从美欧老工业基地创新发展看东北振兴的关键问题
摘 要：改革开放前30年，老工业基地的快速发展为我国建立完整的工业体系以及经济社会的发展立下了汗马功劳。改革开放40年来，有一些老工业基地较好地完成了转型升级或者正处于这个过程中；而东北等老工业基地对市场变化难以快速适应，路径依赖惯性明显，缺乏应有的活力与竞争力，当地经济社会发展至今依然处于转型之中。美欧等西方发达国家的老工业基地城市也曾出现过类似的情况，但近年来很多这一类的老工业基地城市实现了产业转型升级与产业创新，经济社会发展也逐步成功转型。对这些经验教训进行分析与借鉴，有助于实现党的十九大所强调的“深化改革加快东北等老工业基地振兴”，破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，实现区域均衡发展，提升经济高质量发展，为我国早日建成现代化经济体系奠定基础。
关键词：东北老工业基地；转型升级；体制机制改革；高质量发展
中图分类号：F403 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）10-0037-07
党的十八大以来，中央政府颁布实施了一系列促进东北老工业基地实体经济发展、产业创新以及经济社会转型的政策措施，其效果正在释放与显现之中。但与人民日益增长的美好生活需要相比，东北地区区域发展不平衡不充分的矛盾依然十分突出。美欧等西方发达国家的老工业基地也曾遇到类似情况，但近些年来已较好地实现了产业的转型升级与创新发展，实现了经济社会的协调发展。这对我国正在实施的新一轮东北振兴计划有着非常现实的借鉴意义。
一、影响东北老工业基地振兴的关键问题
国家一直高度重视东北老工业基地发展与振兴，自2003年实施东北振兴战略以来，东北老工业基地发展虽然取得了巨大的成就，但面临的问题仍十分严峻。东北地区经济发展明显低于全国平均水平，投资边际收益不断递减，效益下滑十分明显。传统产业增长动力正在丧失，而新的增长点尚未形成，东北老工业基地振兴到了滚石上山、爬坡过坎的关键阶段。
1.体制机制改革与东北振兴不匹配
老工业基地是以工业部门为主体的空间集合体，其主导产业的兴衰与前后相关联的产业部门一致。因此，要保证老工业基地可持续发展就必须适时进行转型升级。东北地区物产丰富，国有经济强大，经过新中国成立后30年左右时间的建设发展，其制度变迁具有较强的路径依赖性。与国内外其他同类地区相比，东北老工业基地在转型升级中受体制机制影响更大。体制机制改革滞后，具体落实措施与国家振兴东北节奏与计划不匹配，这是东北老工业基地振兴难以突破的关键问题。东北地区体制机制改革与创新远跟不上经济社会发展的实际要求，制度优势和改革红利并没有充分发挥出来。地方政府通过行政机制直接干预企业具体经济活动的历史惯性时有发生，政府管理部门职能错位，服务意识不强，“放管服”改革并没有真正落到实处。市场在资源配置中的决定性作用也未能充分体现出来，市场活力没有充分发挥出来；在新旧动能转换期间的国有企业，很自然地选择了一切以安全稳定而非经济效率为第一实现目标；市场竞争也不够充分不够透明，作为市场主体的企业相应也就缺乏创新的压力与动力，以至于金融界流行着“投资不过山海关”这一公开的“潜规则”。
2.结构失衡导致东北地区经济发展数量与质量双下降
东北老工业基地转型升級成本高、难度大，不仅面临着体制机制改革滞后问题，还有一个重要的原因是产业结构不协调。在高投资拉动发展时期，政府主导的投资具有一定的选择性，导致老工业基地部分产业发展过快，结构明显不协调，这直接导致目前东北地区在转型升级中经济发展出现了数量与质量都下降的局面。由于投资惯性及东北地区的资源禀赋，东北地区在采掘、冶炼等产业的投资偏高，而在现代生产型服务业如金融、网络信息、物流服务等投资偏低；在传统产业和重化工行业投资比重较高，战略性新兴产业偏低。由于历史原因和发展路径，东北地区第二产业比重明显高于全国平均水平，第三产业比重则远低于全国平均水平；在东北地区国有工业企业中，处于停滞和衰退状态的企业比重较高，而效益增长和创新发展的企业数量较少、比重较小。东北地区制造业产品主要集中在价值链的中低端，高端产品不仅数量偏少，而且尚未走出模仿式创新与生产阶段。产业结构单一是资源型老工业基地转型升级的最大问题，如何实现产业结构多元化，如何在转型升级中培育接续产业，推动资源型产业与非资源型产业协同发展显得十分迫切。
