新型城镇化与土地改革面临法制问题探究
段琼
【摘要】相比传统城镇化，新型城镇化由粗放经营逐步转变为集约经营；由城乡二元制度向多元化不断发展；对自然资源和人力资源的应用更加合理，更加注重推动工业化和现代化的建设，这些都将成为我国当前和今后工作的重点。要推动新型城镇化快速发展，就必须进行城市和农村利益共享、实现城乡一体化的土地制度改革。本文通过对我国新型城镇化的发展历史进行简要的回顾，对土地制度的变迁进行科学的分析，提出现行的土地流转制度已不能很好地适应新型城镇化的发展，并从法律的角度指出了新型城镇化和土地改革面临的问题。
【关键词】新型城镇化；土地改革；关系；问题
一、 我国农村城镇化进程
自1949年新中国成立以来，我国的城镇化发展总体而言可以分为四个阶段：1949年至1957年为起步发展阶段，随着经济的复苏，社会主义建设的展开，工业化和城镇化初步发展。1958年至1965年为不稳定发展阶段，此阶段前半程，工业化继续带动城镇化的持续发展，后半程由于自然灾害，城镇人口减少，基本没有发展。1966年至1977年由于人民公社运动和知青上山下乡等历史原因，城镇化水平基本处于停滞不前的状态。1978年至今为快速发展阶段。总体而言，在20世纪90年代之前，我国主要借鉴西方国家的发展模式，发展的理念主要是“以工业化带动城镇化”，但是和西方发达国家的工业高度发展不同，我国的实际情况是长期的城乡分离的二元计划经济体系，伴随着社会经济的高速发展，一系列新的问题开始出现：产业结构调整下岗工人增加，乡镇企业缺乏技术创新，农民增产增收难以实现。在四个阶段中，新型城镇化经历了从提出概念意向到逐步发展概念内涵，从拓展内涵到完善理论，直至全面指导全国城乡建设的过程。在这一过程中，实践促生理论，理论指导实践，实践又反过来丰富理论，体现了实践——理论——实践的马克思主义实践观。
二、土地制度改革变迁过程
新中国成立至今，我国的土地制度共进行了四次变革。
第一阶段：1949-1957年，《土地改革法》颁布并实施后，土地的所有权和经营权都属于农民，土地流转成为可能。
第二阶段：1958-1961年，这三年我国开始进行集体劳动、经营，农民土地所有制逐渐转变为全民所有制，所以就不存在土地流转的情况。
第三阶段：1963-1978年，随着“三级所有，队为基础”经营制度开始解体，激励农民提高劳动效率并提高生产水平的家庭联产承包责任制开始实施，土地流转开始。
第四阶段：1978年至今，长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，确保了土地承包关系的稳定发展，土地流转进入发展阶段。通过中央各种文件和各种法律法规的改革，特别是2003年颁布的《农村土地承包法》和2007年颁布的《物权法》，为土地流转提供了法律保障，使土地流转日益规范了起来。
三、新型城镇化与土地改革之间的关系
土地制度主要涉及土地的所有权和使用权两个方面内容。为了保障农村土地流转效率，土地流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则，使农户真正享有占有、使用、收益与处分四权统一的承包经营权。在我国，城市的土地是属于国家的，所有权属于国家。在农村土地归集体所有，由于集体这一概念的模糊性和不明确性，造成了实行和具体执行中难以把农村的集体利益和个人利益分开。所有权流转形式只能是土地的集体所有单向转变为国家所有，并且只能采用法定的征收、征用两种方式。作为土地改革最为关键的问题，土地流转不是资源形态上的变动，而是土地权利的变动。从法律的角度来说，主要是指基于市场交换而产生的农村土地所有权的变动。2007年《物权法》明确了土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权的用益物权性质。随着城镇化进程的加快，农村人口向城镇人口转变的过程中，农村的土地没能得到顺利流转，土地权益没有得到充分保障。当前社会频发的征地问题就是农民土地权益被侵害的典型事例。由于农民对自己的土地缺乏有效的话语权和定价权，加之应有的土地增值收益被剥夺，土地溢价由地方政府和开发商所获得。由于利益得不到平衡引发的群体性事件表明现行的土地制度已经不适应新型城镇化的发展，改革势在必行。
四、在新型城镇化中土地改革面临的法制问题
