“一带一路”倡议下我国对外投资保险法律制度的完善
郭德香 李璐玮
摘 要：“一带一路”倡议下我国对外投资活动发展迅速，对外投资规模逐步扩大，与之相应的投资保险法律制度建設却进展缓慢，难以适应现实需求。我国应审视对外投资法律体系的科学性、完整性，从完善国内立法、与国际立法接轨两个层面，建立以双边模式为主、单边模式为辅的混合型投资保险制度，构建投资者与担保机构之间的争端解决机制，合理拓展对外投资主体的范围及保险机构的承保范围，为我国企业对外投资提供规范依据和保障。
关键词：“一带一路”倡议；海外投资保险；争端解决机制
中图分类号：D996 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）10-0063-05
“一带一路”倡议是经济全球化发展的“润滑剂”，也是我国同各沿线国家在投资、贸易等领域深化合作的“助推器”。“一带一路”沿线国家有巨大的市场潜力，我国企业应把握这难得的历史机遇，拓展国际化投资发展路径。“一带一路”倡议下我国企业对外投资已涵盖金融、租赁、商业服务、制造业等行业领域，投资规模逐步扩大，投资金额大幅上升，呈现出蓬勃发展的局面。同时，应当意识到，机遇与风险往往相伴而行，我国企业对外投资面临各种各样的风险。与国内投资相比，对外投资面临的政治风险问题突出，这对我国对外投资法律体系的开放性、科学性、完整性等方面提出了更高要求。现阶段，我国还没有比较完善的对外投资保险法律制度。司法领域存在对外投资保险机构的代位求偿权难以顺利实现、具体争端解决机制缺失等问题，这些问题急需得到解决。我国应从自身实际出发，借助于“一带一路”倡议带来的发展机遇，厘清对外投资保险法律制度的不足，尽快加强相关立法，为我国企业对外投资提供比较全面的法律依据和保障。
一、“一带一路”倡议下我国对外投资保险法律制度亟须完善之因由
1.对外投资面临政治安全风险
“一带一路”倡议为沿线各国提供了一个富有创新性、自由化的区域性合作平台，投资领域宽松的准入条件和国内政策优惠及国际合作为我国企业走出去提供了有利条件。但是，“一带一路”沿线国家和地区的经济发展水平普遍不高，国家之间的经济发展程度极不平衡，有的国家内部经济结构不合理，这些因素导致沿线国家对外来投资予以较多限制，带来一些具有不确定性的政治风险，极大地增加了我国企业对外投资的难度。从具体情况来看，向“一带一路”沿线国家投资主要面临以下四个方面的政治安全风险。
（1）一些东道国发生战乱、内乱风险的概率较高。“一带一路”沿线有60多个国家和地区，其中多数国家为发展中国家，各国经济、文化、法治水平参差不齐，政治稳定情况也不同，有的国家甚至发生
政局动荡。例如，近些年来有的国家政府首脑频繁更替，战争、内乱、恐怖主义袭击频发。2005年至2014年，发生在“一带一路”沿线国家的中国企业对外投资风险案例有33个，涉及20个国家，其中包括菲律宾、缅甸、叙利亚、阿富汗等有社会动荡现象的国家。①东道国的政治环境和社会环境直接影响外国投资者的利益。
（2）对外投资相关资本有被东道国禁锢的风险。我国企业对外投资可能遭遇外汇险，主要包括禁兑险和转移险，即作为被批准项目的利润或其他收益，以及因投资回收或处分投资财产而获得的项目所在地货币或其他货币，在东道国禁止兑换成投资者本国货币或禁止汇回投资者本国的风险。②就“一带一路”沿线国家的具体情况而言，此种风险可能会因各国经济发展水平不一，或者各国在特定阶段实施的外汇管制政策存在较大差异而发生。外汇险不仅直接损害我国投资者的经济利益，而且对我们国家的经济利益造成损害。
（3）对外投资所获利益有被征收或国有化的风险。这里的征收包括直接征收和间接征收，是指东道国以本国利益为出发点，通过直接或间接的方式剥夺外国投资者的财产所有权或阻碍外国投资者对其资产行使控制权、使用权、处分权的现象。面对“一带一路”沿线国家纷繁复杂的环境，尤其是在经济发展水平相对较低、法治意识相对薄弱的国家，我国投资者对外投资所取得的各种利益有被东道国征收或国有化的风险隐患。
（4）政府违约风险不容忽视。契约精神是法治精神的一项核心内容。“一带一路”沿线国家所属法系不一，法治状况存在较大差异，对一些法律规则的认识程度也不一致。有的国家在投资合作领域的规则意识比较薄弱，政府违约风险发生的概率较高。以“缅甸密松水电站案”为例，缅甸密松水电站项目于2009年12月开工，由中国水电建设集团具体实施，2011年缅甸政府宣布在本届政府任期内搁置该项目，导致总投资额达36亿美元、已投入20多亿美元的该项目停工，中电投云南国际电力投资有限公司作为最大投资方遭受巨大损失。③
2.多边投资担保机制无法满足现实需求
