对地方政府诚信建设的思考
陈洁
[摘要]地方政府诚信作为关乎政府形象、影响政府权威的重要问题，近年来受到社会各界的广泛关注。目前我国地方政府诚信缺失主要表现在：地方政府政策缺乏持续性和稳定性，危害社会公众利益；地方政府寻租腐败现象愈演愈烈，日益引发群众不满；地方政府对于经济活动干预过多，履约诚信度相对较低。重构地方政府诚信的基本思路是：加快推进地方政府体制改革，尽快构建科学合理的公务员绩效考核制度；加强地方政府诚信教育，努力提高地方政府部门及其工作人员的诚信意识水平；健全政府诚信法规体系和内外部监管机制，为地方政府诚信建设创造良好的外部环境；积极培育公民社会组织，壮大公民社会力量。
[关键词]诚信；地方政府；诚信建设
诚信是中华民族的传统美德，一直被视为立人之本，交友之基，齐家之道，经商之魂，为政之法，其作为一种意识理念、行为准则和道德规范，是所有社会成员在社会交往和经济活动中必须遵守的。近年来，我们看到，在我国经济社会快速发展的同时，食品安全、征地拆迁、医患纠纷以及政府官员贪污腐败等问题也愈演愈烈。这些问题在很大程度上反映了当前我国社会诚信体系的缺失，其中，地方政府诚信状况不佳尤为引人关注。
一、地方政府诚信的内涵、缺失现状及其原因
（一）地方政府诚信的内涵
政府诚信作为关乎政府形象、影响政府权威的重要因素，其内涵十分丰富。不同学者对于政府诚信做出了不同解释，如崔光胜（2004）认为政府诚信属于政治范畴，是指基于公众意愿产生的政府对其人民赋予的权力的正确运用和职责的积极恰当履行，即政府对它的人民诚实无欺，讲究信用，它表明了政府在自身能力限度内的积极实际履约状态；[1]马国清，陈淑芳（2005）认为政府诚信是指政府部门基于相应的行政承诺而展开行政活动，通过实现行政效益从而兑现政府承诺的行政作为，它是一种行政主体共同规范的外在体现；[2]鄂振辉（2005）认为政府诚信是指政府机关对法定权力和职责的正确履行程度，政府部门在自身能力的限度内实际的践约状态，它包括政府部门决策的科学民主程度、政府部门的依法程度、政府部门作为公共权力代表的公正程度、政府官员的公信力等。[3]综合学者们的观点，本文认为地方政府诚信主要指地方政府成员在行使公民赋予的国家权力时，要本着诚信善良的行政理念和道德品质，以社会公众利益为出发点就社会公共问题进行民主决策、科学决策，及时回应社会公众的需求，认真履行其对公众承诺的社会责任，努力提高自身的社会公信力。
（二）地方政府诚信缺失现状
政府诚信作为社会诚信体系建设的核心内容，历来受到社会各界的关注。近年来，尽管各级政府及其部门通过采取多种途径促进诚信政府建设，但是通过社会媒体曝光的各类地方政府诚信缺失事件依旧屡见不鲜，反映了目前我国地方政府诚信缺失问题依旧十分严峻，离社会公众的期盼还有不小的差距。具体而言，地方政府诚信缺失主要表现在三个方面：
一是地方政府政策缺乏持续性和稳定性，危害社会公众利益。地方政府拥有法定的政治权力，可以制定社会公共政策，分配社会资源。从理论上说，地方政府为了维护公共政策的合法性和权威性，应当努力维护政策的持续性和稳定性，但现实情况却不容乐观。如2014年12月29日17时40分，深圳市政府突然举行新闻发布会，发布《深圳市人民政府关于实行小汽车增量调控管理的通告》，决定从当日18时起实行小汽车限购。从正式发布限购公告到实施限购，相隔仅短短20分钟，深圳可谓将“突袭”限购做到了极致。此举不仅导致社会舆论一片哗然，而且也引发不少学者对地方政府诚信状况的担忧。原因在于：2013年11月，深圳市公安局副局长王国宾向媒体表示，如果深圳出台限牌限号政策，“一定会广泛听取意见，绝对不会搞突然袭击”。