以基层党建工作创新引领城乡社区协商发展
黄意武
摘 要： 社区协商是新时代推进社会主义协商民主建设、实现人民当家作主的重要手段。社区协商机制在化解社会矛盾、解决群众诉求、推动社区自治过程中发挥着重要作用。但是，目前我国不少城乡社区面临着协商制度不健全、协商流程不规范、协商开展较随意、协商结果缺落实、协商主体低参与等问题。创新基层党建工作与发展城乡社区协商具有内在的统一性。基层党建引领城乡社区协商的政治方向;基层党组织是城乡社区协商的领导核心，也是城乡社区协商的基础保障。以基层党建工作创新引领城乡社区协商发展是统筹推进基层协商、提高基层社会治理水平、增强群众社会生活满意度的重要举措。
关键词： 基层党建;社区协商;协商制度
中图分类号：D267.7????? 文献标识码：A
文章编号： 1003-0751（2018）09-0077-06
中国特色社会主义民主政治的特有形式及独特优势是社会主义协商民主，基层协商是推进社会主义协商、实现人民当家作主的重要手段，更是社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式。党的十九大报告进一步强调，要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进基层协商以及社会组织协商，加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。 ?① 城乡社区协商的发展对推进城乡社区建设、发展基层协商民主、巩固党的执政基础等都有重要意义和价值。从外显矛盾来看，近年来，城乡社区人口数量激增、社会关系日趋复杂、社会矛盾日益增加，迫切需要推进基层协商来化解社会矛盾;从内需动力来看，城乡社区作为基层群众性自治组织，群众对美好生活的追求内含着对更为完善的基层治理体系的迫切需求。以基层党建工作创新引领城乡社区协商发展是统筹推进基层协商、提高基层社会治理水平、增强群众社会生活满意度的重要举措。
一、基层党建与城乡社区协商之间的内在关联
1.基层党建与城乡社区协商的内在统一性
党的基层组织主要包括农村、学校、街道社区、社会组织等基层单位，基层党建是指在农村和街道社区等基层组织开展的党的建设工作。群众工作是基层党建工作的重要内容，为人民服务是党的根本宗旨。基层党建需要依靠社区治理创新把党的政治功能落实在社区，从而使党的服务能力真正覆盖基层群众。推进社区协商是基层社会治理创新的重要内容和重要方式。协商主要是指社区利益相关者共同商议并取得一致意见的过程。加强利益相关者之间相互协商和沟通的力度，有助于化解社会矛盾、解决群众诉求、推动社区自治，进而为提高社区治理社会化水平、创新基层社会治理机制发挥重要作用。新时代的基层社会治理创新在治理理念上更加强调以人为本，在治理主体上更加强调群众的主体性参与，在治理方式上更加凸显群众在社会治理中的自我管理、 自我服务和自我监督。着力加强党的群众工作、加强群众组织建设不仅能推动城乡社区协商发展，而且能提升社会治理水平。同时，城乡社区协商发展、社会治理创新需要充分发挥各级各领域党组织的政治引领作用、充分依靠基层党建工作的有力推动。“基层党建+社区协商”可以进一步增强党的执政能力建设，激起党内民主的创造力，提高党组织决策水平。
2.基层党建引领城乡社区协商的政治方向
党的十九大报告明确指出，要突出政治功能，把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。 ?② 这为创新社会治理方式、加强党的基层组织建设提出了两个方面的根本要求。一方面，开展基层党建工作必须依靠各类有效载体贯彻党的路线、方针、政策。城乡社区协商既是社会治理创新的重要内容，也是开展基层党建工作的重要载体。基层党组织应该在社区协商的各环节中牢牢把握政治方向，体现党的领导地位，把加强基层党建、巩固党的执政基础作为推进城乡社区协商的主线，确保党的路线、方针、政策在城乡社区协商的各个环节全面贯彻落实，实现协商导向的正确性。另一方面，社区协商的运行必须接受社区党委的监督。社区协商机构作为议事协商机构，发挥自我管理、自我教育、自我服务等多个方面的功能，具有群众性、自发性的特点。因此，社区群众性自治组织需要接受社区党委的监督;开展城乡社区协商工作要牢牢把握正确的政治方向、凝聚群众共识，把基层党组织建设成为坚强战斗堡垒。
3.基层党组织是城乡社区协商的基础保障
社区协商是实现社区群众自治的必经之路，群众性是社区协商的根本特点。领导城乡社区协商的核心力量是中国共产党，群众路线是党的优良传统和独特优势。把基层党组织建设好，是城乡社区协商的基础保障。
从制度建设上看，基层党组织能引导城乡社区协商走向组织化、规范化、程序化。城乡社区协商是基层群众就社区公共事务广泛参与协商议事的过程與方法。基层党组织有阵地、有资源、有能力，能有效整合、动员社会力量，规避社区协商过程中可能出现的随意性、盲目性、非规范性等问题。如果缺乏基层党组织的坚强领导和后盾支持，在社区协商过程中势必就会出现居民因缺乏有效的组织动员而难以参与或无法持续参与的被动局面。这不仅会严重制约社区协商发展，还会影响到党组织在群众中的号召力、权威性。因此，强化基层党组织在社区协商中的作用和功能是城乡社区协商实现组织化、规范化、程序化的根本保证。
从功能发挥上看，基层党组织能够以最广大人民的利益为落脚点，解群众之所难。基层党组织肩负着组织领导、宣传教育、服务群众、民主管理等职能，因此，坚持政治功能和服务功能相结合是新时代基层党建工作的基本要求。具体而言，就是要不断扩大社区基层民主的各种形式，实行党务工作、居务工作全面公开，对于人、财、物、事和涉及民生的权力事项要向社区全面公开，涉及社区事务中招标、选址、价格、监督等具体工作要充分发挥社区协商的作用，强化群众的话语权。社区党委上门协商、会议协商、决策听证等新的工作方式能够有效保证“居民的事情让居民自己说了算”。
从人才保障上看，基层党组织有着较为完善的干部选用制度和高质量的人才支撑。高质量的党员队伍是引领城乡居民和各方力量广泛参与社区协商实践的关键性因素。基层党组织始终将人才作为城乡社区协商发展的第一资源，以信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁“五条标准”选用干部，充分保障基层党组织能够积极推动各个层面、各种形式的社区协商发展，有效化解基层社会问题。