我国是《多边投资担保机构公约》（1985年10月11日在世界银行年会上通过）的创始会员国。依据该公约设立的多边投资担保机构（Multilateral Investment Guarantee Agency，简称MIGA），致力于向跨国私人投资者提供政治风险担保，为会员国提供投资促进服务。MIGA对会员国对外投资保险制度的不足发挥了重要的弥补功能，但就“一带一路”建设而言，该机构还存在一些缺陷，无法满足会员国防范对外投资风险的需要。首先，MIGA的担保容量有限。MIGA提供的担保金额以会员国在MIGA所占的份额为准，会员国所占份额越小，所能得到的担保额就越小，这在一定程度上限制了会员国对外投资的发展。虽然我国是MIGA的第六大股东，但仅占其3.358%的份额。④“一带一路”倡议下我国企业对外投资金额非常大，而MIGA能够提供的担保金额非常有限。从案例数量来看，自1988年4月加入《多边投资担保机构公约》至2017年7月，我国仅有4个项目由MIGA担保。⑤其次，MIGA对投资水平的要求较高。其高要求主要体现在规定了较高的社会标准和环境标准，尤其是对各项标准都规定了具体的数据，以保证投资项目能够达标。我国企业参与“一带一路”建设的投资领域主要集中在基础设施建设项目，此类项目耗费的人力、物力较大，所涉及的人文环境、自然环境复杂多变，实施此类项目须同MIGA的高标准要求深度对接。我国企业必须认清这一点，将谋求创新型、高标准发展方式的观念渗透于“一带一路”投资项目的运营实践。最后，MIGA的担保范围有限。MIGA将合格的东道国的范围限制在发展中国家，仅承保会员国对发展中国家的投资而不承保对发达国家的投资。然而，由美国次贷危机引发的全球金融危机表明，发达国家在出现经济危机时会采取非常手段对待外国投资，对外国企业的投资安全构成威胁，MIGA却不能在这方面提供保障。
3.完善的对外投资保险制度是应对投资风险的“强心剂”
相较于商业风险，对外投资所遭遇的政治风险非常复杂，具有不可控性，很容易使投资者在决定是否进行对外投资时持迟疑态度。从这个角度看，完善的海外投资保险制度是优化投资环境，促进投资资本稳健、安全地跨国流动，增强投资者对外投资信心的“强心剂”。完善的海外投资保险制度除了为本国投资者对外投资提供法律依据，还有成熟、稳定、合法、有序运行的对外投资担保机构关注对外投资动态，发挥预判风险的功能，推进对外投资可持续发展。此外，完善的对外投资保险制度可以降低对外投资风险造成的损失，使投资企业摆脱被釜底抽薪的困局。
二、“一带一路”倡议下我国对外投资保险立法和实践暴露出的问题
根据中国出口信用保险公司（简称“中国信保”）的统计，2017年我国企业境外应收账款的坏账率超过5%，损失高达400亿美元。⑥我国对外投资保护法治建设滞后是造成这一困境的一个重要原因。在“一带一路”建设的背景下，我国对外投资保险立法层面和实践层面暴露出以下问题。
1.立法缺位
我国已成为全球第二大对外投资国，但对外投资保险法律制度与实践发展不相适应的情况表现得十分明显。第一，我国还没有专门的法律、法规规定对外投资保险制度。目前，专门规范对外投资保险的立法只有两个规范性文件：一是国家发改委和“中国信保”2005年发布的《关于建立境外投资重点项目风险保障机制有关问题的通知》；二是国家开发银行、“中国信保”2006年发布的《关于进一步加大对境外重点项目金融保险支持力度有关问题的通知》。这两个规范性文件的立法层级较低、效力不高，不利于维护法律的稳定性与权威性。并且，这两个规范性文件的表述过于笼统，可操作性不强。随着“一带一路”建设的推进，我国对外投资规模将越来越大，参与对外投资的私人和企业将越来越多，其利益需要一套科学、合理的投资保险制度予以保障，仅有这两项通知是远远不能满足现实需求的。第二，双边投资协定难以解决具体的对外投资担保问题。我国已同一百多个国家签订了双边投资协定，这些协定对于保障企业对外投资具有重要作用，但其中缺乏关于国内承接对外投资保险业务的机构设立、投保程序等具体内容。“一带一路”倡议下各项对外投资都有其自身的特点，面对不同国家的不同投资准入条件、国别因素，双边投资协定中对于相关风险引发的纠纷解决方式应当有明确的规定。现有双边投资协定的内容在这方面只具有参考价值，难以解决实际问题。
2.对外投资担保机构设置不合理
目前，我国承担对外投资担保功能的机构是“中国信保”，该机构是国家出资的专门负责我国对外投资保险业务的国有政策性保险公司。“中国信保”既是审批机构又是承保机构，既是一个国有政策性保险机构，又是一个追求经济利益的市场主体。该机构的行政审批职能与其公司法人的形象不相符，不利于其在对外投资保险业务方面进行商业化发展。从“中国信保”经营的业务来看，它主要是经营出口信用保险业务的机构，并非专门的对外投资保险机构。实践中，对外投资企业与“中国信保”之间通过签订保险合同而产生权利义务关系，如果二者之间发生争端，考虑到“中国信保”身份的特殊性，单纯以适用于平等主体间的民事纠纷解决机制进行处理显然有违法律的公平正义原则。
3.对外投资保险模式不健全
从实践来看，“中国信保”在对外投资保险业务中采用单边模式，并不要求东道国与我国签订双边投资保护协定。目前，我国尚无法律规范赋予“中国信保”代位求偿权，在这样的情势下，如果我国与东道国之间没有任何投资保护协定，“中国信保”的代位求偿权就得不到承认，其在与东道国之间的争端解决中就处于不利地位。在单边模式下，担保者主要通过外交保护途径进行代位求偿，这很容易导致国家之间产生矛盾，不利于国家之间进行友好的经济交流。另外，我国现行立法并未对“中国信保”的法律地位进行明确规定，“中国信保”取得代位求偿权后，如果以其自身的名义援引双边投资协定中的争端解决机制，就会遇到主体不合格的问题，因其并不是合格的投资主体。尤其是当相关争端解决方式涉及国际投资争端解决中心（该中心是依據《解决国家与他国国民间投资争端公约》而建立的专门解决国际投资争议的仲裁机构）时，“中国信保”的代位求偿权更难实现。