2014年1月深圳市五届人大六次会议记者会上，针对深圳是否实行小汽车限购的问题，深圳市市长许勤明确表示，目前只依靠提高停车费用等经济手段治理拥堵，只有到经济手段失灵的时候才会采取行政手段。而就在一周之前，深圳市交委负责人还在首届北上广深交通会议上表态，深圳不会学习北上广（实行限购）。政府和相关职能部门此前多次 “辟谣”，要么否认将实行小汽车限购，要么承诺即便限购也不会搞“突袭”，表态和承诺言犹在耳，现在却以“突袭”方式实行限购，让不信谣、不传谣的普通市民情何以堪？不仅深圳，杭州此前也发生过类似的事件。[4]应当说，公共政策缺乏持续性和稳定性是地方政府诚信缺失最基本的表现形式。
二是部分地方政府寻租腐败现象愈演愈烈，日益引发群众不满。以为人民服务为根本宗旨的地方政府，理应从社会公共利益出发制定公共政策，促进社会资源的合理分配，但是在决策时，一些地方政府和公务员却在自身“私利”的驱动下，更多考虑的是小集团利益和个人私利，肆意侵犯社会公众的利益。如在加快推进城镇化建设的进程中，随着市政建设工程的增多，一些地方政府官员与房地产开发商之间形成利益链条，以权谋私，低价从农民手中收购土地，转手给房地产开发商谋取暴利，侵犯农民的权益，或是在一些公共项目招标过程中通过寻租手段，将一些公共项目承包给某些不合格的承包商，造成各类“豆腐渣工程”建设屡见不鲜。部分地方政府及其工作人员的寻租腐败不仅造成社会资源的浪费，而且大大降低了地方政府在社会公众中的威信，逐步削弱政府合法性权威，威胁着地方社会的政治稳定和地区经济社会的可持续发展。
三是地方政府对于经济活动干预过多，履约诚信度相对较低。在社会主义市场经济发展的过程中，政府部门作为宏观调控者，应该注重充分发挥市场机制的作用，但目前一些地方政府部门为了谋取私利，采取地方保护主义，过多干涉社会经济的发展，严重扰乱了市场规律，阻碍了地方经济的发展。如一些地方官员为追求个人政绩，随意降低门槛，盲目招商引资，引进了一些对地方环境有严重破坏的工业企业，危害当地居民的生命健康。此外，一些地方政府为加大招商引资成功的砝码，在本地优惠政策的制定上没有充分的考虑国家法律法规和政策的可行性，由此导致虽然制定的相关优惠政策很实惠很有吸引力，但当投资者要求政府履行时却因为法律法规和政策的不允许而导致优惠政策根本无法落实，一定程度上阻碍了地方经济的健康持续发展。承诺后不兑现，表面上受害的是那些被“骗”进门的企业，实际上对地方政府而言却潜伏着“失信于民”的巨大危机。
（三）地方政府诚信缺失的原因分析
纵观地方政府诚信缺失的各种表现，本研究发现造成地方政府诚信缺失的原因多种多样，既包括政府体制机制问题，也包括地方政府工作人员素质参差不齐、监管体系不健全以及历史传统影响等问题。具体而言，导致当前我国部分地方政府诚信缺失的原因主要有：
第一、现有的政府组织体制和绩效评估考核晋迁制度不合理是造成地方政府诚信缺失最根本的原因。现有的地方政府机构是在官僚等级制的基础上建立起来的，官僚制最大的弊端就是官僚机构臃肿，组成人员思想易僵化，行政成本过高，政府部门办事效率低下，对于市场和社会公众的需求反映较缓慢，这就使得地方政府尤其是基层政府机构及其组成人员在处理日常公共事务时，要按照科层制的原则一层层地向上级传递信息，上级政府收到信息后，按照一定程序制定相应政策，然后再一级级地下达给相关部门和人员，这个过程必然会耗费大量的时间、人力和物力，同时层层传递还会造成信息失真、政策扭曲等一系列问题，进而导致地方政府失信于民现象的发生。且我国现有的官员绩效评估和考核晋迁制度也不够科学，过多地将官员政绩考核的重点放在地方基础设施建设、地方GDP增长速度等方面，相对忽视了对官员公众满意度的考量，重视上级政府意见，社会公众作为地方政府服务的对象却没有有效参与到政府的绩效评估中来，这就导致部分地方政府及其组成人员重视地方形象工程建设，相对忽视社会公众的需求，引发地方政府诚信缺失问题。
