从外生性激励到内生型创新：社区教育发展路径探析
鲁文+白晴雪
【摘 要】立足于温州社区教育发展实际，运用历时性的研究策略，探析社区教育主导者——温州市政府是如何结合温州社会实际推动社区教育创新蜕变的，以此呈现温州社区教育的发展路径，在此基础上，结合有关中国社区教育发展的已有研究，总结出社区教育发展的一般路径。
【关键词】社区教育；发展路径；外生性；内生型
【中图分类号】G72 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2016）12-0073-05
经过了近十余年的发展，“社区教育”已被广为知晓。关于社区教育的研究汗牛充栋，有基于不同理论背景而展开的，如基于终身学习视角下展开的研究（厉以贤，2007），基于城乡一体化背景下的研究（王志强等，2013），从教育治理理论视角下展开的问题讨论（霍新怀等，2010）；有关于社区教育模式及现代社区教育发展规律探析的研究（王宏等，2012）；还有对于中国社区教育未来发展蓝图构思的探索（岳杰邱，2006），等等。这些多样化、多视角的研究，推动着中国社区教育专业领域的探索，也彰显了社区教育研究的强大生命力。
然而，这些研究多是对区域社区教育发展展开的共时性分析，从历时性角度关注社区教育本地化的发展演变的研究相对较少。即使有此类似的研究，但明显缺乏严谨的论证逻辑结构，对于社区教育发展的路径分析不够明晰。由此，文章将立足于温州社区教育发展实际，运用历时性的研究策略，探析社区教育主导者——政府，是如何结合温州社会实际推动温州社区教育创新蜕变的，以此呈现温州社区教育的发展路径，在此基础上，结合我国社区教育发展的已有研究，总结出社区教育发展的一般路径。
一、“社区教育”——一个非本土化的舶来词
现代的“社区教育”这个词，其实最初是来自于国外的。虽然在已有一些研究中，叙述了一些中国早期的社区教育活动事项，但这些早期的实践内容，严格意义而言，并非是当代话语下理解的社区教育。
社区教育最初是孕育于终身教育、终身学习体系下。在厉以贤的研究中，他对此作了清晰的梳理，“1999年1月13日，国务院批转的教育部《面向21世纪教育振兴计划》（1998年12月24日发布）中指出：‘开展社区教育的实验工作，逐步建立和完善终身教育体系，努力提高全民素质”（厉以贤，2007）。这段话表明，社区教育在中国的早期实验，目的是为了完善终身教育体系。也就是说，社区教育在中国之所以会被官方认可并实践，是因为政府将此作为一种手段，以实现和完善终身教育体系。而终身教育这个概念，最初是被联合国教科文组织提出来的，“自1965年（终身教育）被联合国教科文组织正式提倡以来，终身教育已成为更新传统教育观念、重新认识和定位国家教育体制和国家教育政策的国际教育思潮，在全世界广泛传播与推广”（厉以贤，2007）。为此，从社区教育在中国之所以被官方所采纳和实践的角度而言，社区教育是一个源于联合国教科文组织提倡的终身教育体系之下的外来词。
虽然上述的分析，已经能够说明社区教育在中国外生性的特点，但是，社区教育作为一个独立的个体，他最初是否以一个独立的姿态在中国所呈现？答案是否定的。社区教育最初是由社区发展派生而来的，正如厉以贤所言，“有社区发展始有社区教育，这就是有关社区教育和社区发展关系的概括表述”（厉以贤，1995），他通过对1960年联合国出版的《社区发展与经济发展》一书的深入分析，指出社区教育是助推社区发展的一个重要途径、手段，而社区要得以发展也就不可避免地需要开展社区教育。因此，社区教育这个专有的词更准确而言，是派生于社区发展概念之下的，而后被沿用至终身教育之中的。
二、温州社区教育的发展实践
