经济开发区影视产业税收政策研究
杨梦露
【摘要】 ?影视产业是我国文化产业、文化战略和十三五规划的重要组成部分，在国家鼓励文化产业发展的大环境下，影视产业在我国得到了飞速发展。新疆的霍尔果斯经济开发区作为我国“丝绸之路”经济带上的重要区域，享受并制定了一系列的税收优惠政策，在一定的时间内吸引了大量的影视企业前往投资经营，促进了当地经济的飞速发展，但最近两年却有许多影视企业相继注销撤离，经济也开始下滑，个中原因值得深思。文章梳理了霍尔果斯经济开发区从2011年开始至今所实施的税收优惠政策，分析了税收政策造成的影响，并在探讨国际上发达国家影视产业发展的税收优惠政策和我国相对成功的影视园区成熟经验的基础上，对霍尔果斯经济开发区影视产业税收政策的发展和完善提出了建议。
【关键词】 ?霍尔果斯;影视产业;经济开发区;税收政策
【中图分类号】 ?F810 ?【文献标识码】 ?A ?【文章编号】 ?1002-5812（2019）21-0125-05
一、引言
十三五规划（以下简称规划）明确提出“到2020年，社会主义文化强国建设取得重要进展，国家文化软实力进一步提高”的目标，要实现此目标必须发展好我国的文化产业，而影视文化的发展逐渐成为我国提升文化竞争力的重要组成部分。但是，随着近些年我国影视产业的迅猛发展，税收政策执行过程中的问题日益凸显，需要重新思考：一方面，包括税收政策在内的各项优惠政策如何进一步完善，以避免政策激励效果不佳或损害国家和地方利益？另一方面，个别影视明星、企业利用政策漏洞和各方资源进行逃税、避税如何解决并正向引导？
霍尔果斯经济开发区位于我国新疆西北部的伊犁哈萨克自治州。作为新疆与中亚合作的重要窗口，“精伊霍”铁路、“连霍”高速公路、312国道都经过该地区，是我国“一带一路”倡议、“西部大开发”战略实施中的重要口岸和国家级特殊经济开发区。但相比我国东部某些地区来说，其常规区位优势如交通、基础设施等明显不足，故大力利用国家的相关优惠政策来发展适合当地的有关产业意义重大。近年来，由于产业自身特点及区位限制等因素，优惠政策所吸引的产业多集中于影视行业。影视企业的大批入驻和大量资金的流入在为当地的经济发展奠定初步的基础、提高我国西部地区文化竞争力的同时，也产生了一些问题，比如，由于监管不足、政策漏洞等，霍尔果斯经济开发区的影视企业利用税收优惠政策转移收入、偷逃税款，造成国家和地方的大量税收利益流失。2018年，在税务机关下达“自查自纠”通知以严查明星税收问题和当地政策优惠期限将至等多种因素下，更有大量的企业注销撤离当地，给经济开发区的进一步发展和经济体系的完善造成重大影响，其原因何在？有没有可供霍尔果斯经济开发区借鉴的国外影视行业的相关税收政策及国内影视园区运作的相关的成熟政策呢？如何利用以税收政策为主的政策的同时挖掘自身的特别优势，使得霍尔果斯经济开发区的影视产业形成真正的产业链以推动当地经济的蓬勃发展？本文对以上问题进行探讨，并提出政策建议。
二、霍尔果斯经济开发区影视产业发展概述
（一）发展现状
随着我国“一带一路”倡议的提出，新疆伊犁哈萨克自治州的霍尔果斯口岸正式被批准设立为国家级特殊经济开发区，享有一系列财政补助政策和税收优惠政策，特别是影视文化、动漫游戏、演艺服务、游戏文创、大数据、咨询服务、金融服务和旅游服务等行业，如“五免五减”政策、“阶梯式返还”政策等，吸引了大批影视文化类企业入驻。例如华谊、博纳、光线传媒、乐视、嘉映、华策等影视传媒公司都在当地直接或间接注册了分公司或者子公司。据统计，自2011年起至今，已有超过1 600家的影视传媒企业注册。但自2018年以后，众多的影视企业开始注销和撤离，造成大量税款流失。
（二）霍尔果斯影视产业优惠政策梳理
霍尔果斯经济开发区的税收政策与我国东部地区的影视产业园相关优惠相比力度更大，由此引来大批影视传媒公司汇集于霍尔果斯经济开发区，从而促进了当地经济的起步和发展。霍尔果斯经济开发区税收优惠政策按照税种可分为企业所得税、增值税、个人所得税、关税、消费税等。本文仅就影视行业具体梳理前三类税种和特别补贴政策。
