依法分设，局馆分设后局馆合一时代的惯性与影响
刘东斌
摘? 要：档案局馆合一体制实行已久，形成的惯性和影响不会随着一纸三定方案戛然而止。该惯性不仅对档案立法产生着影响，甚至可能影响着局馆分设的运行走向，其中地方同级档案行政管理部门和综合档案馆的关系与互动，是新旧体制转换中必须面对并予以解决的核心问题。对此，不仅需要对档案事业、档案行政管理部门、档案馆、档案室等重新认识、重新定位，同时也需要对档案管理学的许多内容进行重新思考、重新认识。
关键词：局馆分设;体制转换;局馆合一;惯性;影响
档案局馆合一的体制在学界褒贬不一的讨论声中运行了近30年，政事同体，互为依托的档案行政管理和档案事务管理的体制、机制、模式、方式，整整影响并且塑造了一代档案人。档案局馆分设，虽然在体制上确定了地方档案行政管理部门和同级综合档案馆分别设立，在形式上实现了彼此独立，互不隶属，但是地方档案人长期在局馆合一体制运行中形成的思维习惯、处事习惯、行为习惯，并不会立即消失，这种多重性惯性的影响也不会随着一纸三定方案戛然而止。因此，在档案局馆分设，新旧档案管理体制转换中，有必要阐明档案局馆合一惯性的来龙去脉，分清其正负两方面的影响，主动适应新旧档案管理体制转换带来的变化，并在适应中消除这种惯性的负面影响，以推动新的档案管理体制的有效运行。
1 档案局馆合一体制的沿革
档案局馆合一的体制正式形成于1993年的机构改革，但是，其雏形早在我国档案馆与档案局建立之初就形成了。实际上，“档案局馆合署办公由来已久”，档案局大都是伴随着档案馆的建立发展演化而来的，与其有着千丝万缕的联系。“大多数地市县档案工作发端于地市县党委、政府机关档案室。继而党委和政府的档案室联合起来组成各级国家档案馆的前身或叫雏形，后来建立档案馆。由于各机关的档案工作相互建立并亟待专门指导，档案处（科）以至后来的档案局应运而生。”[1]大都经历了或由档案馆发展为档案局馆混合体，再到档案馆成为档案局的一个内设机构，最后到1993年机构改革后大家熟知的檔案局馆合一。其实，档案局馆基本上就一直是“两块牌子，一套人马”，并非是1993年机构改革后的结果。
对于档案局馆应该分设，其实，早在1988年颁布实施的《档案法》就做了规定。《档案法》第六条规定：“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业。”这说明档案行政管理部门是主管一地档案事业的档案行政管理机构。《档案法》第八条规定：“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。”这说明档案馆是保管档案实体、具体管理档案的机构。2018年的机构改革，档案局、馆的分设，可以说既是“政事分开”的要求，也是落实贯彻《档案法》的规定，是依法治档的必然措施。
2 档案局馆合一体制形成的惯性与影响
从档案局馆合一体制的沿革中可以看出，严格意义上说，我国的档案行政管理部门和档案馆基本上一直都不是单独的部门，档案局始终与档案馆形影不离，档案局、馆实际成为 “伴侣”关系。因而，档案局的大部分工作都是围绕着档案馆工作来转的，大到以档案局的行政命令出台《档案馆接收档案办法》或者《档案馆接收档案标准》，小到要求档案室整理的档案盒上要盖上章或填写上具体的全宗号，日常对机关单位档案室的业务指导基本都是按照进馆档案的标准进行的，甚至长期存在档案局的业务指导人员替机关单位档案室按照进馆的标准整理档案。
对于档案执法监督同样也是带着档案馆的眼光来进行，甚至带着档案馆的具体业务任务去执法监督。由此，渐渐形成了一整套围绕档案馆开展工作的固定思维模式、工作制度、工作方法等，从而形成了一种惯性模式。