第二、地方政府及其工作人员诚信意识淡薄是造成地方政府诚信缺失的直接原因。尽管诚信教育已逐步遍及社会的每一个角落，但就目前地方政府诚信教育而言，其依旧停留在单纯强调政府工作人员遵纪守法、不贪污、不受贿、依法办事等方面，相对忽视了地方政府诚信实践方面的教育，使得不少地方政府及其工作人员的诚信意识淡薄，在市场经济发展过程中，容易受到物质利益和金钱利益的诱惑，自我约束的能力较差，这就会导致某些地方政府工作人员唯利是图，为了谋求自身经济利益最大化，置广大社会公众的利益于不顾。且地方政府及其工作人员诚信意识淡薄还可能导致地方政府肆意践踏公权力，盲目干涉地方经济发展，单方面不履行与企业事先签订的合约，扰乱正常的市场秩序，给企业造成严重损失，侵害企业的合法利益，使得地方政府失信于企业。
第三、政府诚信法律保障和监督机制不健全是造成政府诚信缺失的外部原因。信用和法律是相互补充、相互支持的，法律是诚信体系建设的硬支持，完善的法律体系可以为诚信建设提供很好的保障，而诚信反过来又可以更好地体现法律的意志。[5]绝对的权力导致绝对的腐败，如果地方政府的行为缺乏监督也必然会造成权力的滥用。改革开放以来，地方政府的机构改革和职能转变工作始终没有中断过，但政府权力过大，缺乏相应的法律监督，尤其是对地方政府诚信的法律监督仍然存在明显的不足。如果政府诚信建设没有上升为国家意志，成为明确的法律规范，就不能充分发挥其对地方政府工作人员的监督约束作用，加之目前针对地方政府的内外部权力监督机制还不完善，这会带来地方政府权力尤其是行政自由裁量权过大的问题，有可能造成权力腐败现象易发多发，降低公民对地方政府的认同感。
第四、公民社会力量不够强大，公民政治话语权较少是造成地方政府诚信缺失的又一重要原因。在不少发达国家，公民社会力量往往较为强大，拥有较多的政治话语权，公民通过投票可以决定地方领导人的任免，这就使得其地方官员必须恪守诚信以赢得更多的民众支持以便在下次选举中可以获胜。但国内地方政府的领导的产生，更多地受到上级的影响，且我国目前公民社会力量十分薄弱，在政治活动中的话语权较少，这就使得地方政府往往只对上级政府负责，地方官员常常眼睛向上，相对忽视社会公众的利益诉求。同时，社会公众的公民意识水平普遍不高，参与社会公共事务的积极性相对较低，这就无法对地方政府权力的行使形成一种有效的外在监督，即使地方政府不讲诚信，社会公众也无从问责，这就容易导致地方政府权力的腐败，社会诚信度的丧失。
二、加强地方政府诚信建设的对策建议
地方政府诚信建设不仅关系着社会公众对其的信赖，也直接影响着地方政府与社会公众之间的相互关系。卢梭在《社会契约论》中提出，政府产生的合法性基础是社会公众通过选举制度授权给政府，社会公众与政府之间是一种政治契约的关系，公众与政府的关系建立在政治信用的基础上，执政者必须诚实遵守契约，以维持自身的社会威信和公众的支持，若政府违反信用，肆意侵犯社会公众的利益，则会导致其政治合法性地位的丧失，诱发政治危机和社会动乱的发生。因而，为了保障社会主义和谐社会的持续健康发展，必须加强政府诚信建设，尤其是地方政府诚信建设。