三、影视行业税收优惠政策的效应分析
本文主要就税收优惠政策和我国影视产业产生的双向影响进行如下的分析和阐述。
（一）正效应分析
1.对经济开发区的影响。从霍尔果斯开发区当地经济和产业的发展角度来看，税收优惠政策实施后，大量的影视企业开始入驻，确实对当地的经济产生了十分明显的积极作用。第一，税收收入明显增长，财政收入扩大，为相关基础设施建设、一般公共支出、各项目的开展提供了充足资金，特别是文化传媒、广播影视节目（作品）制作等企业的进入为当地带来了大量的税收收入。据统计，2016年霍尔果斯开发区广播影视节目（作品）制作行业增值税税收收入累计入库18 146.8万元，同比增收17 330.47万元，增长212.3%。2017年，在全面实行“营改增”和优惠政策的同步影响下，电影和影视录音制作业、广播、电视行业累计入库增值税3.55亿元，同比增收2.43亿元，增长216.42%。2016年新注册登记的73户企业共入库增值税8 990万元，占该行业增值税收入的49.54%。2012—2017年，霍尔果斯增值税、企业所得税两大税种的税收收入呈现了井喷式的增长。据霍尔果斯相关部门统计：2016年当地财政对经济开发区的铁路、公路以及合作中心等通关硬件设施及人员经费投入逐年增加;对于文化体育与传播类项目支出1 149万元，同比增长230万元，增长25.03%;2017年一般公共服务支出2.09亿元，同比增支0.82亿元，增长64.57%;文化体育与传媒支出0.19亿元，同比增支0.08亿元，增长68.67%。上述数据表明，一般公共服务支出的增加带来了相应交通、环境等基础配套设施的完善，為影视行业的进一步发展创造了良好的环境;同时，财政增收又反向投入于文化体育与传媒类项目，吸引更多相关资金和企业的流入，如此良好的税收环境形成了一个良性的循环。第二，影视行业有望逐步形成产业链，弥补传统产业的劣势地位。处于我国西部边境地区的霍尔果斯经济开发区，不论是经济发达程度还是各类基础设施建设的完善程度都远不如东部发达地区，故在同等政策条件甚至政策更优的条件下，由于建立制造业与部分服务业所付出的生产线建设、厂房迁移或新建成本过高，且实际经营的营商环境与商机也与其他发达地区无法相比等因素，经济开发区的经济发展之路十分艰难。但产生污染较少且需要人力资本较多的影视、广播类公司的大量涌入为当地经济发展开辟了新路。在当地政府大力扶持下，影视文化产业将有机会发展成为当地的特色支柱产业，也有可能成为我国西部欠发达地区发展的优势。事实证明，大量优质电影的产生，在当地已逐步形成产业链，带动了霍尔果斯当地新经济的增长。第三，借助“一带一路”倡议，推动我国文化“走出去”，提高我国文化的软实力。在“一带一路”倡议政策指引下，众多当地出品方发行的电影由此进入国际市场，受到海外观众的欢迎。在影视剧的播出过程中，我国的文化也相应得到了传播，充分践行了我国文化“走出去”的战略。例如，我国华策影视集团专注于中国电影电视的出口工作。截至2018年，其影视剧已出口到20余个“一带一路”沿线的国家和地区，包括《天龙八部》《大唐玄奘》等。
2.对影视行业方面的影响。第一，影视企业在当地享受到税收优惠，获得较多的税收利益。一般情况下，影视企业在霍尔果斯会设立多个子公司，作为电影出品方的霍尔果斯子公司所获利润可享受当地的税收优惠，不论是与东部影视产业园所在地相比还是与一般地方相比，企业所能获得的税收利益相对较多。
例：假设S影视传媒股份有限公司（以下简称S公司）2017年不含税销售收入为1亿元，净利润为3 000万元。S公司应纳税所得额见表4。