对于长时期实行档案局馆合一的体制，不仅是不符合“政事分开”的要求，也不符合依法治档，而且，不少的研究者还指出了其弊端：“在局馆合一的体制下，档案局（馆）部分工作人员以不同身份行使两种职能时，实际工作中常常难以区分。在职能履行上，一方面，由于承担较多事业单位业务，档案局不能集中精力做好档案业务监督指导工作;另一方面，因为‘行政化倾向、机关作风影响，档案馆的文化事业机构属性不明确、不突出，缺乏文化氛围、服务精神，未能很好地履行公共文化服务职能。”[2]这样的弊端在档案局馆分设后从形式上说是比较容易解决的。
当然，又有研究者担心档案局馆分设后“档案行政监督职能可能会被弱化”[3]。但是，事实上档案局馆合一体制产生的惯性影响相当广泛且持久，而分设后也不仅仅是档案行政监督职能可能被弱化，机构改革后档案行政管理部门和档案馆还面临着更多的新情况新问题亟待解决，需要抓住主要矛盾，尽快解决。
档案行政管理部门面临的核心问题是在档案馆成为独立法人机构后，档案行政管理部门如何成为一个依法只承担档案行政管理职能的行政管理部门。而在这之前，档案行政管理部门在相当长的时间内并不是一个单一承担档案行政管理职能的行政管理部门。档案馆也面临着同样的问题，即如何在没有档案行政权力干预的情况下，成为一个依法独立履行法定职能的事业法人机构。
档案局馆合一体制形成的惯性，并不会随着机构改革档案局馆分设而消失，对这次机构改革后的档案工作仍然有很深的影响。这次机构改革档案局、馆的分设，大多数都将档案行政管理职能划入党委办公厅（室），尽管“各地档案行政管理职能划转和机构设置情况各不相同，有的设了四五个处室，有的设了一两个处室;有的配了三四十名干部，有的配了三五名干部;有的干部是来自档案部门的‘老人，有的是没有做过档案工作的‘新人;有的加挂了档案局的牌子，有的没有加挂;在加挂了牌子的地方，有的任命了局长，有的没有任命”，[4]但是，可以说档案行政管理职能完全脱离了档案馆工作已经成为事实。也使得档案行政管理部门真正成为一个单一行使档案行政管理职能的部门。
然而，档案行政管理部门虽然成为一个单一行使档案行政管理职能的部门，但是，由于档案局长期与档案馆合署办公，并且，事事处处围绕档案馆开展工作，形成的固定工作模式很难一时随着局馆分设而改变。现在，档案局馆分设后，有的提出，“密切配合，牢固树立‘分工不分家思想”，[5]甚至已经出现将原有工作模式带入新的档案行政管理部门的现象，如安徽“省档案局、省档案馆还建立了局、馆联席会议制度、重要事项通报制度、重大项目参与制度，确保机关联动、协同高效”[6]。可见，原有的工作模式惯性有多大。
出现这些问题的关键，一是没有明白“政事分开”的真正涵义，“政事分开”不仅要分工分家，职责分明，更主要的是“事”不能干涉“政”，对于档案行业来说，就是档案馆不能干涉档案行政管理部门，也就是档案行政管理部门不能围绕着档案馆的工作履职;二是长期忽略《档案法》赋予档案行政管理部门管理档案事业的职能。档案行政管理部门管理的是档案事业，而不仅仅是档案馆。尽管，档案馆是档案事业的重要组成部分，但是，档案馆不能等同于档案事业。所以，局馆分设后档案行政管理部门和档案馆面临的新课题、新问题、新任务是艰巨的，解决这些问题是一项要务。
3 档案局馆合一体制对档案立法的影响
2012年，党的十八大报告提出：“加快建设社会主义法治国家，必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程。”被法学界称之为“法治新十六字方针”，落实到档案部门就是其依法治档、依法行政、依法履职的主要内容。