二、我国城乡社区协商发展面临的主要困境
自2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强城乡社区协商的意见》以来，我国各地城乡社区在拓展协商形式、规范协商流程、运用协商成果等方面进行了许多积极探索，形成了一些好的经验和模式，比如部分社区探索了“四方会商”“三工互动”“五联协商”“四社联动”“社区睦邻中心”“民情理事会”“民生大盆菜”“三事分流”等具体做法，形成了党领群治联动、政社协同共建、政群平等对话、社群精准议事等有效协商模式。 ?③ 这些实践和模式为推動基层社区协商、化解社会矛盾、解决群众诉求等积累了宝贵经验。但从全国城乡社区来看，城乡社区协商的整体发展水平还不高，在体制机制上还存在诸多问题。
1.协商制度不够健全
协商制度是有效开展城乡社区协商的重要保证，缺乏规范的协商制度，协商工作将无法有序开展。目前，全国各地的社区协商尚处于试点探索阶段，不同社区建立的协商制度各有特色，但总体缺乏制度化、规范化和程序化的流程，更缺乏统一的规范标准。很多城乡社区协商的具体流程和环节缺乏制度层面的规范，各个参与方缺乏明确的职责界定，协商主体的参与权利以及协商结果的有效性还没有获得充分的法律保护。比如：在社区协商平台的设置上，协商机构与社区党委、居委会之间的关系如何处理;在协商议题的确定上，协商议题如何产生，哪些议题无须协商，哪些议题必须要公开协商;在协商参与的主体上，协商参与者的代表性和参与机制如何规范;在协商会议的成效上，怎样形成决议，协商结果如何执行落实。对于上述问题，目前的城乡社区协商工作还无法做出规范的制度性回应。
2.协商流程尚不规范
协商流程大体上可以分为建议、提议、合议、群议、决议、评议等环节，协商会议的召开大体包括陈述、询问、讨论、协商、结论等环节。从目前来看，协商流程每个环节的责任主体、参与主体、具体要求尚不够明确。协商流程中存在的诸多不规范细节，直接影响到协商工作的正常开展。比如：建议、提议等议题遴选是由社区党委、居委会负责，还是由协商议事委员会确定;合议、群议、决议等环节是由协商主体决定，还是由利益相关方决定;评议的环节是由利益相关方评议，还是由社区居民评议;对协商会议召开的环节如何规范，哪些协商主体能够发言，协商结果怎样产生;社区协商议事委员会怎样产生、怎样运行。解决上述实践性问题既需要相关规范性政策的支持，又需要基层社区在社区协商过程中主动对相关政策进行细化和规范。
3.协商开展比较随意
社区协商虽然已经在全国试点铺开，但一些城乡社区协商开展得比较随意，并主要表现在以下三个方面。一是协商议题选择的随意性。对于一些深层次、较难解决的问题，议题遴选机构往往选择回避矛盾。比如规范居民文明行为、有资金保障下的公共设施修建等议题更容易被拿来协商，但是那些利益矛盾冲突较大、有较大资金缺口的公共事务难题，即使社区居民诉求比较强烈也往往会被有意或无意地回避。二是协商程序操作的随意性。比如：针对多久召开一次协商会议的问题，有些社区有明确规定并按规定执行，但大部分社区仍缺乏相应规定，忙起来就不开展，没有形成科学、长效的运行机制;有些社区在遴选协商主体时较为随意，利益相关方的主体普遍性和代表性得不到保证，导致形成决议后，利益相关方不一定认可协商结果。三是协商会议召开过程的随意性。比如，对主持人、发言人缺乏相应的规定和约束，有些社区协商会议开成了“吐槽大会”“诉苦大会”，偏离协商主题和方向，甚至存在有些利益冲突方在协商会上相互谩骂、攻击的恶劣情况。社区协商实践中存在的上述随意性直接影响到社区协商意见的达成、效果的落实以及居民的满意度，并进而影响了居民的参与意愿和基层党组织在群众中的权威。
4.协商结果缺乏落实
协商结果的落实是开展社区协商的重要环节，是检验协商成败的重要标准。社区协商结果的有效落实对社区协商具有重要推动作用。但是，在实践过程中，不少地方存在协商结果难以有效转化为决策的问题，“议而不决”“不被采纳或不被执行”等情况时常发生。究其原因，主要是两个方面的问题。一方面，协商结果缺乏法律效力的支持和政府相关决策部门的参与。社区党委和居委会缺乏相应的执法权限，多数情况下只能以劝导、倡导为主，对于公共设施建设的资金需求、对于规范社区行为的执法需求等协商结果只能向街道（乡镇）党委、政府反映和申请，但是由于政府相关决策部门缺乏相应的社区协商参与机制，因此，关于上述问题的协商结果能否被采纳或执行存在较大的不确定性。另一方面，协商结果缺乏事后持续的跟踪、评估和问责机制。针对协商结果落实的责任方和完成时限的监督，有些社区党委、居委会存在自己监督自己、自己评估自己的情况，社区居民、利益相关方的监督职责没有得到真正落实。如果社区协商结果经常得不到有效落实，居民参与社区协商的积极性和主动性就会受到挫伤。当然，应当承认，并不是每一项协商结果都必须得到有效落实，有些协商结果是很难落实的，但通过充分、平等的参与协商，利益相关方能充分了解问题症结，缓和原本激烈的对抗情绪。
5.协商主体参与性较低
协商主体积极参与是做好社区协商工作的先决条件。目前，居民参与社区协商的能动意识仍需提高。有些居民只关注自身利益、眼前利益、家族利益，对于建设公共设施却不愿出钱、不愿出力，觉得社区公共事务应该由政府全部包揽，只知道将问题的解决都归向政府;有些居民不愿意参与协商，觉得效果不大，就是去诉诉苦，没有意义;有些居民文化程度、利益表达方式、沟通能力等比较有限;有些居民缺少社区主动参与意识，习惯于政府部门“搭台唱戏”，自己“台下看戏”。
还需指出的是，在组织开展社區协商过程中，有些基层党组织存在工作方式、方法不够妥当的问题。有些基层干部习惯于传统的社会管控思维，对群众的一些诉求采取简单、粗暴的方式，限制部分主体参与协商，不仅不利于问题的解决，反而激化社会矛盾;有些偏远地区的基层党组织软弱涣散，在调解矛盾纠纷方面办法不多，对基层协商民主重视不够。另外，有些地方城乡社区的群众自治组织的社区自治功能严重弱化，缺乏推动基层协商民主的内在动力，而且很多社区协商的组织者运用社区协商的工作方法和技巧还不够娴熟，对社区协商政策、理念和程序还只是初步掌握，欠缺组织群众开展协商的能力和经验。这些也是影响我国城乡社区协商健康发展的重要因素。
三、以基层党建创新引领城乡社区协商发展的 路径探析