温州社区教育的发展探索是在中国和浙江省开展社区教育的大背景下进行的。前文已有提及，在1999年1月13日，国务院批转的教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》中提及了需要开展社区教育的实验工作，以建立和完善中国终身教育体系。浙江省社区教育发展的实验工作是始于2003年，浙江省教育厅、文明办、民政厅联合下发的《关于大力开展社区教育工作的意见》（浙教职成〔2003〕220号）。温州社区教育的探索工程即是在此背景下，由政府所大力推动而形塑的。
在政府正式将社区教育纳入行政治理前，社区教育民间化发展在中国其实也已有一段时间。虽然这种民间自发式的社区教育呈现出了现代话语体系理解下的社区教育活动事项的一般内容，但是这种自发性的发展，其实施主体与现在主流话语体系下的社区教育存在本质性的区别，即现代话语下的社区教育是由政府所主导推动的，之前的是民间自主自发的。为此，为了区别于现代主流话语体系下的社区教育，对于这些由民间主导发展的社区教育可称之为前社区教育发展阶段。虽然关于这方面的内容，在温州一时难以寻找资料佐证，但从其他地区可略见一斑。
（一）前发展阶段：民间自发形塑的社区教育雏形
民间自发形塑的社区教育雏形，最初产生于上海、天津、辽宁省等地区。这些地区之所以会出现社区教育这种雏形，厉以贤认为是学校教育需要社会支持，其重要涵盖两方面内容，一是学校的德育需要社会的支持，二是学校教育经费短缺，需要通过社会渠道进行教育筹资，其中较为有代表性有“社会支（持）教（育）基金会”。1986年，上海市真如中学与附近的工厂、企业、商店、机关等26个单位组成社区教育委员会， 探索“学校—社区” 办学机制， 实行学校、家庭、社会一体化教育， 优化校外教育环境， 促进学校整体改革， 实行学校与社区双向服务。此后， 上海市的社区教育走上了“地区为主、政府协调、社会参与、双向服务、同建文明、共育人才”的道路，成立了街道、区和市的社区教育委员会，举办了社区学院等等。
这种社会与学校相结合的模式，源于理念初衷与现代社区教育存在共同性，为此多被研究者视为中国社区教育发展的初形（是初形而非雏形）。这种教育形态在浙江也同样出现过，“20 世纪80 年代末，象山县、海曙区以加强家庭教育和学校教育的合作、服务于中小学校外教育等方式探索社区教育发展路径”（程仙平，2015）。正如前文所言，这种早期出现的，并与现代意义理解的社区教育在发展理念和初衷上存在一定相似性的行为实践，多被认为是地方（无论是中国还是浙江、上海等）社区教育发展的初形。其实，并非如此，现代意义上理解的社区教育是由政府主导而实践的，这是最本质性的区别。
为此，对于此类教育形态，准确而言，可称之为前社区教育发展阶段，它是现代社区教育的一种雏形。这种雏形的社区教育，在温州同样存在过，“2005年，《温州市社区教育工作实施意见》的出台标志着社区教育从原来的民间自发转向政府主导”（毛丽萍，2015）。因此，温州社区教育真正的发展是始于2005年出台的《温州市社区教育工作实施意见》，由此之后，温州社区教育逐步迈向了一条由政府主导的规范化体系化发展之路。
（二）发展初期：行政激励诱发下的温州社区教育
2005年，温州市委办公室、市政府办公室正式批转下发了由温州市教育局制定的《温州市社区教育工作实施意见》（温委办发〔2005〕128号）（以下简称《实施意见》）。《实施意见》中指出，“为了切实发挥社区教育的功能和作用，推进学习型社会的建设，根据浙江省教育厅、文明办、民政厅《关于大力开展社区教育工作的意见》（浙教职成〔2003〕220号）的精神，特制定如下实施意见……”这表明，在行政激励下，温州社区教育正逐步纳入到温州地方社会发展的政策之中，成为一项政府工程。而这项《实施意见》也成为温州社区教育发展的纲领性文件，为温州社区教育的发展方向、行动实施及具体落实搭建了基本的框架。