科学立法是档案部门全面推进依法治档、依法行政、依法履职的前提。虽然我国档案法规体系建设经过几十年的努力，已经取得了长足发展，但是，从目前档案部门的立法情况来看，完善档案法律法规体系的任务还相当繁重。不论是从修改现有的档案法律法规，还是填补档案法律法规的空白区，都需要下大功夫去努力。在这次机构改革中，档案局、馆分设，档案行政管理部门成为一个单一行使档案行政管理职能的部门，档案馆成为独立的事业法人单位，使得原来就不太完善的档案法律法规体系，又增添了一些新的立法内容。其他的内容不说，单说有关档案馆的内容，现有的档案法律法规中有许多内容都没有涉及的。究其原因，主要是由于长期的档案局馆合一，档案行政管理一直围绕着档案馆的工作开展造成的，从中也可以看出围绕着档案馆开展工作对档案行政管理的影响有多大，甚至都影响到档案的立法。因此，对于档案科学立法来说填补有关方面的空白就是一个新的课题。
单说对于档案馆方面的立法，由于上述的原因，不仅存在着大量的空白地带，有的甚至是嚴重的疏漏。例如，《档案法》已经颁布实施30多年了，而对于档案馆方面的法规，只有一个《档案法》颁布以前1983年出台的《档案馆工作通则》，而《档案馆工作通则》的一些内容并不适应《档案法》。可以说与《档案法》相配套的档案馆方面的法规，几乎处于空白。尤其是在这次机构改革后的档案局、馆分设体制新形势下，如果没有一部《国家综合档案馆条例》或者是《档案馆条例》，要对档案馆实施依法治档、依法行政以及档案馆依法履职，显然是很不利的。再如，档案馆不管是在过去的档案局馆合一的体制下，还是现在的档案局、馆分设的体制下，都不能成为《档案法》规制的法外之地。但是，现行《档案法》与《档案法（修订草案）》都只有对“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导”的规定，而没有条款规定对档案馆进行监督和指导。虽然在《档案法（修订草案）》中增加了“监督检查”一章，但其中并没有涉及档案馆。两者都没有提及档案馆，档案馆总不能用一个“其他组织”代替吧？显然，档案馆成为法外之地，尤其是在当前，档案局、馆分设的情况下，这一疏漏必须填补。否则，对档案馆的依法治档、依法行政就可能成为一句空话。
4 新体制下的档案行政管理部门面临的问题
4.1 档案行政管理部门的身份问题。虽然档案行政管理部门的身份很清晰就是档案行政管理者的身份，但是，由于长时期的档案局馆合一体制，使得档案行政管理部门与档案馆是合体的“伴侣”身份。现在档案局、馆分设，分工、分家、分职能，就使得这种身份发生了改变。这就需要档案行政管理部门转变观念身份角色，由与档案馆合体的“伴侣”身份转变为单一的档案行政管理者身份，由围绕着档案馆开展档案行政管理工作的观念转变到档案事业依法治档、依法行政的思维观念上来。这对档案行政管理部门来说可能会感到不适应，甚至都没有意识到这一点。
4.2 档案行政管理部门与同级综合档案馆的关系问题。档案局、馆分设，地方各级综合档案馆成为独立的事业法人单位，档案行政管理部门与同级综合档案馆的关系，就由原来的合体的“伴侣”关系转变为管理与被管理的关系。档案行政管理部门是档案行政管理者，而同级综合档案馆则是档案行政相对人，对于这一变化，档案行政管理部门和同级综合档案馆都还没有完全理解和适应。有些基层档案行政管理部门的同志在档案交流群中不时发出的“去档案馆打工”的声音，就是典型的现象。
4.3 对同级地方综合档案馆监督指导的问题。对同级地方综合档案馆的档案执法监督，在局馆合一的体制下的“自己对自己执法”的弊端不存在了，现在需要“真刀实枪”地开展档案执法监督，这对于档案行政管理部门来说几乎就是全新的课题。