基层党建是推动社区协商发展的核心动力。要使社区协商走向制度化、程序化和规范化，必须不断加强基层党建，按照“党委领导、多元联动、规范协商、共治共享”的总体思路，针对协商中“谁来协商”“协商什么”“怎么协商”“怎样参与”“协商应用”等关键环节，积极推动形成党委领导、政府支持、社会参与、居民自治的管理模式，构建起以党建引领多元协商的工作格局。
1.充分发挥社区党委的领导核心作用，打牢社区协商政治基础
社区党委是党在城乡社区的各项工作和各种组织的领导核心，是社区基层民主建设的重要保证。应充分认识到，只有加强城乡社区的党组织建设，才能顺利加强和推进城乡社区协商发展。 ?④ 为此，社区基层党组织需做好以下三个环节的引领工作。其一，城乡社区党委要引领好协商议题的遴选和确定。社区协商议题既来自社区群众、居民小组、社会单位反映的问题以及要求协商的事项，也来自社区党委、居民委员会通过对社区重大公共事项、社情舆论的分析而形成的协商议题。社区单位党组织应作为协商委员会的重要成员和组织方，对协商议题的价值、作用和意义进行甄别和引导，并通过协商委员会审议后将审议通过的议题报社区党委审批，社区党委对协商议题的政治性、代表性、可行性进行总体把关，确保协商议题合理、合法。其二，城乡社区党委要引领好协商会议的召开方向。社区党委应借助各种平台，了解居民的诉求和状况，广泛宣传社区协商。社区党委的领导成员应作为协商会议的召集人或主持人，对协商会议的主题、流程、方向进行引导和把握，保证民主协商始终围绕党的方针政策，紧跟党的前进步伐，同党的决策部署一致，符合民众公共利益，保证基层和谐稳定。除此之外，还要积极鼓励和支持社区党员作为代表参与协商的全过程，尤其要发挥社区老党员、有威望的社区居民在解决基层群众社会矛盾中的优势和潜力。其三，城乡社区党委要引领好协商结果的落实工作。对于社区层面无法解决的“大事”（例如涉及社区规划决策、重要公共事务的重大事项），社区党委、居委会应在提交居民代表大会讨论审议后及时向街道党工委、办事处或有关政府部门报告，并积极跟踪事项的进展和动向，协调相关机构积极解决相关事务;对于社区层面可以解决的“小事”或涉及利益相关方的“私事”，社区党委应积极主动联系社区居委会，督促涉事主体和相关参与方落实协商结果并给予必要的协助。社区党委及居务监督委员应将协商成果的落实工作纳入督查事项，及时跟踪了解执行情况，进行全过程、全事项监督，特别是对涉及资金使用的项目要进行严格、公开的财务监督。协商事项实施完成后，社区党委负责组织评议工作，由涉事主体、居民代表、社区两委、居务监督委员会对实施结果进行评估，提出评议意见。
2.全面完善城乡社区协商的制度体系，推进社区协商长效发展
推动社区协商发展的关键是构建全面完善的城乡社区协商制度体系。当务之急，是要健全和完善社区党组织领导基层群众性自治组织开展社区协商工作的相关制度体系和运行机制。只有充分发挥基层党组织的统筹协调作用，加强对社区协商各个环节的制度规范，才能真正破解协商制度不健全、流程不规范、开展较为随意等实践难题。具体而言，要重视以下三方面的制度建设。其一，从顶层设计入手，完善社区协商制度体系。要重点完善党委领导下的居民会议、居民代表会议等议事章程制度以及居务监督委员会工作规则等社区协商相关制度。制定社区协商会议工作制度，应灵活运用建议、提议、合议、群议、决议、评议等“六议”办法，形成总则（章程）+×个制度（委员推选办法、议题征集审议办法、会议议事规则、会议筹备工作制度、办公室职责、事项结果处理办法、事项公示办法、成效评议办法等制度）的制度体系。其二，以精准长效为目标，完善社区协商运行机制。地方各级党委要按照稳步推进社区协商高质量发展的根本要求，汇集基层社区管理经验，积极探索社区协商的工作规范，结合陈述、询问、讨论、协商、结论等五个环节制定协商议事规则和协商议事流程，力求对社区协商的议题征集、议题评审、会议协商、结果执行、公示评议等环节作出明确的、具体的规定，从而保证协商会议整个流程的规范性以及群众对社区协商的满意度。其三，从创新方法着手，完善社区协商的上下联动体系。街道党工委应重视社区单位党组织在社区协商过程中工作方式方法的创新，并将之作为街道党工委会议的一个重要内容。为此，街道党工委应定期了解各社区协商工作的开展情况，对于街道领导干部社区协商联系点制度、考核监督机制、党建工作督导机制等新办法、新方式要从地方实际出发认真学习，总结适合区域实际的工作经验。
3.以党内民主协商促进社区协商平台建设，激发社区协商内生动力
社区多元化是我国社区发展的必然趋势。通过积极探索党内基层民主的多种实现形式，搭建多元化的社区协商平台，能够最大限度地整合日益“原子化”的社区居民，弥合社区的“碎片化”状态。其一，要进一步健全城乡社区党员代表议事平台。进一步完善城乡社区“两委”议事协调机制，改进社区党组织的工作方式; ?⑤ 积极探索新形势下社区“大党委”联席会议、社区党委会议、社区党支部会议、党员代表大会等组织形式和活动内容;社区党委要积极整合辖区内的业主委员会、物业管理公司、社区社会组织等各类社会组织中的党员，以“兼职委员”的形式将其吸收进社区综合党委，通过党的组织纽带将社区利益相关者凝聚在一起。 ?⑥ 其二，要进一步丰富社区议事平台的内容。加快建立健全社区社会组织、业主委员会、驻区单位和社区居民等多方广泛参与的多元共治社区治理体制机制;坚持社区党组织领导、社区居委会牵头、社区公共服务机构承载的工作方式;积极搭建民情恳谈会、听证评议会、社区论坛、社区讲堂、社区评议、市民学校等社区议事平台;广泛开展“在职党员进社区”、社区“邻居节”等多种形式的社区共建活动。其三，要依托“互联网+”，建立健全社区协商平台体系。进一步完善社区的民主恳谈、书面征询、走访约谈、决策听证等工作机制，把社区协商涉及的上述具体工作内容做到实处，做出成效;坚持将物业管理服务、环境卫生整治、亮化工程、绿化工程、廉租住房申请、社会救助救济、征地拆迁安置等事项纳入城乡社区协商的目录清单，并充分利用信息化技术和网络化平台开展议题征集、会议通知、结果公告、效果评议等协商工作，增加居民对社区事务的参与渠道和知晓度。
4.以党的建设促进群众工作建設，推进社区治理共商共建共享