1架构纲领，确定温州社区教育发展蓝图
在该《实施意见》中，对温州社区教育发展的目标任务、教育内容、实施措施要求等问题作了具体阐述。
如在目标任务一栏中提出四项内容：推进社区建设，完善和强化社区服务功能，创建服务完善、社会和谐、居民素质较高的新型社区；创建若干个国家级社区教育实验区，4个省级社区教育实验区，10个社区教育实验区；以社区教育为载体，广泛开展学习型社区和学习型组织的创建活动，创建一批具有区域特色的学习型社区（街道、乡镇）、学习型单位（企业）、学习型家庭等学习型组织；鹿城、龙湾、瓯海三区以及60%的镇、乡、街道开展社区教育工作，为构建温州市终身教育体系，形成学习型社会奠定基础。
教育内容包含五项具体内容：以成人教育为重点，广泛开展针对不同类型人群所需要的各类教育培训；紧密结合城市建设和发展需要，重点开展企业职工“双证制”教育培训、职业技术培训、再就业培训、职工转岗培训、外来人口培训等；仅仅围绕农业经济结构战略性调整，以开展百万农村劳动力培训工程为载体，大力开展农民实用技术和“双证制”教育培训等；结合党的方针、路线，对社区居民进行社会主义理想信念和形势政策教育等；积极开展内容丰富、形式多样、群众喜欢、健康有益的活动等等。
这些关于开展温州社区教育工作的实施内容，涵盖了温州社区教育的发展定位、具体教育内容，勾勒了开展社区教育工作需要重点构建的保障机制。
2落实行动主体，建立温州市社区教育工作领导小组
2006年，温州市政府为了进一步加强对社区教育工作的领导，理顺管理体制，决定建立温州市社区教育工作领导小组。小组组长由分管教育的副市长担任，成员涵盖了市政府、教育局、宣传部、农办、财政局、经贸委、人事局、劳动保障局、文化广电新闻出版局、农业局、民政局、文明办和温州广播电视大学（其将成为温州社区教育业务开展的具体实施单位）等多个职能部门的人员。并将工作领导小组办公室设于市教育局，以负责具体工作的实施。
温州市社区教育工作领导小组（及其办公室）的设立，彰显了温州市委市政府对温州市社区教育工作的高度重视，而工作小组的设立同时又表明，温州社区教育即将进入实践阶段。
3成立温州社区大学，设立全市业务统筹机构
2006年12月25日，温州市编办印发了《关于同意温州广播电视大学（温州市工人业余大学）增挂温州社区大学牌子的批复》（温市编〔2006〕120号）文件，这意味着统筹温州全市社区教育工作的温州社区大学成立了，由此，温州社区教育的具体业务指导及实施机构已搭建完成。
4落实经费保障措施，助推温州社区教育顺利发展
2008年4月，温州市人民政府办公室印发了《关于印发温州市社区教育工作领导小组会议纪要的通知》，在该文中明确提出要落实经费保障措施，“2008年市级财政要保障市社区教育重点项目经费，各县（市、去）要确保落实社区教育专项经费”。
《实施意见》、温州市社区教育工作领导小组、温州社区大学、经费落实等一系列的重大事项，为温州市社区教育的发展创造了基本的条件，温州社区教育正式进入了由政府主导的发展过程。
（三）发展过渡期：逐步健全温州社区教育四级网络，明确年度工作内容
根据2010年温州市教育局发布的《关于进一步推进社区教育工作的若干意见》（温教职〔2010〕46号）显示，到2010年，温州各县（市、区）均已成立社区教育领导小组，全市建立了11所社区学院、156所社区学校、340所社区分校，初步建立起社区教育管理机制和运行机制，社区教育办学网络逐步形成。