“中国信保”发布的投保指南中规定，在中国境外注册成立的金融机构或企业，其95%以上的股份由中国境内的企业或机构控制的，可由该境内企业或机构投保。该规定主要针对中国企业在海外的公司，在一定程度上缩小了合格投保人的范围。⑦我国对外投资保险模式属于单边模式，单边模式的保护方式主要是外交保护，而获得外交保护的前提是自然人或者法人具有提供外交保护的国家的国籍。可见，上述规定针对具有外国国籍的由中国企业控股的法人，这与对外投资保险的单边模式相矛盾，很难达到保护投资人的目的。
三、完善我国海外投资保险法律制度的建议
学者们对海外投资保险的立法模式、发展模式等问题展开了热烈探讨，但目前还没有比较有效的解决办法。笔者认为，“一带一路”倡议下可从以下五个方面着手完善我国对外投资保险法律制度，解决对外投资保险的相关问题。
1.改进对外投资保险模式
如前文所述，“中国信保”投保时并未要求我国与东道国签订双边投资保护协定。这种单边模式在对外投资活动开展之初对资本输出发挥了较大的促进作用，但从长远来看并不适合我国国情。近年来我国对外投资规模不断扩大，2014年对外直接投资达1231.2亿美元，2015年达1456.7亿美元。⑧庞大的投资规模需要合理、及时、有效的保险方式予以保护。双边投资条约是我国对外投资法形成的重要领域。⑨随着双边投资条约被越来越广泛地用于调节国际投资环境，实行海外投资保险制度的一些国家将国内法上的投资保证制度与国际法上的投资保证协定结合起来，使本国对外投资者获得国内法和国际法上的双重保护。⑩截至2016年年底，我国已同45个“一带一路”沿线国家签订了双边投资协定。下一步，我国需要通过立法推进与更多“一带一路”沿线国家之间的谈判进程，同时要考虑推进“一带一路”倡议下多边或区域性投资担保机制的建立，最终以多边或区域性条约的形式使“一带一路”沿线国家在投资领域有专门的法制保障。
单边模式虽然在保护投资者利益方面有不足之处，但其不受双边投资协定的限制。在单边模式下，投资者可以根据自身的经济利益进行投保，这有利于对外投资规模的扩大和促进对外经济发展。因此，我国在对外投资保险领域采取双边模式的同时，也不应忽视单边模式的作用。笔者建议对外投资保险机构在充分考察东道国的政治稳定性、法律环境、投资项目的合理性等情况的前提下，采取单边模式。换言之，我国对外投资保险领域采取双边模式为主、单边模式为辅，或者双边模式为原则、单边模式为例外的保险制度比较合理。
将投资保护义务以条约的形式确定下来，不仅有利于投资者获得一定比例的补偿，而且有利于保险机构取得代位求偿权后向债务人行使追索权。对外投资保险领域代位求偿权的实质是，保险人向被保险人支付保险金后获得向东道国政府索赔的权利。保险人实现代位求偿权的方式主要有两种：一是援引双边投资保护协定，二是通过外交途径。相较于外交途径，双边投资保护协定更有利于实现担保机构的代位求偿权。然而，通过双边投资保护协定主张代位求偿权以法律层面确立了保险人的代位求偿权为必要条件，这从另一侧面表明，我国须构建以双边模式为主、单边模式为辅的混合型对外投资保险制度。
2.明确自然人作为对外投资者的主体资格
虽然“中国信保”发布的投保指南中将自然人作为合格的对外投资者，但我国立法中没有相关规定，司法实践中也未将自然人作为对外投资主体。这种状况值得反思。首先，在我国，越来越多的自然人掌握着大量资本，有些自然人的资本额甚至超过了公司法人，他们完全有能力进行市场投资，与国外企业、个人展开竞争。其次，我国在吸引外商投资的实践中一直允许外国的自然人在我国投资，而我国的自然人却不能对外投资，这在事实上形成了一种不合理的“国民待遇”，不利于增强我国对外投资主体在国际市场上的整体竞争力。最后，我国与其他国家签订的双边投资保护协定中都规定自然人可以进行对外投资，很多国家的立法中也有这样的规定，可见，这样规定符合对外投资法的发展趋势。
3.将恐怖主义活动纳入承保范围
目前，我国对外投资保险的承保范围包括征收、汇兑限制、战争及政治暴乱、政府违约四大类。随着国际形势的发展，恐怖主义活动已成为威胁全球安全的主要因素之一。“一带一路”沿线有些区域的安全形势堪忧，为恐怖主义活动提供了条件。恐怖主义活动直接威胁我国在这些区域的投资建设，因此，必须将其纳入对外投资保险制度的承保范围。
4.建立专门的投资者与担保机构之间的争端解决机制
对于投资者与东道国政府之间的纠纷，相较于寻求东道国国内救济措施，充分利用国际投资争端解决中心的仲裁解决方式可以减少纠纷解决成本。如前所述，我国现行立法并未明确规定如何处理投资者与担保机构之间的纠纷，承保机构身份的特殊性使其与投保人之间的关系不可能真正平等。鉴于此，立法层面要填补处理投资者与担保机构之间争端的制度空白，司法实践中要建立解决投资者与担保机构之间争端的专门机构。就“一带一路”建设而言，可以考虑构建区域性的投资者与担保机构之间的争端解决机制。2018年6月，为给“一带一路”建设提供公正、高效的司法服务和法治保障，最高人民法院第一、第二国际商事法庭分别在深圳市、西安市揭牌并开始办公，这标志着人民法院服务保障“一带一路”建设进入新的历史阶段。根据2018年7月1日起施行的《最高人民法院关于设立国际商事法庭若干问题的规定》，可以考虑建立专门处理投保人与承保机构之间争端的法庭，可以大胆尝试由最高人民法院行政审判庭专门处理此项纠纷。建议将此项举措纳入我国法律规范。随着“一带一路”建设的深入，我国同“一带一路”沿线国家签订的双边投资协议中也要明确规定投资者与担保机构之间的纠纷解决方式及解决机构。