地方各级党委和政府要充分发挥社区居民的主体性作用，以党的建设促进群众工作建设。其一，要制定详细的社区治理权责清单，依法厘清乡镇（街道）、社区居民委员会、协商委员会的权责边界，明确群众自治组织的工作事项清单。在此基础上，坚持有事多协商、遇事多协商、做事多协商的原则，进一步制定协商工作清单制度，明确协商的事项、内容和程序。其二，要健全社区协商的居民、相关利益方的参与机制，确保民意在社区协商和公共事务决策中得到充分体现。基层党组织要主动深入社区开展走访服务，建立起党组织与群众之间相互信任、相互理解的深厚关系。基层党组织既要帮助群众解决困难，又要引导群众团结起来一起解决社区难题，营造多元参与、共商共治的社区氛围。鼓励党员在社区协商中发挥带头作用，带动社区居民广泛参与社区协商和服务活动。在协商中，基层党组织要尽可能保障和平衡不同组织、群体、个人的合法利益，力求实现各方利益的最大公约数和社会利益最大化，从而带动各方力量积极参与社区协商。其三，社区党委要以结果为导向，积极协调、督促协商机构真真正正解决群众需求。基层党组织要就群众普遍关心的问题积极开展社区协商，引导各个协商主体群策群力、共同商讨解决思路和办法，以解决实际问题的方式增强整个社区的团结、互信、协商、协作精神，赢得群众拥护，增加群众满意度。
5.运用党内民主营造和谐社区氛围，培育社区协商优良传统
党内民主是党的生命充满生机与活力的关键。目前我国社区协商的文化氛围不够浓厚，特别需要以党内民主氛围来倡导协商精神、培育社区协商文化，营造全社会关心、支持、参与社区协商的良好氛围。其一，各级党委要加大对社区协商的重视力度，积极利用电视、报纸、网络等媒体平台，通过专栏、海报、文化活动等多种形式宣传城乡社区协商，全面提高群众的民主参与意识，引导群众广泛参与各类形式的社区协商。其二，社区党组织要以解决群众关注的热点、难点问题为根本，最大限度调动民众参政议政的积极性。街道和社区党委要积极拓宽群众、社会组织、社会单位的参与渠道、范围和程度，开展更广泛、更深入的协商实践来引导基层群众，使协商精神在群众中深入人心，使协商文化在社区落地生根。其三，区（县）党委和政府相关部门应有针对性地加强对社区协商工作的指导和培训，制定相关指导文件。通过走出去、引进来的办法，组织专题学习，定期对社区协商工作人员进行协商民主理论培训，打造一支业务精熟的专兼职社区协商工作队伍。四是，区（县）、街道党委、政府应专门培训一批宣讲协商民主理论的专职人员，定期到城市街道、社区开展专题宣传，让广大基层群众掌握协商民主的运作规则和要求，提高其参政议政能力。
总而言之，发挥基层党组织在城乡社区协商中的作用，不仅有助于推动基层党组织的管理和服务力量下沉，解决基层党建的“虚”“软”“散”等问题，也有助于充分发挥社区协商的社会治理功效，使社区协商成为落实党的路线、方针、政策和重大决策部署的重要平台。为此，各级政府有必要加大对社区协商的财政支持，并将社区协商的工作费用纳入政府购买社会服务的范围，为社区协商发展营造良好条件。
?注释
①②习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年，第38、65页。
③参见陈荣卓、李梦兰：《政社互动视角下城市社区协商实践创新的差异性和趋势性研究》，《中共中央党校学报》2017年第3期。
④参见顾朝曦：《加强城乡社区协商 深化基层群众自治》，《求是》2015年第16期。
⑤参见沈跃春：《以社区党建创新为引领推进社区治理现代化》，《唯实》2014年第10期。
⑥参见张文：《“多元共治”的社区治理模式》，《学习日报》2014年9月15日。
Innovations in Grass-roots Party Building Leading the Consultative ??Development of Urban and Rural Communities
Huang Yiwu
Abstract： Community consultation is an important means to promote socialist consultative democracy and realize people′s ownership in the new era. Community consultation mechanism plays an important role in resolving social conflicts， people′s issues and promoting community autonomy. However， at present， many urban and rural communities in China are facing such problems as unsound consultation system， non-standard consultation process， more casual consultation， lack of implementation of consultation results， and low participation of consultation subjects. There is inherent unity between the establishment of grassroots party construction and the development of urban and rural community consultation. The grass-root party building leads the political direction of urban and rural community consultation; the grass-root party organizations are the leadership core and also the basic guarantee of urban and rural community consultation. Leading urban and rural community consultation development through grassroots party construction innovation is an important measure to promote grassroots consultation as a whole， improve grassroots social governance and increase people′s satisfaction with their social life.
