浅析高职院校章程建设现状

    张国华

    摘要：大学章程是建立现代大学制度的基石，是实现依法治校和保障学校自主办学的全面体现。本文立足于研究高职院校章程建设的现状分析，研究高职院校章程制定的整体现状，从而对高职院校章程制定提出初步设想。

    关键词：高职院校；章程；现状

    中图分类号：G64 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2016）07-0066-02

    一、章程建设的重要意义

    章程是高职院校实施学校内部管理运行的全局性、纲领性文件，是学校自主管理、自我约束、依法接受监督的基本依据，对明晰学校与社会以及学校内部各种关系，确立学校的法律地位和办学自主权，规范学校行为，维护各方合法权益，提高办学水平具有重要的引导、规范和保障作用。

    高校章程承载着大学文化与理想，昭示着大学的传统与使命，是一所大学内在的写照，对高校的组织架构、办学目标、人才培养、科学研究、社会服务和文化传承等方面的管理起到极为重要的推动作用，是现代大学制度的根和魂。制定立足于现实并突出自身办学特色的大学章程、完善高校自主管理制度是高校在教育改革中稳中求进的重要途径，是适应国家中长期教育改革的需要。

    二、本科高校章程建设现状

    在我国高校历史发展进程上，一些高校也曾经建立了章程。比如1902年颁发的钦定高等学校章程以及清华大学、上海大学、厦门大学建立时设立的大学章程，但此传统并没得到很好的延续。新中国建立后，特别改革开放以来，我国逐渐重现大学章程的建设。1995年开始实施的《教育法》第26条规定，设立学校必须具备的首要条件就是要“有组织结构和章程”，并明确规定了学校的第一个权利是“按照章程自主管理”。《高等教育法》第27条规定“申请设立高等学校应当向审批机关提交章程等材料”，第28条规定“高等学校的章程应当规定学校名称、校址、办学宗旨、办学规模、学科门类的设置、教育形式、内部管理体制、经费来源、财产和财务制度、举办者与学校之间的权利义务，章程修改程序和其他必须由章程规定的事项”。到目前为止，大部分本科高校依照我国高等教育法和教育部文件制订了自己的大学章程，从而在制度上保障了高校管理的科学性和规范性。但在也存在着一定问题，主要体现在：

    一是大学章程在我国教育法律体系中的地位不明确，法律效力得不到保证。从目前国内几所大学制定的大学章程看，都没有明确的效力渊源，这使大学章程在具体操作、实施过程中潜伏着大量高教理论的法律纠纷。二是大学章程有雷同趋势，没有凸现各所大学的个性特色。每一所大学都有各自的发展历史和文化底蕴，在长时间办学中应形成各自的办学理念、发展路径、目标定位和人才培养目标，这一切在大学章程中应有很好的体现。这是我国高校建立章程时应特别注意的问题。三是大学章程没有明确举办者与学校、大学与教师及学生的权利及义务关系。权责不明，行为不规范，不能保证大学的自主权，利益冲突相对明显，造成师生对自身权益诉求案件频频发生。四是表述过于抽象、空洞，模棱两可，可操作性不强。大学章程里没有明确区分行政处罚权及内部管理处罚权，而且在一些处罚性规定中存在着语义含混，不能准确描述事件、责任、处罚标准，由于产生歧义而引起纷争，被处罚者的权利得不到应有的保护。五是在程序上存在疏漏，缺乏程序性规定，导致高校法律纠纷频频出现。大学章程的制定和修改与执行不具有合理、合法的程序规则，就不具有应有的法律效力，得不到公众的认可，也不能成为现代大学管理制度的集中体现。

    三、高职院校章程建设现状

    高职院校章程建设与本科院校相比滞后，主要表现在以下方面：

    一是在观念认识层面。无论社会还是学校内部，对于高职院校制度建设重要性的认识都还比较模糊。一方面，一些人往往认为现代大学制度的建立，主要是那些重点高校的事情。高职院校当前主要抓的是硬件建设、教学质量、招生就业、专业课程建设等立竿见影的工作，抓现代大学制度的建设既缺乏现实基础，又缺乏内生动力和现实的迫切性。另一方面，高职院校“依法治校”的思想尚未深入人心，对制度的敬畏和遵从不够，制度制定与管理过程中的随意性、盲目性相对较大，建立起来的制度往往在执行的时候落不到实处。特别是在中国现阶段的改革还未彻底触及高等教育之时，计划经济体制下的痕迹在高职院校还比较明显。

    二是在办学定位层面。高职教育作为高等教育的一个类型，具有高等性和职业性的双重属性。高职院校行政归口管理为高等教育所属的各级教育行政管理部门，而又属于职业教育的范畴，这往往使高职院校的处境较为尴尬。外部管理上，地方高等教育和职业教育行政管理部门对高职院校似乎两头都管，又两头不着落；内部管理上，由于近几年高职院校办学规模快速扩张，许多学校疲于应付硬件建设，无暇深入、系统地研究和建立符合自身办学特点的制度，许多制度建设更多地仿效本科院校，与职业教育的办学定位和功能要求不相匹配。相对普通高校，高职院校与产业、企业联系也更为直接、更为紧密，更加需要建立灵活开放的办学机制，促进企校“合作办学、合作育人、合作就业、合作发展”，而体现政府集权的高等职业教育行政，使得高职院校的自主空间相对狭小，也限制了高职院校的手脚。

    三是在制度文化层面。大多数高职院校由于办学历史较短，制度文化建设相对缺失，制度的结构内容比较陈旧、封闭，不成体系，与工学结合人才培养模式改革不相匹配。从法律上来讲，我国关于高等职业教育的法律只有《职业教育法》和《高等教育法》两部，而且这两部法律对高职教育的针对性不强，高职院校制定章程的还很少。除了党委领导下的校长负责制以外，对高职院校内部治理结构的其他方面还缺乏明晰的规定，权力过于在学校行政层面集中，学术权力的发挥没有相应的运行机制；真正实施两级管理的学校还很少，院系一级基层组织多处于执行层，缺乏活力和自主发展的能力。

    总之，在落实《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》，推进依法治校，实现科学发展的进程中，章程建设对规范办学体制机制、依法治校和依法治教至关重要。通过章程建设，完善学校内部治理结构，落实和扩大学校办学自主权，提高高职院校依法治校的整体水平，为建立现代高校制度奠定良好的基础。

    [责任编辑：秦 超]