（一）相关法律制度建设的滞后和缺失
《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”唯一的方法就是通过政府征地，集体土地才可以变成国有土地，才可以流转买卖。地方政府以公共服务用地为由从农民手中低价征收，然后再转为工业用地或建设用地。由于农村集体土地权属不明确，补偿受益主体不明确，程序公开性不够，土地征收权滥用，征地补偿程序不完善等问题造成集体土地与国有土地“同地不同权不同价”。同时，土地改革制度下的一些不再适合当前形势的制度没有得到相应的修改，造成了新的发展与旧有的制度不配套的现象。由于城镇化快速发展的需要，大批土地被规划为城市建设用地，从土地中解放出来的农民由于社会体制的不健全，只能作为城市的务工人员，没有在城市安家的能力，不能公平地融入城市。家庭成员为了生计聚少离多，出现了妇女人身安全问题、留守儿童的身心健康发展问题、老年人的养老问题等一系列社会问题。此外，有些法律条款滞后于改革发展进程却没有得到及时修改。例如《财产法》中并没有关于土地承包经营权的规定，不仅无法保障农民土地的流通权，农民转移的积极性也受到了打击，这就在一定程度上限制了土地的流转。
（二）农村土地所有制中征用权大于所有权的制度安排
土地所有权包括对土地的占有、使用、收益和处分四项权能。在坚持现有的所有权的基础上，明确集体土地所有权的主体、客体、权能和性质，进而保护农民对土地的使用权、收益权和处分权。《宪法》和《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这些规定都强调了征用的前提必须是为“公共利益的需要”。但是这里面的“公共利益需要”这一尺度该如何把握，对“公共利益的需要”该如何明确界定，值得我们思考。集体土地的物权化构建应当与以人为本的改革进程相协调，确保土地承包经营权、农村宅基地和农民社会保障体系相统一，最终形成统一的可持续发展的农村土地物权体系。
（三）土地科学管理与土地用地整理的不完善
新型城镇化建设需要合理布局和科学用地，这就要求我们科学利用并管理土地。在1998年对《土地管理法》的修改中，地方“化零为整”造成了原先的“分级定额审批”制度已不适应当前的发展，提出了“土地用途管制”这一管理制度。但是相应的配套制度却没有建立，用途分类，用途变更，用途监督等难以贯彻落实。除了闲置的宅基地，乡镇企业在用地和布局上也面临着相同的管理上的困境。
土地管理制度的不完善，造成旧的城镇区域改造难度加大，导致了“平面扩张为重，内部挖潜为轻”的土地利用方式。旧的城镇区域，由于时间久远，长期失修，生活基础设施建设薄弱和环境卫生状况恶劣。在一些农业和非农产业并进发展的农村，家庭式个体经济户大量涌现，购置简便的设备，制定简单的工艺流程之后，就开始了各家各户独立生产。因为厂房以自家的居住房屋为主，使得居民点的生活和生产点的双重性突出，既是生活场所，也是生产厂房，使得居民点功能混乱，噪声污染和污水排放等问题日益显现。这些严重阻碍了城镇化内部功能的合理划分和布局，对城镇化的发展有非常不利的影响。由于长期缺乏统一的规划指导，城镇化居民点经过了十多年自发性发展，用地布局相当不合理。再次，城镇内部用地比例不合理，生产和工业用地大，生活绿地建设和公共设施用地相对不足。要解决这些问题，必须科学规划以提供指导，再加以相应的土地管理制度来保障，统筹兼顾生态、社会效益，完善功能分区，提高建筑容积率，优化土地配置，做好土地整理，人地关系协调发展。
（四）土地使用权的让渡权限界定不明
近年来，随着新型城镇化进程的加快，土地成为了房地产开发的重要资源，大量的土地流转变成城市建设用地，在城镇化发展的初期，房地产热的出现是极为正常的现象，现阶段，房地产仍然是新兴的产业，喜忧参半，在土地使用权方面存在着许多的问题。目前，各地任意扩大土地使用权的让渡权限，各级领导都可以审批土地使用权的让渡，都来划出来交通便利的城乡结合部的位置，大多圈占的是外围的优质耕地，辐射面积是有所增加，但是由于整体资源配套设施不完善，拉动不了整体内需，达不到预期的经济效益，这就造土地闲置率很高，尚未进入开发阶段，就被几次倒手转让，造成大量的国有土地收益流失，正因为此，各地房地产公司崛起。
参考文献
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