Key words： the grass-root party construction;community consultation;consultation system
摘 要： 社区协商是新时代推进社会主义协商民主建设、实现人民当家作主的重要手段。社区协商机制在化解社会矛盾、解决群众诉求、推动社区自治过程中发挥着重要作用。但是，目前我国不少城乡社区面临着协商制度不健全、协商流程不规范、协商开展较随意、协商结果缺落实、协商主体低参与等问题。创新基层党建工作与发展城乡社区协商具有内在的统一性。基层党建引领城乡社区协商的政治方向;基层党组织是城乡社区协商的领导核心，也是城乡社区协商的基础保障。以基层党建工作创新引领城乡社区协商发展是统筹推进基层协商、提高基层社会治理水平、增强群众社会生活满意度的重要举措。
关键词： 基层党建;社区协商;协商制度
中图分类号：D267.7????? 文献标识码：A
文章编号： 1003-0751（2018）09-0077-06
中国特色社会主义民主政治的特有形式及独特优势是社会主义协商民主，基层协商是推进社会主义协商、实现人民当家作主的重要手段，更是社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式。党的十九大报告进一步强调，要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进基层协商以及社会组织协商，加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。 ?① 城乡社区协商的发展对推进城乡社区建设、发展基层协商民主、巩固党的执政基础等都有重要意义和价值。从外显矛盾来看，近年来，城乡社区人口数量激增、社会关系日趋复杂、社会矛盾日益增加，迫切需要推进基层协商来化解社会矛盾;从内需动力来看，城乡社区作为基层群众性自治组织，群众对美好生活的追求内含着对更为完善的基层治理体系的迫切需求。以基层党建工作创新引领城乡社区协商发展是统筹推进基层协商、提高基层社会治理水平、增强群众社会生活满意度的重要举措。
一、基层党建与城乡社区协商之间的内在关联
1.基层党建与城乡社区协商的内在统一性
党的基层组织主要包括农村、学校、街道社区、社会组织等基层单位，基层党建是指在农村和街道社区等基层组织开展的党的建设工作。群众工作是基层党建工作的重要内容，为人民服务是党的根本宗旨。基层党建需要依靠社区治理创新把党的政治功能落实在社区，从而使党的服务能力真正覆盖基层群众。推进社区协商是基层社会治理创新的重要内容和重要方式。协商主要是指社区利益相关者共同商议并取得一致意见的过程。加强利益相关者之间相互协商和沟通的力度，有助于化解社会矛盾、解决群众诉求、推动社区自治，进而为提高社区治理社会化水平、创新基层社会治理机制发挥重要作用。新时代的基层社会治理创新在治理理念上更加强调以人为本，在治理主体上更加强调群众的主体性参与，在治理方式上更加凸显群众在社会治理中的自我管理、 自我服务和自我监督。着力加强党的群众工作、加强群众组织建设不仅能推动城乡社区协商发展，而且能提升社会治理水平。同时，城乡社区协商发展、社会治理创新需要充分发挥各级各领域党组织的政治引领作用、充分依靠基层党建工作的有力推动。“基层党建+社区协商”可以进一步增强党的执政能力建设，激起党内民主的创造力，提高党组织决策水平。
2.基层党建引领城乡社区协商的政治方向
党的十九大报告明确指出，要突出政治功能，把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。 ?② 这为创新社会治理方式、加强党的基层组织建设提出了两个方面的根本要求。一方面，开展基层党建工作必须依靠各类有效载体贯彻党的路线、方针、政策。城乡社区协商既是社会治理创新的重要内容，也是开展基层党建工作的重要载体。基层党组织应该在社区协商的各环节中牢牢把握政治方向，体现党的领导地位，把加强基层党建、巩固党的执政基础作为推进城乡社区协商的主线，确保党的路线、方针、政策在城乡社区协商的各个环节全面贯彻落实，实现协商导向的正确性。另一方面，社区协商的运行必须接受社区党委的监督。社区协商机构作为议事协商机构，发挥自我管理、自我教育、自我服务等多个方面的功能，具有群众性、自发性的特点。因此，社区群众性自治组织需要接受社区党委的监督;开展城乡社区协商工作要牢牢把握正确的政治方向、凝聚群众共识，把基层党组织建设成为坚强战斗堡垒。
3.基层党组织是城乡社区协商的基础保障
社区协商是实现社区群众自治的必经之路，群众性是社区协商的根本特点。领导城乡社区协商的核心力量是中国共产党，群众路线是党的优良传统和独特优势。把基层党组织建设好，是城乡社区协商的基础保障。
从制度建设上看，基层党组织能引导城乡社区协商走向组织化、规范化、程序化。城乡社区协商是基层群众就社区公共事务广泛参与协商议事的过程與方法。基层党组织有阵地、有资源、有能力，能有效整合、动员社会力量，规避社区协商过程中可能出现的随意性、盲目性、非规范性等问题。如果缺乏基层党组织的坚强领导和后盾支持，在社区协商过程中势必就会出现居民因缺乏有效的组织动员而难以参与或无法持续参与的被动局面。这不仅会严重制约社区协商发展，还会影响到党组织在群众中的号召力、权威性。因此，强化基层党组织在社区协商中的作用和功能是城乡社区协商实现组织化、规范化、程序化的根本保证。
从功能发挥上看，基层党组织能够以最广大人民的利益为落脚点，解群众之所难。基层党组织肩负着组织领导、宣传教育、服务群众、民主管理等职能，因此，坚持政治功能和服务功能相结合是新时代基层党建工作的基本要求。具体而言，就是要不断扩大社区基层民主的各种形式，实行党务工作、居务工作全面公开，对于人、财、物、事和涉及民生的权力事项要向社区全面公开，涉及社区事务中招标、选址、价格、监督等具体工作要充分发挥社区协商的作用，强化群众的话语权。社区党委上门协商、会议协商、决策听证等新的工作方式能够有效保证“居民的事情让居民自己说了算”。
从人才保障上看，基层党组织有着较为完善的干部选用制度和高质量的人才支撑。高质量的党员队伍是引领城乡居民和各方力量广泛参与社区协商实践的关键性因素。基层党组织始终将人才作为城乡社区协商发展的第一资源，以信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁“五条标准”选用干部，充分保障基层党组织能够积极推动各个层面、各种形式的社区协商发展，有效化解基层社会问题。
