米从2006年的7877元增加到2016年的35218元，10年增长了近5倍。随着房地产价格的不断上涨，房地产开始从原有的居住属性向金融属性转变，房地產贷款余额不断上涨，居民房地产投机日益严重。其中，个人住房贷款余额从2012年的8.1万亿元，增加到2016年的20.1万亿元，年均增速高达25.51%，是同期M2货币发行量（年均增速12.32%）的2倍多。房地产开发贷款余额从2012年的3.86亿元，增加到2016年的5.66亿元。不断上涨的房地产贷款余额增加了潜在的金融风险，房地产市场危机一旦爆发，对中国金融系统将产生严重冲击。
五、新发展理念下城市经济可持续发展的对策建议
党的十八大以来，中国开始收紧土地开发规模，控制城市开发边界，《新型城镇化规划》（2014—2020）、国家“十三五”规划、国土资源“十三五”规划以及《全国国土规划纲要（2016—2020）》等，都明确提出要严格控制城镇建设用地规模，控制城市开发和扩张步伐，提高国土空间利用效率。近年来，中国城镇化正告别低价补偿征地的低成本时代，土地开发补偿成本占土地出让收入的比重不断提高，2012年以来，土地开发过程中征地拆迁等补偿性成本占土地出让收入的比重高达80%左右（见图5）。
党的十九大明确提出，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，为实现经济高质量发展，地方政府必须改变“以地谋发展”模式，构建新型土地与经济关系。具体来看，应着重注意以下几点：
1.深化土地使用、财税等制度改革，加强对土地出让、融资的监督管理
在深化土地使用制度改革的同时，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，建立统一土地市场下的地价体系，提高被征地农民分享土地增值收益的比例;深化财税体制改革，建立现代财政制度，调整中央和地方间财政关系，明确界定中央和地方事权及其支出责任，平衡央地财权事权，使事权和财权大体对等，从源头上解决地方政府过度依赖土地财政的问题;依法规范土地流转收入，通过税收等政策解决土地暴利问题;改变以GDP为核心的“标尺竞争”所导致的地方政府短期行为，构建以改善民生为主的新型政绩考核机制，约束地方政府一味追求经济增长的冲动，瓦解地方官员为增长而展开的过度政治晋升锦标赛。加强对地方官员土地出让行为和抵押融资行为的全程监督管理，制定并执行更加严厉的法律法规来惩治土地违法违规乃至腐败行为。
2.构建新型土地与经济关系，走“土地—产业—人口”联动发展的可持续发展模式
首先，切实改变以往政府主导的土地开发模式，要坚持市场主导和政府引导相结合，以土地开发为载体，积极推动产城融合发展，推动各类人口集聚集中。根据地方财力和实际产业发展需求，合理制定土地利用规划，科学安排开发时序和空间，切记不要盲目扩大新区建设规模。探索实施城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩。其次，强化产业发展规划与土地利用总体规划的协调衔接，积极引导产业集聚、用地集约。合理确定城市用地规模和开发边界，强化城市建设用地开发强度、土地投资强度、人均用地指标整体控制，优化城市内部用地结构，促进城市紧凑发展，提高城市土地利用效率;最后，要严格执行城市用地分类与规划建设用地标准，实行增量供给与存量挖潜相结合的供地、用地政策，提高城镇建设使用存量用地比例。
3.推进国有土地资产经营制度改革，创新融资模式，多元化拓展城市建设融资渠道
首先，推进国有土地资产经营制度改革，为城市化提供可持续的建设资金。探索国有土地资产经营模式。将国有土地经营权和管理权分离，成立专门的国有土地资产经营机构，从事国有土地的经营、保值与增值工作，经营收益纳入地方财政，并明确资金用途，强化资金监管。借鉴台湾地区的区段征收办法，改革用地模式，减少各级政府对卖地机制和利用融资平台进行投融资的依赖性。其次，创新融资模式，多元化拓展融资渠道。加大与金融机构的对接力度，扩大金融机构放贷力度。以地方政府为主导，引入专业化合作机构，设立公共服务设施建设投资基金，专门用于城市公共服务设施建设。支持城市公共服务领域企业通过发行市政收益债券等方式参与资本市场融资，推动重点企业多渠道多形式直接融资。积极吸引社会资本通过采取PPP、混合所有制、委托运营、债转股、收购兼并等方式，进行股权投资和项目投资。
4.多渠道、多主体保障供给，遏制房地产投机需求，有效化解房地产金融风险隐患
深入贯彻落实党的十九大报告精神和中央经济工作会议精神，在坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”总基调的基础上，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，遏制房地产投机需求，进一步挤压房地产泡沫，多渠道保障人民住房需求，促使住房回归居住属性。完善个人征信系统，提高个人房贷资产质量，积极化解个人住房贷款风险。加大房地产去库存力度，减少投机性需求入市。改善房企融资结构，建立多层次的房地产金融风险分担体系。完善房地产贷款担保和保险制度，制定所得税优惠政策，鼓励保险公司经营房地产贷款保险业务，减少房地产抵押风险。强化金融监管和创新，建立常态的内部风险控制机制。
注释
①“一个口子进水”是指凡是纳入土地收购储备范围，并且满足收购条件的土地全部由土地储备机构统一进行收购，其他机构、单位与个人无权进行收购;“一个池子蓄水”是指由土地储备机构统一收购的土地全部进入土地储备库进行储备，其中包括城市存量建设用地、新增建设用地以及依法收回的土地等;“一个龙头放水”是指政府根据城市建设和经济发展的需要，由市、县人民政府国土资源管理部门制订供应计划，统一组织供地。
②石敏俊，范宪伟，郑丹：《土地开发对城市经济增长的作用机制和传导路径》，《中国人口资源与环境》2017年第1期。
③2003年以来，尽管中国政府出台了一系列规范工业用地交易价格的政策文件，但毋庸置疑，中国工业用地价格仍然长期处于低水平，且增速较慢。
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责任编辑：晓 立 ?
Analysis of "Land-based Dependent Model" with Chinese Characteristicsunder the Background of Land Capitalization
Yang Yiyong ??Fan Xianwei
Abstract： Land plays a very important role in the economic development of China since the mid-1990s. Local governments have effectively supported urban economy through the "land-based dependent model". The mode of "land-based dependent" with Chinese characteristics has its institutional basis. In practice， there are three operational mechanisms， namely， land revenue affects urban economic growth through the intermediary role of urban public infrastructure， the contribution of real estate development investment to urban economic growth， and low-cost industrial land to promote industrial agglomeration to promote urban economic growth. In the new era， China′s economy has changed from the stage of high-speed growth to the stage of high-quality development. In order to achieve high-quality economic development， local governments must change the "land-based dependent" model and build a new land-economic relationship.
Key words： Chinese characteristics; land-based dependent model; land revenue; urban economic growth