（1）若其2017年1月1日注册在浙江横店影视城。按照相关政策规定，从该影视文化企业入园区之年起可享受文化产业发展专项基金奖励10年，前两年增值税、城建税的留存部分按100%、后八年按照60%比率每年度财政分别给予一次性奖励和二次给予奖励（增值税地方留存50%;企业所得税地方留存40%;城建税地方留存100%）;对认定为国家重点扶持高新技术企业的影视企业，按照15%的税率征收企业所得税。S公司享受的各项税收及补贴情况详见表5。
由表5可知，2017、2018年两年S公司税收减免部分带来的利润为642万元/年，2019—2020年两年上述利润为385.2万元，累计为1 934万元。
（2）若其2017年1月1日注册于霍尔果斯经济开发区。其所享受的具体优惠政策不再赘述，与上述举例不同，其享受所得税税率为15%。S公司应纳企业所得税税额=3 000×15%=450（万元）。
由表6可知，S公司2017—2020年这四年中估计能够获得税收利益2 005.2万元，高于在横店影视城注册时所获得的利益。通过上述简易计算的结果对比，我们可知在霍尔果斯经济开发区内注册的影视企业所享受的税收优惠十分显著，可以最大限度地增加其年度的利润，这也是对当地企业产生的最主要的积极影响。
第二，个人所得税优惠力度大。个人所得税的“奖励补贴”政策是吸引各明星工作室入驻园区的主要原因之一。明星工作室一般为个人独资企业或者合伙制企业，其拍摄电影等所获片酬直接打入其所设工作室的账户，这笔金额就可以享受当地相当数额的税收优惠。若S公司某高管月薪为100 000元（不考虑社会保险等），以2019年某月月薪为例（免征额5 000元），该高管的实际纳税比例会低于20%。个人所得税=（月收入-5 000）×税率-速算扣除数。高管某月应纳个人所得税=95 000×45%-15 160=27 590（元）。实际纳税比例=（27 5909-412.4）÷100 000=18.1776%。见表7。
（二）负向的影响
第一，经济开发区税收流失严重。税收优惠政策给大批影视企业创造了转移税收利益的机会，利用“空壳公司”问题最为显著。由于园区内的各项政策并不要求公司有实际的办公地点，故会出现一个注册地址有许多家公司注册的情况。部分企业为达到避税目的，仅仅注册子公司或者分公司进而转移利润，实际上并没有开展真实的经营和生产活动，使得资源配置扭曲，降低了经济效率。据已公开的数据，每年至少有200家各类企业向已在霍尔果斯经济开发区注册的子公司转移2 000万元以上利润，每年当地税收流失数额巨大，难以实现政策制定的初衷——“促进本地经济大规模发展”。
第二，政策期将至和政策收紧导致大量企业迁出。由于霍尔果斯园区的税收优惠政策期限为十年，不少企业由于政策期限将至，面临着注销或者迁离经济开发区的状况。事实上，一旦政策红利消失，霍尔果斯经济开发区也就失去其所谓的优势，并不能真正地“留住”注册企业，更不必说吸引新注册企业。同时，由于2018年“明星避税逃税”事件的影响，税务机关的自查工作启动，对相应政策进行了调整：（1）除企业所得税优惠政策继续实行，其他政策一律停止;（2）停止“一址多照”，要求注册企业必须有实际办公地点，这更是增加了注册影视行业企业和相关中介公司的注销数量。截至2019年2月，数据显示园区内已有318家文化娱乐类公司注销，这一现象表明，地区经济发展不能仅仅依靠单一行业的政策红利，即使有成果、有效果也非常的不稳固。另一方面，影视行业不同地区之间税收竞争严重。从长期来看，优惠政策造成了霍尔果斯开发区内和开发区外形成的不同税收征管模式，同一地区内税收负担不同;相对于我国中部及东部不同地区，税负更是差别明显。在国内，此类行业相对其他制造业来说注册成本低，相对“自由”，若其他地区为了吸引更多资金流入制定比霍尔果斯开发区更为优惠的政策，那就必然导致霍尔果斯开发区资本的大量外流，且一味地优惠只会造成地方经济扭曲，并不能在当地形成稳定的经济基础。
四、国内外影视行业相关优惠政策借鉴