而对同级地方综合档案馆业务指导的问题，可以说是一个被长期忽略的问题，几乎被遗忘，连批评的研究都没有人提及。档案行政管理部门必须清醒地认识到对同级地方综合档案馆的指导是《档案法》赋予的职能，必须履行这一职能，否则就是失职。当然，这对于档案行政管理部门来说也是全新的课题。
4.4 对档案室监督指导的问题。在局馆合一的体制下，档案行政管理部门的档案业务指导主要就是指导档案室按照进馆的标准整理档案。档案执法监督也是针对档案室的档案执法监督中总结出来的。现在地方综合档案馆与档案室是同等地位的行政相对人。因此，现在档案行政管理部门就没必要为同级地方综合档案馆量身定做业务指导与执法监督。档案行政管理的职能是管理档案事业，这就要求要探索对档案室全新的档案业务指导与执法监督的内容标准和方法，这对档案行政管理部门来说同样是全新的课题。
5 新体制下的地方综合档案馆面临的问题
5.1 地方综合档案馆的身份的问题。在局馆合一的体制下，地方综合档案馆只是名义上的档案行政相对人，实际上是与档案行政管理部门同体的“伴侣”。局馆分设后，地方综合档案馆的身份变了，与同级档案行政管理部门不再是“平起平坐”的“伴侣”，而成为单一身份的法人，成为被昔日“伴侣”档案行政管理部门管理的对象，变成了真正的档案行政相对人。地方综合档案馆的角色变了，观念也需要随之转变。长期局馆合一形成的固化思维模式、工作制度、工作方法，都需要改变，这可能是一个痛苦的过程，对此，大多数留守地方综合档案馆的档案人可能都没有做好心理准备，更没有意识到这种与档案局分设是一种“质”的层面上的改变。
5.2 地方综合档案馆与档案行政管理部门的关系问题。档案局、馆分设，地方综合档案馆与档案行政管理部门的关系就是被管理监督与管理监督的关系，一些研究者提出要搞好档案局与档案馆的协作关系，建立协商关系。这实际是局馆合一惯性思维所致。地方综合档案馆要认清与档案局现今的关系，是档案行政相对人与档案行政管理部门的关系，應当自觉自愿地接受同级档案局的监督管理，虽然这种监督管理有可能来自“外行”，可能来自昨天的同事，还可能来自过去的下属。但该请示的必须请示，该报告的必须报告，该报批的必须报批，该执行的必须执行。
5.3 地方综合档案馆与档案室的关系。档案局、馆分设，地方综合档案馆与档案室的关系变成了平等的档案行政相对人关系，也就是平等的主体关系。这种关系是在法律法规规定下的平等协商的关系。这一关系变化，同样也是大多数地方综合档案馆人没有完全理解和适应的变化。
5.4 地方综合档案馆独立做好收管用的问题。地方综合档案馆的“法定”重头戏是“收管用”，其中的一些工作以往在局馆合一时是通过档案局的行政手段强压给进馆范围内的各个档案室来完成的。局馆分设后，这种做法已经不可能再用了。需要地方综合档案馆通过合法合理的方法独立完成。这种合法合理的方法是什么？现在并没有现成的“作业”可抄，需要地方综合档案馆自行探索。这对地方综合档案馆来说可能不习惯，但是必须面对的问题。
参考文献：
[1]千树，杜超.走出误区——略论地市县档案馆分设的时机[J].档案管理，1988（04）：17-19.
[2]徐拥军，张臻，任琼辉.我国档案管理体制的演变：历程、特点与方向[J].档案学通讯，2019（01）：15-22.
[3]徐拥军.机构改革后档案工作面临的问题与对策[J].档案学通讯，2019（05）：101-103.
[4]李明华.在全国档案局长馆长会议上的工作报告[J].中国档案，2019（04）：20-28.
[5]刘雪雪.新时期机构改革后县级档案馆的发展展望[J].办公室业务，2020（02）：137+160.
[6]黄玉明.关于在深化改革中加强档案工作的几点思考——以安徽省各级档案馆为例[J].档案学研究，2020（01）：41-45.
（作者单位：濮阳市档案馆? 来稿日期：2020-04-18）