5.完善对外投资保险机构的工作机制
应将“中国信保”的审批与经营工作相分离，即保险业务的審批由国家机构进行，保险业务的运营由“中国信保”开展。具体而言，可由商务部、财政部、外交部等部门组成一个专门委员会，负责审批对外投资项目。该专门委员会在审查和评估国外政治、经济、法律环境方面有独特优势，可以对某个项目是否合格、某个国家是否可以作为东道国等事宜进行客观、权威的评估，得出合理的结论，有效保障对外投资安全。另外，政府部门进行审批有助于保证对外投资符合国家经济政策，也有利于国家的对外经济交流。“中国信保”要与多边投资担保机构之间建立信息合作平台，加强信息沟通，掌握“一带一路”建设的多种信息，对相关投资风险做好提前预判。同时，要加强与英国劳合社、美亚财产保险有限公司等有较大影响力的对外投资保险机构之间的合作，积极拓宽信息沟通和交流渠道，共同加强政治风险监管。
注释
①参见李锋：《“一带一路”沿线国家的投资风险与应对策略》，《中国流通经济》2016年第2期。
②参见余劲松主编：《国际经济法学》，高等教育出版社，2016年，第306页。
③参见贾秀飞、叶鸿蔚：《中国对外投资水电项目的政治风险——以密松水电站为例》，《水利经济》2015年第2期。
④参见吕娜：《多边投资担保机构与中国海外投资保险的关系》，《法制博览》2012年第6期。
⑤参见陈虎：《“一带一路”背景下海外投资保险制度的构建》，《湘潭大学学报》（哲学社会科学版）2017年第4期。
⑥参见赵敏杰：《中小型外贸企业财务风险管理探究》，《北方经贸》2017年第6期。
⑦参见李群：《中国对外直接投资政治风险的法律防范机制》，《特区经济》2012年第3期。
⑧参见李洋、雷小苗：《中国企业生产要素跨国流动现状及对策建议》，《对外经贸》2017年第10期。
⑨参见侯洪涛：《国际直接投资法的重构：历史、现状及出路》，《河南财经政法大学学报》2015年第5期。
⑩參见万里鹏：《海外投资保险的法律保护及制度构建》，《江西社会科学》2002年第11期。
参考文献
[1]漆彤.“一带一路”国际经贸法律问题研究[M].北京：高等教育出版社，2018.
[2]余劲松.国际投资法[M].北京：法律出版社，2014.
[3]杜海涛，张双双.中国信保为一带一路建设提供新动能[N].人民日报，2018-07-13.
[4]刘笑晨.中国海外投资保险法律制度研究——基于“一带一路”倡议和全球治理理论视角[J].财经问题研究，2018，（4）.
[5]王卉青，孟强龙.论“一带一路”背景下我国法律制度的完善——以海外投资保险法律制度为例[J].中国律师，2016，（8）.
责任编辑：邓 林
Improvement of China′s Foreign Investment Insurance Legal System under "the Belt and Road" Initiative
Guo Dexiang Li Luwei
Abstract：Under the "the Belt and Road" Initiative， China′s foreign investment activities have developed rapidly， and the scale of foreign investment has gradually expanded. However， the corresponding investment insurance legal system construction has made slow progress and it is difficult to meet to actual needs. China should examine the scientificity and integrity of the foreign investment legal system. From improving domestic legislation and integrating with international legislation， we should build a hybrid investment insurance system based on bilateral models and supplemented by unilateral models， establish the dispute settlement mechanism between investors and guarantee agencies， rationally expand the scope of foreign investment entities and the coverage of insurance agency， provide a standardized basis and guarantee for Chinese enterprises′ foreign investment.
