公共性视阈中的反腐败研究
廖魁星
[摘要]公共性是公共权力的根本属性，腐败的实质是公权私用，腐败严重削弱公共权力的公共性，引发政府的公共性危机。政府、市场和社会是治理的三大主体，公共性在政府中表现为依法用权，在市场中表现为公私分明，在社会中表现为民主开放。反腐败要体现公共性要求，坚持公共权力行使的合法性、有限性和民主性，做到以法律约束权力，以市场限制权力，以权利监督权力。
[关键词]公共性 反腐败 权力
[中图分类号]D0? ?[文献标识码]A? ?[文章编号]1009-4245（2019）03-0044-05
DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2019.03.009
权力腐败是当前政府治理中面临的突出问题，官员以权谋私和寻租腐败，导致社会公共利益受到极大损害，导致公共权力的公共性严重缺失，当腐败达到失控的程度时，就会引发政府的公共性危机和合法性危机。公共权力的行使应该体现公共性，以公共价值为目标，把追求公共利益作为自身使命，做到公权为公。政府、市场和社会是一个国家治理体系的三大主体，霍布斯主张通过政府统治来实现政治秩序，亚当·斯密提出通过市场进行资源配置，卢梭则认为政府要服从社会契约和人民的公共意志。反腐败是一个宏大的历史性命题，不能仅仅从政府内部谈反腐败，更需要从政府、市场和社会方面深入研究反腐败与公共性之间的内在逻辑。反腐败是一项系统工程，反腐败工作的有效推进需要政府、市场和社会共同参与，形成合力，坚持公共权力行使的合法性、有限性和民主性，建设法治政府、有限政府和服务型政府。
一、权力腐败与公共性危机
追求公共性是政府孜孜以求的目标，政府官员手中的公共权力姓“公”，公共性是公共权力的根本属性。腐败是指公职人员为谋取私利而滥用公共权力的行为，我们所讲的腐败是指权力腐败，腐败的实质就是公权私用。由于政府及其官员的腐败导致公共权力变成谋取私利的工具，其结果是公共性的迅速流逝，当腐败达到失控的程度，政府就会陷入严重的公共性危机。
（一）公共性的基本内涵
追求公共性是公共治理的本质要求，一部公共治理的历史就是一部不断追求和实现公共性的历史。对于什么是“公共性”，学者们有不同的观点。阿伦特是最早对公共性进行系统论述的学者，她将政治领域称为公共领域，她认为公共性是政治性的。阿伦特将公共性表述为一种显现：“任何在公共场合出现的东西被所有人看到和听到，有最大程度的公开性。” [1 ]阿伦特认为，“公共”一词表示世界本身，世界对人们来说是共同的，它不同于人们的私人所处。哈贝马斯从批判性的视角对公共性进行了论述，他认为“公共性本身表现为一个独立的领域，即公共领域，它和私人领域是相对立的。有些时候，公共领域说到底就是公共议论领域，它和公共权力机关直接相抗衡” [2 ]。哈贝马斯把公共性作为介于公共权力领域和私人领域之间的概念，这属于对公共性概念的一种狭义的界定。广义的公共性不仅包括哈贝马斯的社会公共领域的公共性，还包括公共权力领域的公共性。哈贝马斯也认为公共权力机关具有公共性，“因为它担负着为全体公民谋幸福这样一种使命” [3 ]。本文中的公共性主要指公共权力领域的公共性。公共性是公共领域活动中的特有属性，它以公共价值为目标，把追求公共利益作为自身使命，它以公私分野为前提，公共性与私人性相对应，它以开放性为标志，非特定的成员可以自由、平等、无歧视地进入。对于公共权力领域而言，公共性表现为公共权力行使的合法性、有限性、民主性，在政府中要依法依规，公权公用，在市场中要公私分明，限定权力边界，在社会中要民主开放，坚持民主商谈。
（二）权力腐败的实质特征
腐败是人类在公共领域面临的共同问题，腐败作为致命的毒瘤不断地侵蚀着政府的机体，铲除各种权力腐败，建设一个廉洁的政府，这是各国人民的共同呼声。约翰·洛克认为：“如果统治者的行为不以法律为准则，不是维护人民的财产和利益，而只是满足自己的贪婪的私欲，不论其行为理由正当与否，都是腐败行为。” [4 ]王沪宁认为：“腐败就是公共权力的非公共运用。” [5 ]这里的腐败是指公职人员为谋取私利而滥用公共权力的行为，本文所讲的腐败是指权力腐败，腐败的实质就是公权私用。首先，腐败的客观条件是公共权力，没有权力就没有腐败的“资本”。公共权力具有强制性，它以国家暴力为后盾，对各种资源进行权威性分配，能够给公职人员带来各种利益和好处。权力趋于腐败，绝对的权力趋于绝对的腐败，权力具有自然的扩张特性，权力的行使者为了满足自身欲望，总是试图无限地运用权力去奴役他人，去占有资源。其次，腐败的主观条件是谋取私利，公职人员以权谋私的动机就构成腐败的主观条件。这里的“谋取私利”范围比较广泛，约瑟夫·奈认为包括“为了私人、家庭成员，或私人小圈子获取金钱、身份而背离公共角色的规范职责的行为，或违反那些旨在防止滥用私人影响以谋取私利的规则的行为，包括贿赂、裙带关系和盗用。” [6 ]再次，腐败的行为方式是滥用权力，滥用权力的实践行为将公共权力这一客观要件和谋取私利这一主观动机联系起来。在现代社会，法律是公共意志的体现，是规范公共权力的基本准则，掌权者违反法律规定，不适当地使用公共权力就是滥用权力。