温州市社区教育四级网络的建立，即市社区大学—县（市、区）社区学院—乡（镇、街道）社区学校—村（社区）社区分校，表明温州社区教育工作已经逐步进入常态化。然而这种常态化并非是一蹴而就的，是经历了曲折完善的过程。这种完善的过程还表现在另外两项制度的形成与落实，即每年年初发布年度工作要点和经费支持的稳定化。
从2009年开始，温州市社区教育工作领导小组办公室在每年的三、四月份将会出台该年度的工作要点。该工作要点规定了每年度的工作目标、内容及主要任务。
工作内容的实施需要有相应的经费激励，如此方能带动基层社区教育的发展。为此，如何确保社区教育经费稳定化和常态化，是温州社区教育能否进入常态化发展的关键。在前文中虽有提及，有相应的文件规定要确保温州市社区教育重点项目的经费落实，但是将温州市社区教育经费专列、稳定常态化，仍是经历了一个较为漫长的过程。
如在2012年，作为温州市社区教育工作业务开展部门——温州市社区教育工作领导小组办公室和温州广播电视大学（温州社区大学）曾分别发文，向相关市府职能部门请示要求协调解决社区教育经费问题。温州广播电视大学（温州社区大学）向温州市人民政府请示，温州市社教办向市财政局报告，均希望能够保证社区教育经费财政单列。在温州广播电视大学的请示报告中有这样的表述：
自2008年开始，社区教育工作经费开始有了保障。四年来，社区教育经费采取每年上报项目经费的形式，从市财政局企财口得到一定的补助。但2011年底，由于市财政相关专项经费结构调整，社区教育经费难以为继。
目前，2012年全市社区教育领导小组会议和年度工作会议急需近日召开，如年初正常经费未纳入财政保障，年内各项社区教育工作将面临停顿，数年积累发展的温州社区教育事业将因此中断。因此，恳请市财政按照温委发〔2008〕24号文件精神，明确将社区教育经费列入财政性教育经费支出预算，明确2012年度市社区教育经费，保证社区教育工作正常运转和可持续发展，使其更好地为建设“三生融合·幸福温州”发挥应有作用。
——引自《关于要求协调解决社区教育经费的请示》（温电大校〔2012〕6号）
经温州市人民政府协调和各职能部门的配合，自2012年始，温州市社区教育年度支持经费被列入了经常性财政预算，且每年度财政预算超过500万元。
社区教育管理机制、运行机制、工作内容及财政支持的常态化，意味着温州社区教育逐步进入发展的稳定期，在接下来的探索过程中，温州社区教育结合地方需求、城市发展需要，逐步创新出一条具有温州色彩的发展之路。
（四）发展的转型创新期：结合温州社会的实际需求和地方特色，助推社区教育转型创新
2012年，温州广播电视大学、温州工人业余大学、温州社区大学和温州老年大学合并重组，以温州城市大学的崭新面貌显现。温州城市大学的成立，为温州社区教育的发展带来前所未有的发展机遇和动力，清晰细致的发展思路、专业化的人才队伍建设和老年教育、社区教育同步共进共赢化的发展策略，为温州社区教育增添了活力，充实了底气，丰富了内涵。
截止到2015年，温州社区教育实体化办学设施已趋于完善，各项实施内容不断展示着温州的地方特色和社会需求，无论是管理运行机制还是项目品牌设置，无不彰显着温州的地方经验。
1结合温州社区教育发展实际，探索适合温州的社区教育激励、考核、评估机制
为了能够有力地推动温州社区教育的全面发展，温州市逐步探索出了立足于温州实际，切实适合温州社会发展的社区教育工作考核机制、社区学校创建机制和社区老年学习苑①建设评估指标体系制度。这些考核机制和制度的运行，大大助推了温州社区教育的全面发展。