二、我国城乡社区协商发展面临的主要困境
自2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强城乡社区协商的意见》以来，我国各地城乡社区在拓展协商形式、规范协商流程、运用协商成果等方面进行了许多积极探索，形成了一些好的经验和模式，比如部分社区探索了“四方会商”“三工互动”“五联协商”“四社联动”“社区睦邻中心”“民情理事会”“民生大盆菜”“三事分流”等具体做法，形成了党领群治联动、政社协同共建、政群平等对话、社群精准议事等有效协商模式。 ?③ 这些实践和模式为推動基层社区协商、化解社会矛盾、解决群众诉求等积累了宝贵经验。但从全国城乡社区来看，城乡社区协商的整体发展水平还不高，在体制机制上还存在诸多问题。
1.协商制度不够健全
协商制度是有效开展城乡社区协商的重要保证，缺乏规范的协商制度，协商工作将无法有序开展。目前，全国各地的社区协商尚处于试点探索阶段，不同社区建立的协商制度各有特色，但总体缺乏制度化、规范化和程序化的流程，更缺乏统一的规范标准。很多城乡社区协商的具体流程和环节缺乏制度层面的规范，各个参与方缺乏明确的职责界定，协商主体的参与权利以及协商结果的有效性还没有获得充分的法律保护。比如：在社区协商平台的设置上，协商机构与社区党委、居委会之间的关系如何处理;在协商议题的确定上，协商议题如何产生，哪些议题无须协商，哪些议题必须要公开协商;在协商参与的主体上，协商参与者的代表性和参与机制如何规范;在协商会议的成效上，怎样形成决议，协商结果如何执行落实。对于上述问题，目前的城乡社区协商工作还无法做出规范的制度性回应。
2.协商流程尚不规范
协商流程大体上可以分为建议、提议、合议、群议、决议、评议等环节，协商会议的召开大体包括陈述、询问、讨论、协商、结论等环节。从目前来看，协商流程每个环节的责任主体、参与主体、具体要求尚不够明确。协商流程中存在的诸多不规范细节，直接影响到协商工作的正常开展。比如：建议、提议等议题遴选是由社区党委、居委会负责，还是由协商议事委员会确定;合议、群议、决议等环节是由协商主体决定，还是由利益相关方决定;评议的环节是由利益相关方评议，还是由社区居民评议;对协商会议召开的环节如何规范，哪些协商主体能够发言，协商结果怎样产生;社区协商议事委员会怎样产生、怎样运行。解决上述实践性问题既需要相关规范性政策的支持，又需要基层社区在社区协商过程中主动对相关政策进行细化和规范。
3.协商开展比较随意
社区协商虽然已经在全国试点铺开，但一些城乡社区协商开展得比较随意，并主要表现在以下三个方面。一是协商议题选择的随意性。对于一些深层次、较难解决的问题，议题遴选机构往往选择回避矛盾。比如规范居民文明行为、有资金保障下的公共设施修建等议题更容易被拿来协商，但是那些利益矛盾冲突较大、有较大资金缺口的公共事务难题，即使社区居民诉求比较强烈也往往会被有意或无意地回避。二是协商程序操作的随意性。比如：针对多久召开一次协商会议的问题，有些社区有明确规定并按规定执行，但大部分社区仍缺乏相应规定，忙起来就不开展，没有形成科学、长效的运行机制;有些社区在遴选协商主体时较为随意，利益相关方的主体普遍性和代表性得不到保证，导致形成决议后，利益相关方不一定认可协商结果。三是协商会议召开过程的随意性。比如，对主持人、发言人缺乏相应的规定和约束，有些社区协商会议开成了“吐槽大会”“诉苦大会”，偏离协商主题和方向，甚至存在有些利益冲突方在协商会上相互谩骂、攻击的恶劣情况。社区协商实践中存在的上述随意性直接影响到社区协商意见的达成、效果的落实以及居民的满意度，并进而影响了居民的参与意愿和基层党组织在群众中的权威。
4.协商结果缺乏落实
协商结果的落实是开展社区协商的重要环节，是检验协商成败的重要标准。社区协商结果的有效落实对社区协商具有重要推动作用。但是，在实践过程中，不少地方存在协商结果难以有效转化为决策的问题，“议而不决”“不被采纳或不被执行”等情况时常发生。究其原因，主要是两个方面的问题。一方面，协商结果缺乏法律效力的支持和政府相关决策部门的参与。社区党委和居委会缺乏相应的执法权限，多数情况下只能以劝导、倡导为主，对于公共设施建设的资金需求、对于规范社区行为的执法需求等协商结果只能向街道（乡镇）党委、政府反映和申请，但是由于政府相关决策部门缺乏相应的社区协商参与机制，因此，关于上述问题的协商结果能否被采纳或执行存在较大的不确定性。另一方面，协商结果缺乏事后持续的跟踪、评估和问责机制。针对协商结果落实的责任方和完成时限的监督，有些社区党委、居委会存在自己监督自己、自己评估自己的情况，社区居民、利益相关方的监督职责没有得到真正落实。如果社区协商结果经常得不到有效落实，居民参与社区协商的积极性和主动性就会受到挫伤。当然，应当承认，并不是每一项协商结果都必须得到有效落实，有些协商结果是很难落实的，但通过充分、平等的参与协商，利益相关方能充分了解问题症结，缓和原本激烈的对抗情绪。
5.协商主体参与性较低
协商主体积极参与是做好社区协商工作的先决条件。目前，居民参与社区协商的能动意识仍需提高。有些居民只关注自身利益、眼前利益、家族利益，对于建设公共设施却不愿出钱、不愿出力，觉得社区公共事务应该由政府全部包揽，只知道将问题的解决都归向政府;有些居民不愿意参与协商，觉得效果不大，就是去诉诉苦，没有意义;有些居民文化程度、利益表达方式、沟通能力等比较有限;有些居民缺少社区主动参与意识，习惯于政府部门“搭台唱戏”，自己“台下看戏”。
还需指出的是，在组织开展社區协商过程中，有些基层党组织存在工作方式、方法不够妥当的问题。有些基层干部习惯于传统的社会管控思维，对群众的一些诉求采取简单、粗暴的方式，限制部分主体参与协商，不仅不利于问题的解决，反而激化社会矛盾;有些偏远地区的基层党组织软弱涣散，在调解矛盾纠纷方面办法不多，对基层协商民主重视不够。另外，有些地方城乡社区的群众自治组织的社区自治功能严重弱化，缺乏推动基层协商民主的内在动力，而且很多社区协商的组织者运用社区协商的工作方法和技巧还不够娴熟，对社区协商政策、理念和程序还只是初步掌握，欠缺组织群众开展协商的能力和经验。这些也是影响我国城乡社区协商健康发展的重要因素。
三、以基层党建创新引领城乡社区协商发展的 路径探析