造成上述问题的原因有很多，例如相关监管不到位、政策制定问题、配套设施发展不成熟等。但若其政策实施正确及时弥补漏洞，对地方经济发展仍会起到较大作用。霍尔果斯的案例也说明正确的优惠政策由于其强烈的导向意图，不仅能够增强行业自身的竞争力，更能够为西部经济发展提供一个机会。我们可以适当参照国外的对影视文化产业实施的税收优惠政策并且借鉴国内成熟的影视产业园区的相关政策，从而有针对性地调整霍尔果斯园区的税收政策，尽快形成开发区内成熟的产业链，以释放当地的经济活力。
（一）國外相关政策的借鉴
1.美国。美国好莱坞电影产业一直是国际电影市场上的主导力量。据统计，美国电影出口额在其所有出口产品中位居第二，仅次于航空产品。美国提供大量的税收优惠吸引社会投资，既有个人投资者，又有机构投资者。投入到电影摄制方面的资金还可在短期内提前折旧，在报税时可作为预扣资金提前抵扣。截至2016年底，美国50个州已有47个州宣布对影视行业实行5%至30%不等的税收减免政策，还包含了一揽子的配套措施。
2.加拿大。为促进本国影视业的发展，加拿大联邦政府制定了《加拿大电影电视制作税收返还条例》和《加拿大电影电视制作服务税收返还条例》，旨在吸引美国电影公司到加拿大取景拍摄，鼓励本国影视业发展。为进一步突出本地优势，加拿大各省在2005年展开了更深层次的税收竞争。安大略省政府宣布，将从2008年实行影视业税收优惠政策永久化，主要内容是对本地影视企业的税收抵免比例由合法安大略省居民人工费用的30%提高到35%，同时还将商品服务税的税收抵免比例由合法安大略省人工费用开支的18%提高到25%。2008年，仅这两项税收优惠就使得在安大略省拍摄的影视企业节省税款开支1.65亿美元。
3.英国。英国关于影视产业发展的相关税收和非税收的优惠政策在于：（1）享受相关优惠的影片需通过严格的审核且制作费用需要大于总成本的10%。（2）限额税收减免：制作费用在2 000万英镑以下的电影公司实行25%的税收减免，超过2 000万英镑部分享受20%的税收减免。（3）利用出口资助项目与研究活动提高影视产业的国际竞争力。（4）重视对相应电影人才的培养。
4.法国。从1948年开始，法国财政法中便明确规定：法国电影工业享受电影扶植资金的支持。即采用票房预付款制度，规定国家电影中心可以从每张电影票中抽取11%的税金，设立了自动资金和选择资金两个基金，前者自动返还制作者，跟票房直接挂钩;后者主要是票房预付款制度，即国家电影中心预先支付给制片人影片预算的一部分资金。目前，法国关于影视产业发展的相关税收及非税政策还有：（1）对影视产业的相关货物销售和服务的增值税实行低税率，以其所谓的“电视税”为例，减按2%税率征收。（2）针对不符合社会主流价值的影视产品加征10%附加税，附加税税款转而使用在主流影视作品的创作中。（3）相关研发人员的个人所得、相关企业的海外所得等享受税额抵免。（4）财政对各类电影节进行资助，例如著名的戛纳电影节。
5.日本。日本部分关于影视产业发展的税收政策在于：（1）个人所得税方面，对于从事此类行业的相关人员例如演员、艺人等，其中的非居民（非居民艺术家）收到因在日本从事影视活动而产生的资金，则日本的付款人有义务扣除预扣税，预扣税率为20.42%;其中的居民（常驻艺术家）预扣税将从其收入中扣除，税率为20.42%;（2）消费税方面，不论是居民还是非居民，营业额若小于一定数额则免缴纳消费税;（3）相关电影产品在原则上不缴纳关税，关税金额包含在消费税进口的计税基础中。在作品流通领域，对于促进日本电影作品走向国际给予一系列的政策支持，如对于日本影人参与国际电影节以及参与国际电影共同制作给予重点支持。在人才培养方面，对于电影产业不可或缺的组织、人力、财务、技术等专业化人员的培育给予支援，并依托日本动画协会、日本电子娱乐产业协会等所辖协会培养专业化人才。在消费者领域，主要是通过降低电影票价以及附带其他服务促进观众更多地走进影院。