Key words："the Belt and Road" initiative； overseas investment insurance； dispute settlement mechanism
摘 要：“一带一路”倡议下我国对外投资活动发展迅速，对外投资规模逐步扩大，与之相应的投资保险法律制度建設却进展缓慢，难以适应现实需求。我国应审视对外投资法律体系的科学性、完整性，从完善国内立法、与国际立法接轨两个层面，建立以双边模式为主、单边模式为辅的混合型投资保险制度，构建投资者与担保机构之间的争端解决机制，合理拓展对外投资主体的范围及保险机构的承保范围，为我国企业对外投资提供规范依据和保障。
关键词：“一带一路”倡议；海外投资保险；争端解决机制
中图分类号：D996 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）10-0063-05
“一带一路”倡议是经济全球化发展的“润滑剂”，也是我国同各沿线国家在投资、贸易等领域深化合作的“助推器”。“一带一路”沿线国家有巨大的市场潜力，我国企业应把握这难得的历史机遇，拓展国际化投资发展路径。“一带一路”倡议下我国企业对外投资已涵盖金融、租赁、商业服务、制造业等行业领域，投资规模逐步扩大，投资金额大幅上升，呈现出蓬勃发展的局面。同时，应当意识到，机遇与风险往往相伴而行，我国企业对外投资面临各种各样的风险。与国内投资相比，对外投资面临的政治风险问题突出，这对我国对外投资法律体系的开放性、科学性、完整性等方面提出了更高要求。现阶段，我国还没有比较完善的对外投资保险法律制度。司法领域存在对外投资保险机构的代位求偿权难以顺利实现、具体争端解决机制缺失等问题，这些问题急需得到解决。我国应从自身实际出发，借助于“一带一路”倡议带来的发展机遇，厘清对外投资保险法律制度的不足，尽快加强相关立法，为我国企业对外投资提供比较全面的法律依据和保障。
一、“一带一路”倡议下我国对外投资保险法律制度亟须完善之因由
1.对外投资面临政治安全风险
“一带一路”倡议为沿线各国提供了一个富有创新性、自由化的区域性合作平台，投资领域宽松的准入条件和国内政策优惠及国际合作为我国企业走出去提供了有利条件。但是，“一带一路”沿线国家和地区的经济发展水平普遍不高，国家之间的经济发展程度极不平衡，有的国家内部经济结构不合理，这些因素导致沿线国家对外来投资予以较多限制，带来一些具有不确定性的政治风险，极大地增加了我国企业对外投资的难度。从具体情况来看，向“一带一路”沿线国家投资主要面临以下四个方面的政治安全风险。
（1）一些东道国发生战乱、内乱风险的概率较高。“一带一路”沿线有60多个国家和地区，其中多数国家为发展中国家，各国经济、文化、法治水平参差不齐，政治稳定情况也不同，有的国家甚至发生
政局动荡。例如，近些年来有的国家政府首脑频繁更替，战争、内乱、恐怖主义袭击频发。2005年至2014年，发生在“一带一路”沿线国家的中国企业对外投资风险案例有33个，涉及20个国家，其中包括菲律宾、缅甸、叙利亚、阿富汗等有社会动荡现象的国家。①东道国的政治环境和社会环境直接影响外国投资者的利益。
（2）对外投资相关资本有被东道国禁锢的风险。我国企业对外投资可能遭遇外汇险，主要包括禁兑险和转移险，即作为被批准项目的利润或其他收益，以及因投资回收或处分投资财产而获得的项目所在地货币或其他货币，在东道国禁止兑换成投资者本国货币或禁止汇回投资者本国的风险。②就“一带一路”沿线国家的具体情况而言，此种风险可能会因各国经济发展水平不一，或者各国在特定阶段实施的外汇管制政策存在较大差异而发生。外汇险不仅直接损害我国投资者的经济利益，而且对我们国家的经济利益造成损害。
（3）对外投资所获利益有被征收或国有化的风险。这里的征收包括直接征收和间接征收，是指东道国以本国利益为出发点，通过直接或间接的方式剥夺外国投资者的财产所有权或阻碍外国投资者对其资产行使控制权、使用权、处分权的现象。面对“一带一路”沿线国家纷繁复杂的环境，尤其是在经济发展水平相对较低、法治意识相对薄弱的国家，我国投资者对外投资所取得的各种利益有被东道国征收或国有化的风险隐患。
（4）政府违约风险不容忽视。契约精神是法治精神的一项核心内容。“一带一路”沿线国家所属法系不一，法治状况存在较大差异，对一些法律规则的认识程度也不一致。有的国家在投资合作领域的规则意识比较薄弱，政府违约风险发生的概率较高。以“缅甸密松水电站案”为例，缅甸密松水电站项目于2009年12月开工，由中国水电建设集团具体实施，2011年缅甸政府宣布在本届政府任期内搁置该项目，导致总投资额达36亿美元、已投入20多亿美元的该项目停工，中电投云南国际电力投资有限公司作为最大投资方遭受巨大损失。③
2.多边投资担保机制无法满足现实需求