截止2014年年末，全市已有社区大学1所，社区学院11所，社区学校126所，社区分校563所。“市社区大学—区县（市）社区学院—街道（乡镇）社区学校—社区（村）社区分校”四级社区教育办学体系得到进一步完善。全市评选出的等级社区学校（含分校）共196所，其中示范24所，一级50所，二级122所。截止2015年，温州在鹿城、瓯海、龙湾三区共建成70个社区老年学习苑，指导各县（市）创建社区老年学习苑30个。针对这些星级社区老年学习苑，给予不同程度的经费支持，其中五星级社区老年学习苑每所奖励6万，四星级社区老年学习苑每所奖励4万，三星级社区老年学习苑每所奖励2万，这些经费用于实施“五统一”建设，即统一的视觉VI系统、统一的教务管理、统一的教学支持、统一的招生宣传和统一的质量标准。
2结合温州社会需求，创新品牌服务项目
自2013年以来，温州市每年都创建了独具特色的社区教育品牌项目。这些项目有的是结合温州的地方特色，有的是为了满足温州市民的不断需求，有的是为了更好地服务温州社区教育人才队伍的建设。毛丽萍（2015）指出，“温州社区教育正从任务驱动型转变为需求推动型”。
2014年，“温州好声音·老爸老妈来欢唱”吸引了广大温州老年人群的参与；2015年开展的温州市民终身学习体验基地，吸纳了众多温州的地方社会企业、组织等参与温州社区教育的发展；2015年开展的温州市社区教育名师评选活动，把温州社会优质名师，吸纳到了温州社区教育师资队伍之中，这些名师既有来自于温州各大高校，也有党政机关研究人员，还有中小学名师。此外，还有众多的实践项目，如对温州社区教育管理者、社区学校校长及青年骨干教师展开的三个层次的人才队伍培训项目，均呈现着温州社区教育本地化创新内容。
三、社区教育发展的一般路径：从外生性激励到内生型创新
纵观温州社区教育的发展之路，可以看出，温州社区教育的发展是在全国大力开展社区教育实验工作的大背景下展开的。在这样的大环境下，温州市出台相应的《实施意见》，按照浙江省的整体部署，开始统筹温州全市社区教育的发展。
虽然在此之前，温州社会出现了一些自发性的教育活动，正如上海等地区一样，但这些早期的教育实践活动是不同于现代话语体系下理解的社区教育的，因为这些早期教育实践活动是由民间自发组织的，而现代话语体系理解下的社区教育是由政府主导的。
自2005年以来，温州市政府将社区教育纳入地方政府的社会治理体系之中，其发展趋势逐渐往体系化方向发展。从最初的勾勒蓝图，架构行动纲领，成立温州市社区教育工作领导小组及实施各项保障措施（如经费）等，到逐步建立和健全社区教育网络体系和运行管理机制，保障全市社区教育常态化稳定化发展，再到结合温州社会实际和地方需求，独立自主地探索和开展温州社区教育深入发展之路，走出了一条内生型的发展创新之道。
因此，可以说经过近十来年的发展，温州社区教育已经展现了蜕变，并且，这种蜕变创新之举也将越来越明显。在这过程之中，政府也不再是独立承担者，政府逐渐成为一个资源的协调者和社会资源的吸纳者，将多元的社会资源和力量注入温州社区教育之中，不断充实温州社区教育发展底气，助力于温州社会发展。
作为舶来品的“社区教育”，随着国际互动的深入和终身教育理念的普及，逐渐被引入中国，在中国经历了一个由政府部门主导推动的过程，并在全国各地区得到普遍发展，而在具体发展过程当中，社区教育又被纳入到地方政府治理体系之中，并被差异化的地方社会逐渐本土化。无论是从国家整体层面而言，还是从具体地方区域而言，如温州，舶来品的社区教育均被重新加工和变容，逐渐融入和嵌入具体社会环境中，换言之，在当代社会，外生性激励是助推社区教育发展的外部机制，而内生型创新是社区教育融入地方社会的一种具体实践。因此，可以说，从外生性激励到内生型创新是我国社区教育深入发展的一般路径。
【注释】
①温州社区老年学习苑是派生于温州社区教育之下的一种专于老年人教育的组织形式。
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（编辑/樊霄鹏）