一是加快推进地方政府体制改革，尽快构建科学合理的公务员绩效考核制度。鉴于地方政府体制是造成政府失信最根本的原因，因而加强地方政府诚信建设需要从深化地方政府体制改革，创新公务员绩效考核制度着手。在政府体制改革方面，要变革单一的政府决策机制，在政策和制度出台之前，要自下而上认真倾听民众的呼声、专家学者的意见，重大事项还应由地方人民代表大会审议，政策和制度实施之后，还应根据公民、专家的合理化建议，及时修改完善，这是保证政策制度合理性和取信于民的关键；在公务员绩效考核制度方面，要建立起“德、能、勤、绩、廉”全面的绩效考核制度，不能单一地将GDP指标作为地方政府官员晋迁的主要标准，要将地方政府的诚信行为和公众对于政府诚信服务的满意度等也纳入到地方政府官员的绩效考核体系中。
二是加强地方政府诚信教育，努力提高地方政府部门及其工作人员的诚信意识水平。一个高效、廉洁的政府才能成为公民满意的政府，也是公民心目中形象极佳的政府，而政府在公民心目中的满意程度又直接关系到国家和地方经济发展的状况。这就需要加强地方政府的诚信教育，扫除地方政府工作人员“官本位”的政治传统、思维方式、习惯和观念，促使他们自觉地以社会主义道德观、价值观规范自身行为，努力树立为人民服务的价值观、依法办事的法治观、实事求是的公正观和恪尽职守的责任观，让地方政府工作人员意识到自己是人民的公仆，要信守承诺地为人民服务，言必行，行必果。总之，加强地方政府诚信教育，提高地方政府部门及其工作人员的诚信意识水平，可以促使他们从主观意识上自觉约束自身行为，真正做到“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”。
三是健全政府诚信法规体系和内外部监管机制，为地方政府诚信建设创造良好的外部环境。完善法律是依法行政和依法问责的前提，但我国目前关于界定和惩处失信的法律缺失，使得我们面对地方政府失信时往往无法可依[6]。因而当务之急就是要健全政府诚信法规体系，完善政府失信救济制度，严格对地方政府成员诚信缺失行为的法律惩戒。在此基础上，还需要加强地方行政监督体系建设，完善地方政府机构内外部监管机制，强化审计监督，深化问责制度，开展责任检查，建立制约监督主体激励机制等，为制约监督主体走出“不能监督、不敢监督、不愿监督”的困境提供有力保障，同时构建和畅通多种渠道，让新闻媒体和社会公众也参与到政府诚信监管中来。
四是积极培育公民社会组织，壮大公民社会力量，推进地方政府诚信建设。地方政府的行政权力来自于全体公民的让渡，因而其权力的行使也应受到公民社会的监督。在建国初期，由于国民受教育水平较低，公民社会力量十分薄弱，所以公民社会将大部分权力让渡给政府，让政府部门来管理社会公共事务，但是经过大半个世纪的发展，我国公民社会逐步在成长，地方政府应适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，通过改革适时地将部分权力归还给社会公众，扶持公民社会组织的发展，努力提高公民社会自我管理、自我服务的能力和水平，这样既可以减轻地方政府责任，同时也可以让社会公众更多更好地参与到地方政府的管理中来，有效监管地方政府行政权力的行使，减少地方政府权力腐败现象的发生，进而提高地方政府诚信度。
[参考文献]
[1]崔光胜.我国政府诚信问题研究[J].湖北行政学院学报，2004（5）：40-44.
[2]马国清，陈淑芳.政府诚信问题的经济学思考[J].统计与决策，2005（10）：50-52.
[3]鄂振辉.论我国法治建设中的政府诚信[J].新视野，2005（6）：60-62.
[4] 潘洪其. 突袭限购事小政府失信事大 [N]. 北京青年报，2014-12-30.
[5]向平.服务型政府建设中的地方政府诚信缺失及原因分析[J].社会主义研究，2007（6）：86-88.
[6]杜鹃.论政府诚信建设的重塑路径[J].理论研究，2012（2）：57-60.