我国是《多边投资担保机构公约》（1985年10月11日在世界银行年会上通过）的创始会员国。依据该公约设立的多边投资担保机构（Multilateral Investment Guarantee Agency，简称MIGA），致力于向跨国私人投资者提供政治风险担保，为会员国提供投资促进服务。MIGA对会员国对外投资保险制度的不足发挥了重要的弥补功能，但就“一带一路”建设而言，该机构还存在一些缺陷，无法满足会员国防范对外投资风险的需要。首先，MIGA的担保容量有限。MIGA提供的担保金额以会员国在MIGA所占的份额为准，会员国所占份额越小，所能得到的担保额就越小，这在一定程度上限制了会员国对外投资的发展。虽然我国是MIGA的第六大股东，但仅占其3.358%的份额。④“一带一路”倡议下我国企业对外投资金额非常大，而MIGA能够提供的担保金额非常有限。从案例数量来看，自1988年4月加入《多边投资担保机构公约》至2017年7月，我国仅有4个项目由MIGA担保。⑤其次，MIGA对投资水平的要求较高。其高要求主要体现在规定了较高的社会标准和环境标准，尤其是对各项标准都规定了具体的数据，以保证投资项目能够达标。我国企业参与“一带一路”建设的投资领域主要集中在基础设施建设项目，此类项目耗费的人力、物力较大，所涉及的人文环境、自然环境复杂多变，实施此类项目须同MIGA的高标准要求深度对接。我国企业必须认清这一点，将谋求创新型、高标准发展方式的观念渗透于“一带一路”投资项目的运营实践。最后，MIGA的担保范围有限。MIGA将合格的东道国的范围限制在发展中国家，仅承保会员国对发展中国家的投资而不承保对发达国家的投资。然而，由美国次贷危机引发的全球金融危机表明，发达国家在出现经济危机时会采取非常手段对待外国投资，对外国企业的投资安全构成威胁，MIGA却不能在这方面提供保障。
3.完善的对外投资保险制度是应对投资风险的“强心剂”
相较于商业风险，对外投资所遭遇的政治风险非常复杂，具有不可控性，很容易使投资者在决定是否进行对外投资时持迟疑态度。从这个角度看，完善的海外投资保险制度是优化投资环境，促进投资资本稳健、安全地跨国流动，增强投资者对外投资信心的“强心剂”。完善的海外投资保险制度除了为本国投资者对外投资提供法律依据，还有成熟、稳定、合法、有序运行的对外投资担保机构关注对外投资动态，发挥预判风险的功能，推进对外投资可持续发展。此外，完善的对外投资保险制度可以降低对外投资风险造成的损失，使投资企业摆脱被釜底抽薪的困局。
二、“一带一路”倡议下我国对外投资保险立法和实践暴露出的问题
根据中国出口信用保险公司（简称“中国信保”）的统计，2017年我国企业境外应收账款的坏账率超过5%，损失高达400亿美元。⑥我国对外投资保护法治建设滞后是造成这一困境的一个重要原因。在“一带一路”建设的背景下，我国对外投资保险立法层面和实践层面暴露出以下问题。
1.立法缺位
我国已成为全球第二大对外投资国，但对外投资保险法律制度与实践发展不相适应的情况表现得十分明显。第一，我国还没有专门的法律、法规规定对外投资保险制度。目前，专门规范对外投资保险的立法只有两个规范性文件：一是国家发改委和“中国信保”2005年发布的《关于建立境外投资重点项目风险保障机制有关问题的通知》；二是国家开发银行、“中国信保”2006年发布的《关于进一步加大对境外重点项目金融保险支持力度有关问题的通知》。这两个规范性文件的立法层级较低、效力不高，不利于维护法律的稳定性与权威性。并且，这两个规范性文件的表述过于笼统，可操作性不强。随着“一带一路”建设的推进，我国对外投资规模将越来越大，参与对外投资的私人和企业将越来越多，其利益需要一套科学、合理的投资保险制度予以保障，仅有这两项通知是远远不能满足现实需求的。第二，双边投资协定难以解决具体的对外投资担保问题。我国已同一百多个国家签订了双边投资协定，这些协定对于保障企业对外投资具有重要作用，但其中缺乏关于国内承接对外投资保险业务的机构设立、投保程序等具体内容。“一带一路”倡议下各项对外投资都有其自身的特点，面对不同国家的不同投资准入条件、国别因素，双边投资协定中对于相关风险引发的纠纷解决方式应当有明确的规定。现有双边投资协定的内容在这方面只具有参考价值，难以解决实际问题。
2.对外投资担保机构设置不合理
目前，我国承担对外投资担保功能的机构是“中国信保”，该机构是国家出资的专门负责我国对外投资保险业务的国有政策性保险公司。“中国信保”既是审批机构又是承保机构，既是一个国有政策性保险机构，又是一个追求经济利益的市场主体。该机构的行政审批职能与其公司法人的形象不相符，不利于其在对外投资保险业务方面进行商业化发展。从“中国信保”经营的业务来看，它主要是经营出口信用保险业务的机构，并非专门的对外投资保险机构。实践中，对外投资企业与“中国信保”之间通过签订保险合同而产生权利义务关系，如果二者之间发生争端，考虑到“中国信保”身份的特殊性，单纯以适用于平等主体间的民事纠纷解决机制进行处理显然有违法律的公平正义原则。
3.对外投资保险模式不健全
从实践来看，“中国信保”在对外投资保险业务中采用单边模式，并不要求东道国与我国签订双边投资保护协定。目前，我国尚无法律规范赋予“中国信保”代位求偿权，在这样的情势下，如果我国与东道国之间没有任何投资保护协定，“中国信保”的代位求偿权就得不到承认，其在与东道国之间的争端解决中就处于不利地位。在单边模式下，担保者主要通过外交保护途径进行代位求偿，这很容易导致国家之间产生矛盾，不利于国家之间进行友好的经济交流。另外，我国现行立法并未对“中国信保”的法律地位进行明确规定，“中国信保”取得代位求偿权后，如果以其自身的名义援引双边投资协定中的争端解决机制，就会遇到主体不合格的问题，因其并不是合格的投资主体。尤其是当相关争端解决方式涉及国际投资争端解决中心（该中心是依據《解决国家与他国国民间投资争端公约》而建立的专门解决国际投资争议的仲裁机构）时，“中国信保”的代位求偿权更难实现。