上述国家政策的特别之处在于：（1）税收优惠具有较强的针对性，如美国的密歇根州对在州内投资摄制、预算超过5万美元的影视片实行制作成本42%的税收返还政策。加拿大安大略省对本地影视企业的税收是按照人工费用进行抵免。充分发挥了税收政策的积极作用，提高了税收政策的实效性，从而正确地引导了影视行业的发展。（2）税收优惠政策种类多样，每个国家根据各国家影视行业的特点实施不同的优惠形式，包括：直接的减免税、投资抵免、加速折旧、提取投资准备金和亏损结转。这些优惠使企业将原本应该上缴的税金作为自己的资金使用，相当于从政府手中获得一笔无息贷款，从而起到促进行业发展的作用。多种税收优惠政策的灵活使用，更加注重长期效应，有利于影视业的持续健康发展。（3）重视影视人才的培养，对其进行相应的个人所得税抵免、补贴等。（4）举办特色活动，如影视节等，吸引外来影视产品进口，同时发展当地其他产业等。
（二）国内影视城的相关政策借鉴
国内较为成熟的影视园区，是浙江东阳的横店影视城。横店影视城实现了从“影视基地”到影视主题旅游公园的转变，其成功的“横店模式”和各项政策布局值得霍尔果斯经济开发区学习：（1）充分打破空间和资源的局限性，整合环境资源，形成配套优势。横店影视城积极建设适合拍摄室内戏的建筑和适合外景场地的旅游风景区，实现了优势互补，提供了高效的影视拍摄地，克服了当地交通不便的劣势。（2）延拓整合的空间，在全省范围实现影视资源协作互动。全国首个影视拍摄基地协作体在浙江建立并与省内数十家影视拍摄基地和旅游景点合作，促进了区域间的横向合作的强化、实现了资源共享、提高了经济效益、避免重复建设和恶性竞争问题，提升了整体竞争力水平。（3）完善的配套设施。浙江东阳建立了我国首个国家级影视产业实验区，影视传媒企业可直接在当地进行电影和电视剧的相关审查、企业进驻手续，代理行政、会计事务的办理，群众演员的队伍管理更为规范。
五、建议
本文结合霍尔果斯经济开发区税收问题出现的原因和当地的特殊区位条件，依托税制改革方向和已有的影视产业政策，介绍了国外促进影视产业的税收和非税政策、国内影视产业园的成熟经验，在此基础上，本文进一步提出有关优化霍尔果斯经济开发区的税收政策和相关的建议，以促进影视产业真正成为当地一条成熟的产业链，提高文化软实力，为当地经济增添活力。
第一，完善监督机制。现有监管水平制约给现有的税收政策推行留下了逃、避税的空间。在影视行业的监管上并没有成熟完善的制度体系，当地政府若想使影视行业成为当地经济发展的助推器，必定要在调整税收政策的同时制定相应的条约规范，防范逃、避税行为，并完善监管体系，提高监管水平，防范风险，特别是对于空壳公司的清查与管理。同时，税务系统也可设置专门机构管理影视行业的税务问题，提高对其的重视程度，而非将其与入驻园区的其他公司同等对待。
第二，调整目前的税收优惠政策，为影视产业设置专门的优惠政策，优化优惠方式。霍尔果斯经济开发区所实施的税收优惠政策最初并没有认真考量影视产业的特点，导致影视传媒企业大量入驻谋取税收利益后又注销退出。政府可以为影视行业制定专项优惠政策。在税收优惠政策中，不仅仅局限于完全的企业所得税、个人所得税的免征，还可在税率优惠的基础上，给予一些小税种优惠，例如城镇土地使用税、印花税的优惠或者免征政策。另外，税收优惠政策在实行时，其优惠课税对象也应多样化。例如，可以在设备引进的关税、人才培训的增值税方面实施具体的优惠。而在非稅收优惠政策方面，可单独为影视产业进行补贴或者提供一些免息贷款业务。同时运用税收政策和非税政策助力“留住”影视产业。
第三，加强开发区与我国东部发达地区影视城基地和“一带一路”沿线国家的合作与联系。一方面，适当地学习东部成熟影视城的相关配套政策，以完善霍尔果斯开发区相应产业配套设施的专门化建设，力求在未来建设成为西部影视城样板。另一方面，加强与“一带一路”沿线国家合作，借鉴外国的政策优惠，比如，给予在经济开发区注册的国内影视企业前往别国拍摄影视剧时的专门优惠，在推动影视产业“走出去”的同时也为霍尔果斯开发区创造新的产业优势。Z
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