基层党建是推动社区协商发展的核心动力。要使社区协商走向制度化、程序化和规范化，必须不断加强基层党建，按照“党委领导、多元联动、规范协商、共治共享”的总体思路，针对协商中“谁来协商”“协商什么”“怎么协商”“怎样参与”“协商应用”等关键环节，积极推动形成党委领导、政府支持、社会参与、居民自治的管理模式，构建起以党建引领多元协商的工作格局。
1.充分发挥社区党委的领导核心作用，打牢社区协商政治基础
社区党委是党在城乡社区的各项工作和各种组织的领导核心，是社区基层民主建设的重要保证。应充分认识到，只有加强城乡社区的党组织建设，才能顺利加强和推进城乡社区协商发展。 ?④ 为此，社区基层党组织需做好以下三个环节的引领工作。其一，城乡社区党委要引领好协商议题的遴选和确定。社区协商议题既来自社区群众、居民小组、社会单位反映的问题以及要求协商的事项，也来自社区党委、居民委员会通过对社区重大公共事项、社情舆论的分析而形成的协商议题。社区单位党组织应作为协商委员会的重要成员和组织方，对协商议题的价值、作用和意义进行甄别和引导，并通过协商委员会审议后将审议通过的议题报社区党委审批，社区党委对协商议题的政治性、代表性、可行性进行总体把关，确保协商议题合理、合法。其二，城乡社区党委要引领好协商会议的召开方向。社区党委应借助各种平台，了解居民的诉求和状况，广泛宣传社区协商。社区党委的领导成员应作为协商会议的召集人或主持人，对协商会议的主题、流程、方向进行引导和把握，保证民主协商始终围绕党的方针政策，紧跟党的前进步伐，同党的决策部署一致，符合民众公共利益，保证基层和谐稳定。除此之外，还要积极鼓励和支持社区党员作为代表参与协商的全过程，尤其要发挥社区老党员、有威望的社区居民在解决基层群众社会矛盾中的优势和潜力。其三，城乡社区党委要引领好协商结果的落实工作。对于社区层面无法解决的“大事”（例如涉及社区规划决策、重要公共事务的重大事项），社区党委、居委会应在提交居民代表大会讨论审议后及时向街道党工委、办事处或有关政府部门报告，并积极跟踪事项的进展和动向，协调相关机构积极解决相关事务;对于社区层面可以解决的“小事”或涉及利益相关方的“私事”，社区党委应积极主动联系社区居委会，督促涉事主体和相关参与方落实协商结果并给予必要的协助。社区党委及居务监督委员应将协商成果的落实工作纳入督查事项，及时跟踪了解执行情况，进行全过程、全事项监督，特别是对涉及资金使用的项目要进行严格、公开的财务监督。协商事项实施完成后，社区党委负责组织评议工作，由涉事主体、居民代表、社区两委、居务监督委员会对实施结果进行评估，提出评议意见。
2.全面完善城乡社区协商的制度体系，推进社区协商长效发展
推动社区协商发展的关键是构建全面完善的城乡社区协商制度体系。当务之急，是要健全和完善社区党组织领导基层群众性自治组织开展社区协商工作的相关制度体系和运行机制。只有充分发挥基层党组织的统筹协调作用，加强对社区协商各个环节的制度规范，才能真正破解协商制度不健全、流程不规范、开展较为随意等实践难题。具体而言，要重视以下三方面的制度建设。其一，从顶层设计入手，完善社区协商制度体系。要重点完善党委领导下的居民会议、居民代表会议等议事章程制度以及居务监督委员会工作规则等社区协商相关制度。制定社区协商会议工作制度，应灵活运用建议、提议、合议、群议、决议、评议等“六议”办法，形成总则（章程）+×个制度（委员推选办法、议题征集审议办法、会议议事规则、会议筹备工作制度、办公室职责、事项结果处理办法、事项公示办法、成效评议办法等制度）的制度体系。其二，以精准长效为目标，完善社区协商运行机制。地方各级党委要按照稳步推进社区协商高质量发展的根本要求，汇集基层社区管理经验，积极探索社区协商的工作规范，结合陈述、询问、讨论、协商、结论等五个环节制定协商议事规则和协商议事流程，力求对社区协商的议题征集、议题评审、会议协商、结果执行、公示评议等环节作出明确的、具体的规定，从而保证协商会议整个流程的规范性以及群众对社区协商的满意度。其三，从创新方法着手，完善社区协商的上下联动体系。街道党工委应重视社区单位党组织在社区协商过程中工作方式方法的创新，并将之作为街道党工委会议的一个重要内容。为此，街道党工委应定期了解各社区协商工作的开展情况，对于街道领导干部社区协商联系点制度、考核监督机制、党建工作督导机制等新办法、新方式要从地方实际出发认真学习，总结适合区域实际的工作经验。
3.以党内民主协商促进社区协商平台建设，激发社区协商内生动力
社区多元化是我国社区发展的必然趋势。通过积极探索党内基层民主的多种实现形式，搭建多元化的社区协商平台，能够最大限度地整合日益“原子化”的社区居民，弥合社区的“碎片化”状态。其一，要进一步健全城乡社区党员代表议事平台。进一步完善城乡社区“两委”议事协调机制，改进社区党组织的工作方式; ?⑤ 积极探索新形势下社区“大党委”联席会议、社区党委会议、社区党支部会议、党员代表大会等组织形式和活动内容;社区党委要积极整合辖区内的业主委员会、物业管理公司、社区社会组织等各类社会组织中的党员，以“兼职委员”的形式将其吸收进社区综合党委，通过党的组织纽带将社区利益相关者凝聚在一起。 ?⑥ 其二，要进一步丰富社区议事平台的内容。加快建立健全社区社会组织、业主委员会、驻区单位和社区居民等多方广泛参与的多元共治社区治理体制机制;坚持社区党组织领导、社区居委会牵头、社区公共服务机构承载的工作方式;积极搭建民情恳谈会、听证评议会、社区论坛、社区讲堂、社区评议、市民学校等社区议事平台;广泛开展“在职党员进社区”、社区“邻居节”等多种形式的社区共建活动。其三，要依托“互联网+”，建立健全社区协商平台体系。进一步完善社区的民主恳谈、书面征询、走访约谈、决策听证等工作机制，把社区协商涉及的上述具体工作内容做到实处，做出成效;坚持将物业管理服务、环境卫生整治、亮化工程、绿化工程、廉租住房申请、社会救助救济、征地拆迁安置等事项纳入城乡社区协商的目录清单，并充分利用信息化技术和网络化平台开展议题征集、会议通知、结果公告、效果评议等协商工作，增加居民对社区事务的参与渠道和知晓度。
4.以党的建设促进群众工作建設，推进社区治理共商共建共享