（三）由权力腐败引发的公共性危机
亚里士多德认为：“城邦的长成出于人类生活的发展，而其实际的存在却是为了优良生活。” [7 ]然而，在“自然状态”下，人们相互仇视，彼此争斗，出现所有人反对所有人的战争，优良生活对人们来说简直是奢望。为了建立良好的秩序，追逐优良的生活和公共的福祉，人民把公共权力委托给政府，让政府运用人民赋予的公共权力进行公共治理。因此，公共权力只能服务于人民的公共利益，公权姓“公”，在“权力”前加“公共”二字就是为了凸显其公共属性，公共性是公共权力根本属性。然而，在现实中，一些官员为了实现自己的私利而滥用公共权力，使本应该用于服务公共利益的权力变成了谋取私人利益的工具，这就是权力的异化，或者权力的腐败。权（这里指公权）和利（这里指私利）是人们总想得到的两种资源，用通俗的说法，前者指当官，后者指发财，然而二者不可兼得，要权就必须舍利，要利就必须舍权，这是权与利悖论。官员和商人有不同的使命，想当官就不要发财，想发财就不要当官。如果当官还一心想发财，以公权谋私利，偏离公共利益的航向，就会导致公共性的缺失。一旦失去公共性，任性的权力就会肆意妄为并走向腐败，不适当地侵入市场和社会，破坏市场效率和社会公平，使公共利益受到侵害，使公民的個人福祉受到严重影响，使人们无法过上优良生活。如果整个国家权力腐败达到失控的状态就会引发公共性危机，原有的社会秩序就会遭到严重破坏，人民就会丧失对政府的信心，政府就会失去自身赖以存在的民众基础，政权就会产生严重的合法性危机。
二、反腐败与公共性的逻辑
政府、市场和社会是一个国家治理体系的三大主体，公共性在政府、市场和社会各治理主体中的表现各不相同，公共性在政府中表现为依法用权，在市场中表现为公私分明，在社会中表现为民主开放。反腐败是一个宏大的历史性命题，不仅仅要从政府内部谈反腐败，更需要从政府、市场和社会的宽广的视野进行考察，需要深入研究反腐败与公共性之间的内在逻辑。
（一）在政府中严格依法用权是反腐败的根本
霍布斯认为，趋利避害是人的本性，每一个人都只顾自己的利益，不惜侵犯他人，人人都想打败对方而使自己获得安全。因此，在自然状态下，人们相互争斗、杀伐，出现所有人反对所有人的战争，结果每个人都生活在孤独、贫困、危险和残忍之中，谁都实现不了自我保护。为了结束这种自然状态，使自己脱离战争的悲惨状况，并因此得到更为满意的生活，人们相互订立契约，把自己的权力让渡给一个主权者——利维坦（即政府），通过它来保护公民的安全。政府的作用就是保护人们的生命、自由和财产，保障契约的有效履行，使社会有一个良好的秩序和安全的环境，为人们过上优良生活保驾护航。没有强制力的威慑，就难以抑制人们的野心、贪婪、愤怒和其他情绪，因此，政府必须以刀剑和权杖为后盾。“没有武力，信约便只是一纸空文，完全没有力量使人们得到安全保障。” [8 ]当然，权力是把双刃剑，用好了就可以造福万民，但权力一旦腐败就会对社会造成巨大的破坏，因此，对政府来说，最大的挑战就是控制权力腐败的风险。政府权力具有巨大的能量，一旦偏离轨道而腐败和被滥用，就会以更大的力度、在更广的范围内破坏国家秩序和公民安全，让无数的家庭遭受痛苦和不幸，让无数的地区饱受饥饿和动荡。法律是由国家强制实施的行为规范，不论任何人（包括公共权力行使者）都必须接受法律的约束，不允许任何人凌驾于法律之上，法律凭借这种刚性约束力保障国家秩序和公民安全。公共性在政府中表现为依法用权，因为在现代国家，法律由人民制定或认可，体现人民的公共利益和公共意志，“依法”即依公共利益，依公共意志。坚持依法用权，把政府权力关进法律的笼子里，使公共权力按照人民的契约（即法律）行使，这是防止和治理权力腐败的根本。
（二）在市场中做到公私分明是反腐败的关键