“中国信保”发布的投保指南中规定，在中国境外注册成立的金融机构或企业，其95%以上的股份由中国境内的企业或机构控制的，可由该境内企业或机构投保。该规定主要针对中国企业在海外的公司，在一定程度上缩小了合格投保人的范围。⑦我国对外投资保险模式属于单边模式，单边模式的保护方式主要是外交保护，而获得外交保护的前提是自然人或者法人具有提供外交保护的国家的国籍。可见，上述规定针对具有外国国籍的由中国企业控股的法人，这与对外投资保险的单边模式相矛盾，很难达到保护投资人的目的。
三、完善我国海外投资保险法律制度的建议
学者们对海外投资保险的立法模式、发展模式等问题展开了热烈探讨，但目前还没有比较有效的解决办法。笔者认为，“一带一路”倡议下可从以下五个方面着手完善我国对外投资保险法律制度，解决对外投资保险的相关问题。
1.改进对外投资保险模式
如前文所述，“中国信保”投保时并未要求我国与东道国签订双边投资保护协定。这种单边模式在对外投资活动开展之初对资本输出发挥了较大的促进作用，但从长远来看并不适合我国国情。近年来我国对外投资规模不断扩大，2014年对外直接投资达1231.2亿美元，2015年达1456.7亿美元。⑧庞大的投资规模需要合理、及时、有效的保险方式予以保护。双边投资条约是我国对外投资法形成的重要领域。⑨随着双边投资条约被越来越广泛地用于调节国际投资环境，实行海外投资保险制度的一些国家将国内法上的投资保证制度与国际法上的投资保证协定结合起来，使本国对外投资者获得国内法和国际法上的双重保护。⑩截至2016年年底，我国已同45个“一带一路”沿线国家签订了双边投资协定。下一步，我国需要通过立法推进与更多“一带一路”沿线国家之间的谈判进程，同时要考虑推进“一带一路”倡议下多边或区域性投资担保机制的建立，最终以多边或区域性条约的形式使“一带一路”沿线国家在投资领域有专门的法制保障。
单边模式虽然在保护投资者利益方面有不足之处，但其不受双边投资协定的限制。在单边模式下，投资者可以根据自身的经济利益进行投保，这有利于对外投资规模的扩大和促进对外经济发展。因此，我国在对外投资保险领域采取双边模式的同时，也不应忽视单边模式的作用。笔者建议对外投资保险机构在充分考察东道国的政治稳定性、法律环境、投资项目的合理性等情况的前提下，采取单边模式。换言之，我国对外投资保险领域采取双边模式为主、单边模式为辅，或者双边模式为原则、单边模式为例外的保险制度比较合理。
将投资保护义务以条约的形式确定下来，不仅有利于投资者获得一定比例的补偿，而且有利于保险机构取得代位求偿权后向债务人行使追索权。对外投资保险领域代位求偿权的实质是，保险人向被保险人支付保险金后获得向东道国政府索赔的权利。保险人实现代位求偿权的方式主要有两种：一是援引双边投资保护协定，二是通过外交途径。相较于外交途径，双边投资保护协定更有利于实现担保机构的代位求偿权。然而，通过双边投资保护协定主张代位求偿权以法律层面确立了保险人的代位求偿权为必要条件，这从另一侧面表明，我国须构建以双边模式为主、单边模式为辅的混合型对外投资保险制度。
2.明确自然人作为对外投资者的主体资格
虽然“中国信保”发布的投保指南中将自然人作为合格的对外投资者，但我国立法中没有相关规定，司法实践中也未将自然人作为对外投资主体。这种状况值得反思。首先，在我国，越来越多的自然人掌握着大量资本，有些自然人的资本额甚至超过了公司法人，他们完全有能力进行市场投资，与国外企业、个人展开竞争。其次，我国在吸引外商投资的实践中一直允许外国的自然人在我国投资，而我国的自然人却不能对外投资，这在事实上形成了一种不合理的“国民待遇”，不利于增强我国对外投资主体在国际市场上的整体竞争力。最后，我国与其他国家签订的双边投资保护协定中都规定自然人可以进行对外投资，很多国家的立法中也有这样的规定，可见，这样规定符合对外投资法的发展趋势。
3.将恐怖主义活动纳入承保范围
目前，我国对外投资保险的承保范围包括征收、汇兑限制、战争及政治暴乱、政府违约四大类。随着国际形势的发展，恐怖主义活动已成为威胁全球安全的主要因素之一。“一带一路”沿线有些区域的安全形势堪忧，为恐怖主义活动提供了条件。恐怖主义活动直接威胁我国在这些区域的投资建设，因此，必须将其纳入对外投资保险制度的承保范围。
4.建立专门的投资者与担保机构之间的争端解决机制
对于投资者与东道国政府之间的纠纷，相较于寻求东道国国内救济措施，充分利用国际投资争端解决中心的仲裁解决方式可以减少纠纷解决成本。如前所述，我国现行立法并未明确规定如何处理投资者与担保机构之间的纠纷，承保机构身份的特殊性使其与投保人之间的关系不可能真正平等。鉴于此，立法层面要填补处理投资者与担保机构之间争端的制度空白，司法实践中要建立解决投资者与担保机构之间争端的专门机构。就“一带一路”建设而言，可以考虑构建区域性的投资者与担保机构之间的争端解决机制。2018年6月，为给“一带一路”建设提供公正、高效的司法服务和法治保障，最高人民法院第一、第二国际商事法庭分别在深圳市、西安市揭牌并开始办公，这标志着人民法院服务保障“一带一路”建设进入新的历史阶段。根据2018年7月1日起施行的《最高人民法院关于设立国际商事法庭若干问题的规定》，可以考虑建立专门处理投保人与承保机构之间争端的法庭，可以大胆尝试由最高人民法院行政审判庭专门处理此项纠纷。建议将此项举措纳入我国法律规范。随着“一带一路”建设的深入，我国同“一带一路”沿线国家签订的双边投资协议中也要明确规定投资者与担保机构之间的纠纷解决方式及解决机构。