地方各级党委和政府要充分发挥社区居民的主体性作用，以党的建设促进群众工作建设。其一，要制定详细的社区治理权责清单，依法厘清乡镇（街道）、社区居民委员会、协商委员会的权责边界，明确群众自治组织的工作事项清单。在此基础上，坚持有事多协商、遇事多协商、做事多协商的原则，进一步制定协商工作清单制度，明确协商的事项、内容和程序。其二，要健全社区协商的居民、相关利益方的参与机制，确保民意在社区协商和公共事务决策中得到充分体现。基层党组织要主动深入社区开展走访服务，建立起党组织与群众之间相互信任、相互理解的深厚关系。基层党组织既要帮助群众解决困难，又要引导群众团结起来一起解决社区难题，营造多元参与、共商共治的社区氛围。鼓励党员在社区协商中发挥带头作用，带动社区居民广泛参与社区协商和服务活动。在协商中，基层党组织要尽可能保障和平衡不同组织、群体、个人的合法利益，力求实现各方利益的最大公约数和社会利益最大化，从而带动各方力量积极参与社区协商。其三，社区党委要以结果为导向，积极协调、督促协商机构真真正正解决群众需求。基层党组织要就群众普遍关心的问题积极开展社区协商，引导各个协商主体群策群力、共同商讨解决思路和办法，以解决实际问题的方式增强整个社区的团结、互信、协商、协作精神，赢得群众拥护，增加群众满意度。
5.运用党内民主营造和谐社区氛围，培育社区协商优良传统
党内民主是党的生命充满生机与活力的关键。目前我国社区协商的文化氛围不够浓厚，特别需要以党内民主氛围来倡导协商精神、培育社区协商文化，营造全社会关心、支持、参与社区协商的良好氛围。其一，各级党委要加大对社区协商的重视力度，积极利用电视、报纸、网络等媒体平台，通过专栏、海报、文化活动等多种形式宣传城乡社区协商，全面提高群众的民主参与意识，引导群众广泛参与各类形式的社区协商。其二，社区党组织要以解决群众关注的热点、难点问题为根本，最大限度调动民众参政议政的积极性。街道和社区党委要积极拓宽群众、社会组织、社会单位的参与渠道、范围和程度，开展更广泛、更深入的协商实践来引导基层群众，使协商精神在群众中深入人心，使协商文化在社区落地生根。其三，区（县）党委和政府相关部门应有针对性地加强对社区协商工作的指导和培训，制定相关指导文件。通过走出去、引进来的办法，组织专题学习，定期对社区协商工作人员进行协商民主理论培训，打造一支业务精熟的专兼职社区协商工作队伍。四是，区（县）、街道党委、政府应专门培训一批宣讲协商民主理论的专职人员，定期到城市街道、社区开展专题宣传，让广大基层群众掌握协商民主的运作规则和要求，提高其参政议政能力。
总而言之，发挥基层党组织在城乡社区协商中的作用，不仅有助于推动基层党组织的管理和服务力量下沉，解决基层党建的“虚”“软”“散”等问题，也有助于充分发挥社区协商的社会治理功效，使社区协商成为落实党的路线、方针、政策和重大决策部署的重要平台。为此，各级政府有必要加大对社区协商的财政支持，并将社区协商的工作费用纳入政府购买社会服务的范围，为社区协商发展营造良好条件。
?注释
①②习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年，第38、65页。
③参见陈荣卓、李梦兰：《政社互动视角下城市社区协商实践创新的差异性和趋势性研究》，《中共中央党校学报》2017年第3期。
④参见顾朝曦：《加强城乡社区协商 深化基层群众自治》，《求是》2015年第16期。
⑤参见沈跃春：《以社区党建创新为引领推进社区治理现代化》，《唯实》2014年第10期。
⑥参见张文：《“多元共治”的社区治理模式》，《学习日报》2014年9月15日。
Innovations in Grass-roots Party Building Leading the Consultative ??Development of Urban and Rural Communities
Huang Yiwu
Abstract： Community consultation is an important means to promote socialist consultative democracy and realize people′s ownership in the new era. Community consultation mechanism plays an important role in resolving social conflicts， people′s issues and promoting community autonomy. However， at present， many urban and rural communities in China are facing such problems as unsound consultation system， non-standard consultation process， more casual consultation， lack of implementation of consultation results， and low participation of consultation subjects. There is inherent unity between the establishment of grassroots party construction and the development of urban and rural community consultation. The grass-root party building leads the political direction of urban and rural community consultation; the grass-root party organizations are the leadership core and also the basic guarantee of urban and rural community consultation. Leading urban and rural community consultation development through grassroots party construction innovation is an important measure to promote grassroots consultation as a whole， improve grassroots social governance and increase people′s satisfaction with their social life.
Key words： the grass-root party construction;community consultation;consultation system