亚当·斯密认为，人是自利的动物，人们都为实现自身利益最大化而行动。“我们获取的食物并非来自屠夫、酿酒商和面包师的恩惠，而是出于他们的利己思想。我们不必向他们乞求怜悯和爱意，只需唤起他们的利己心理就行了。” [9 ]人们实现生产物价值的最大化，也只是考虑到了自己的利益，通过利益的驱动，人们无须权力和鞭子的驱使，也无须苦口婆心的道德说教，就会积极主动地创造更多更好的财富。他们是受着一只“看不见的手”的指导，无意间竭力实现了他们从来没有考虑过的公共利益，他们径自追求个人利益，往往能更有效地促进社会利益和国民财富。与政府相比，市场是更有效的资源配置方式，只有发挥市场在资源配置中的决定性作用，国家发展才能实现高效化，因此，凡是市场能够有效调节的领域，政府就要全面退出。如果政府包揽一切，代替市场配置资源，公私不分，就会导致严重的经济效率问题和权力腐败问题。市场是私利性的领域，商人的本性就是追逐自身利润的最大化，政府是公共性的领域，官员的使命就是实现和捍卫公共利益，政府与市场之间，公权和私利之间，应该有清晰的界限，各自有不同的法则。公共性的产生是以公私的分野为前提的，在传统的专制社会中，公私界限模糊，权力无休止地入侵一切领域，公共性没有存在的基础，只有到了近代，公私界限明确分开，才有了公共性。公权和私利必须决然分离，在公权领域没有私利的任何空间，在私人领域也没有公权的任何市场。公共性在市场中表现为公私分明，政府不能侵入市场领域与民争利，公共权力不能成为官员谋取私利的手段，政府的职责就是弥补市场失灵。因此，要科学划分政府和市场的界限，坚持公私分明，以市场制约权力，在政府与市场的公私分野中界定权力边界，这是防止和治理权力腐败的关键。
（三）在社会中坚持民主开放是反腐败的动力源
卢梭的人民主权理论认为，人民在一致同意的基础上订立社会契约形成人民主权，主权是绝对的、至高无上的和神圣不可侵犯的。国家的最高权力属于人民，政府的权力来自人民的委托，政府要服从人民的公共意志，行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏，只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们。政府官员要为人民谋福利，在承担国家所赋予他们的职务时，他们只不过是在履行自己的公民义务，并没有以任何方式来争论条件的权利。然而，随着政府权力的不断扩大和政府职务的诱惑力的逐步增长，一些官员开始滥用权力，出现以权谋私和贪污腐败的现象，这严重地背离了人民的公共意志。为了维护主权者的权威，防止政府官员滥用权力和权力腐败，有必要让人民对政府官员及其行为进行有力监督，让政府权力服从人民主权。卢梭还认为，主权在本质上是由公意所构成的，决不能有什么中间的东西，主权是不可转让、不可分割、不可被代表的。“英国人民自以为是自由的;他们大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的;议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。” [10 ]开放性是公共性的标志，所有个人都是自己利益的最好判断者，其利益很难完全被代表，只有整个治理是开放的，每个公民都可以依法自由地参与其中，其自身利益才能得到最好的实现。公共性在社会中表现为民主开放，要保障公民充分享有民主权利，整个公共治理过程就要向全体公民开放，公民可以自由、平等、无歧视地进入，以权利监督权力，通过公民的广泛参与监督政府权力的行使。因此，要让社会和人民来监督政府权力，人民是历史的创造者和推动者，人民才是一切力量之源，让人民来监督政府权力，反腐败才会有强大的动力源。
三、公共性视阈中的反腐败路径
反对腐败，实现官员清正、政府清廉、政治清明，这是千百年以来人民的夙愿。反腐败的实质是反公权私用，反腐败要弘扬公共精神，保持公共权力的公共性，做到公權为公，让人们过上优良生活。反腐败是一项系统工程，反腐败工作的有效推进需要政府、市场和社会共同参与，形成合力，坚持公共权力行使的合法性、有限性和民主性，建设人民满意的法治政府、有限政府和服务型政府。
（一）把政府权力关进法律的笼子里