5.完善对外投资保险机构的工作机制
应将“中国信保”的审批与经营工作相分离，即保险业务的審批由国家机构进行，保险业务的运营由“中国信保”开展。具体而言，可由商务部、财政部、外交部等部门组成一个专门委员会，负责审批对外投资项目。该专门委员会在审查和评估国外政治、经济、法律环境方面有独特优势，可以对某个项目是否合格、某个国家是否可以作为东道国等事宜进行客观、权威的评估，得出合理的结论，有效保障对外投资安全。另外，政府部门进行审批有助于保证对外投资符合国家经济政策，也有利于国家的对外经济交流。“中国信保”要与多边投资担保机构之间建立信息合作平台，加强信息沟通，掌握“一带一路”建设的多种信息，对相关投资风险做好提前预判。同时，要加强与英国劳合社、美亚财产保险有限公司等有较大影响力的对外投资保险机构之间的合作，积极拓宽信息沟通和交流渠道，共同加强政治风险监管。
注释
①参见李锋：《“一带一路”沿线国家的投资风险与应对策略》，《中国流通经济》2016年第2期。
②参见余劲松主编：《国际经济法学》，高等教育出版社，2016年，第306页。
③参见贾秀飞、叶鸿蔚：《中国对外投资水电项目的政治风险——以密松水电站为例》，《水利经济》2015年第2期。
④参见吕娜：《多边投资担保机构与中国海外投资保险的关系》，《法制博览》2012年第6期。
⑤参见陈虎：《“一带一路”背景下海外投资保险制度的构建》，《湘潭大学学报》（哲学社会科学版）2017年第4期。
⑥参见赵敏杰：《中小型外贸企业财务风险管理探究》，《北方经贸》2017年第6期。
⑦参见李群：《中国对外直接投资政治风险的法律防范机制》，《特区经济》2012年第3期。
⑧参见李洋、雷小苗：《中国企业生产要素跨国流动现状及对策建议》，《对外经贸》2017年第10期。
⑨参见侯洪涛：《国际直接投资法的重构：历史、现状及出路》，《河南财经政法大学学报》2015年第5期。
⑩參见万里鹏：《海外投资保险的法律保护及制度构建》，《江西社会科学》2002年第11期。
参考文献
[1]漆彤.“一带一路”国际经贸法律问题研究[M].北京：高等教育出版社，2018.
[2]余劲松.国际投资法[M].北京：法律出版社，2014.
[3]杜海涛，张双双.中国信保为一带一路建设提供新动能[N].人民日报，2018-07-13.
[4]刘笑晨.中国海外投资保险法律制度研究——基于“一带一路”倡议和全球治理理论视角[J].财经问题研究，2018，（4）.
[5]王卉青，孟强龙.论“一带一路”背景下我国法律制度的完善——以海外投资保险法律制度为例[J].中国律师，2016，（8）.
责任编辑：邓 林
Improvement of China′s Foreign Investment Insurance Legal System under "the Belt and Road" Initiative
Guo Dexiang Li Luwei
Abstract：Under the "the Belt and Road" Initiative， China′s foreign investment activities have developed rapidly， and the scale of foreign investment has gradually expanded. However， the corresponding investment insurance legal system construction has made slow progress and it is difficult to meet to actual needs. China should examine the scientificity and integrity of the foreign investment legal system. From improving domestic legislation and integrating with international legislation， we should build a hybrid investment insurance system based on bilateral models and supplemented by unilateral models， establish the dispute settlement mechanism between investors and guarantee agencies， rationally expand the scope of foreign investment entities and the coverage of insurance agency， provide a standardized basis and guarantee for Chinese enterprises′ foreign investment.
Key words："the Belt and Road" initiative； overseas investment insurance； dispute settlement mechanism