权力一旦离开法律的约束，权力的行使者为了谋取私利，就会无所顾忌地滥用权力。因此，必须坚持公共权力行使的合法性，把政府权力关进法律的笼子里，建设权力规范的法治政府。首先，政府权力的边界必须依法科学设定。孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人往往使用权力一直到遇有界限时才能休止。” [11 ]权力的界限就是法律，要通过法律为权力科学设定边界，才能有效防止权力滥用。权力过于集中而又得不到有效的制约和监督，这是导致权力腐败的根源，因此，要从法律上将决策权、执行权、监督权赋予不同的机构，形成科学的权力制约机制。其次，政府权力的行使必须严格依法进行。法治政府的核心内涵是依法行政，政府行使权力必须于法有据，“法无授权不可为，法定职责必须为”。政府要依照法律规定的内容和程序行使权力，做到合法合理，程序正当，行政权力的内容要符合法律的准则和精神，行政权力的程序要符合法定的操作流程，行政裁量权要符合法定的范围、种类、幅度。再次，政府权力若违法必须依法严厉惩处。公共权力一旦违法必须受到严厉的惩罚，使违法者付出的代价远远大于其取得的收益，这样才能维护法律的权威性，才能使企图滥权者望而生畏。严厉惩罚犯罪是有效防止犯罪的前提，如果法律惩罚失效，腐败分子就会肆无忌惮，惩罚之苦必须超过腐败之乐才能强化不敢腐的震慑。法治即法的统治，法律至高无上，要防止权力腐败，保持公共权力的公共性，必须建设法治政府，以法律约束权力，把政府权力关进法律的笼子里，让权力接受法律的统治。
（二）在政府与市场的公私分野中界定权力边界
市场是有效的资源配置方式，使市场在资源配置中起决定性作用，这是实现国家高效发展的根本，也是压缩权力寻租和权力腐败空间的关键。因此，必须坚持公共权力行使的有限性，在政府与市场的公私分野中界定权力边界，建设公私分明的有限政府。首先，要坚持市场优先原则。凡是市场能够有效调节的领域，政府就要退出，政府只能涉入市场管不了、管不好的事。行政审批领域是当前腐败的高发领域，要推进简政放权，深化行政审批制度改革，为市场和企业松绑，市场机制能够有效调节的经济活动一律取消审批，这样有利于打掉权力寻租空间，能对腐败起到釜底抽薪的作用。其次，要做到不与民争利。“食禄者不与民争利”，政府要从与民争利的市场领域中退出，政府要做好“裁判员”，而不能做“运动员”下场踢球。要打破政府权力形成的企业垄断，防止其依靠公共特权获取超额利润，以市场竞争代替政府垄断，使企业在公平的市场竞争中、在重大的技术创新中、在良好的管理服务中获得利润回报。再次，要构建健康的官商关系。政府与市场的关系从微观讲表现为官商关系，构建“亲”“清”的新型官商关系，才能确保官员权力使用的公共性。一方面，官员要做到“亲”，不刁难企业，主动提供良好的公共服务，帮助企业解决实际困难;另一方面，官员要做到“清”，公私之间界限清晰，不破坏市场规则，不搞权钱交易。政府的职能是有限的，其权力是有边界范围的，要防止权力腐败，保持公共权力的公共性，必须建设有限政府，以市场限制权力，在政府与市场的公私分野中界定权力边界，确保政府不越位越权。
（三）让社会和人民来监督政府权力
人民是公共权力的所有者，人民才是反腐败的力量之源，人民监督权力最具有合法性。因此，必须坚持公共权力行使的民主性，让社会和人民来监督政府权力，建设以人民为中心的服务型政府。首先，要做到权为民所赋。人民主权原则认为，人民是权力的所有者，即“民有”，官员手中的权力必须经过人民的赋予，即“权为民所赋”，一切官员都必须经过人民选举或任命才是合法的，官员头上的乌纱帽应该拧在人民手中。官员一旦寻租腐败，人民有权依法直接将其罢免，人民可以真正地决定官员的政治命运，这样社会和人民对权力的监督才有意义。其次，要做到权为民所用。为了有效维护自身利益，公民需要自由地参与民主治理，即“民治”，公民直接参与国家权力的行使，即“权为民所用”，要排除暴力和金钱的干扰，公共治理向所有人开放，公民在自由、平等、真实的民主参与中达成治理共识。公民在亲自参与公共治理的过程中，以公民权利监督政府权力，使公共权力运行在人民的监督下，公共权力才不敢任性妄为。再次，要做到权为民所享。公共治理的最终目的是让人民共享治理成果，即“民享”，政府行使权力的宗旨是为人民服务，即“权为民所享”，要建设以人民为中心的服务型政府，向人民提供优质高效的公共服务。公共权力的责任是服务公共利益，政府官员只有牢记自己的职责使命，才会自觉杜绝权力腐败，一心为公，全心全意为人民服务。民主即人民当家作主，国家处于人民的统治之下，要防止权力腐败，保持公共权力的公共性，必须建设服务型政府，以权利监督权力，让社会和人民来监督政府权力的行使，政府的唯一特权则是服务。
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责任编辑：孟维娜