3.人才流失直接影响产业创新与产城融合发展
东北地区36个地级市中有23个老工业基地城市都属于单一结构型城市，普遍存在对国家政策依赖性较强、城市发展过度依赖大企业大集团、抗风险能力相对较弱等问题。而且，很多位于东北老工业基地的央企溢出效应不明显，这些央企自身发展相对较好，创新成果也较多，企业转型升级也很顺利，但央企与其所在东北地区经济社会发展缺乏内在的互动协调机制，对地方发展贡献不明显、不突出，尤其是在协同创新方面。更有部分国企的垄断行为抑制了市场竞争及其带来的创新环境。东北地区这些年企业总体效益下滑，研发人员与高级技工不断流失，直接削弱了老工业基地自主创新能力。人才现在已经成为东北老工业基地转型升级中最短缺的要素。在推进东北地区供给侧结构性改革的过程中，一方面有很多企业因为实施“三去一降一补”而产生一部分离岗工人，另一方面因为产业转型升级而产生大量需要高素质、新技能的工作岗位，这种结构性就业矛盾还将会存在一段时间，能否顺利解决事关东北地区经济发展与社会稳定。目前东北老工业基地劳动力结构与技能素质尚不能很好地适应产业转型升级发展的需要，这种矛盾也直接影响了东北地区产业创新和产城融合发展。
二、美欧等西方老工业基地的转型升级与产业创新
伴随着20世纪80年代开始出现的全球化热潮和制造业大规模转移浪潮，西方发达国家和地区的制造业产能不断地向亚洲等新兴市场转移，在这些发达国家出现了大量的产业真空地带，很多原来欣欣向荣的工业城市随着制造业向外转移而慢慢地衰落下去，不断走向凋落荒芜，出现了很多所谓的“锈带”地区或城市。这些老工业基地内工业企业之间的关联性高，相互依赖性强，整体技术升级难度较大，加之对传统资源配置方式的路径依赖，仅通过老基地自身来实现转型升级速度较为缓慢。近些年来，备受世界各国关注的西方发达国家老工业基地城市在各地政府一系列政策措施的推动下，重新找准了产业定位，把握了高新技术发展的方向和未来趋势，实现了产业创新，经济社会重新焕发了生机。
1.美欧老工业基地创新发展经验
从被称为“锈带”的老工业基地城市再次发展成为活力四射的创新热点地区，重新又回到世界高新技术产业发展的进程中，有的甚至还成为世界新技术新产业的中心，美欧这些老工业基地转型升级的经验教训，在振兴东北等老工业基地过程中值得我们思考与借鉴（安东尼·范·阿格塔米尔、费雷德·巴克，2017）。
第一，政府扶持创新政策措施成为转型升级关键推动力。创新几乎都是自下而上的。世界各国为此都有不同的鼓励创新的政策措施，目的就是促进创新，扶持创新。在美国从政治家到企业家都担心这种鼓励政策与产业政策在执行中相混淆，一般都强烈反对实施这样的政策措施。但即便这样，美国还是实施了多项举措来推动各个领域的创新发展，包括晶体管、激光、喷气推进、太空探索、互联网和搜索引擎、无人机、新材料、机器人、无人驾驶汽车、石油和天然气钻井平台等等；而且在过去的10年里，美国联邦政府创新关注点和扶持政策越来越集中。各州政府和所在城市在联邦政府决定之前，就推出了自己的创新扶持计划与措施，修改相关税法，资助基础研究，提供基础设施改造资金，营造有利的发展环境等等。政府不仅为创新的发展破除了体制机制障碍，美国的加州、内华达州、佛罗里达州以及欧洲的瑞士和德国甚至还为无人驾驶汽车创新技术的测试与应用修改了相关法律法规，鼓励企业使用新技术和新产品，助力区域经济社会发展。
第二，智力共享机制由市场决定。美欧国家的老工业基地在转型升级的发展过程中自然都会刻意关注一些创新领导者企业如苹果、谷歌、斯坦福大学和麻省理工学院等，也会追踪硅谷、剑桥这样的标志性创新地区。即便这样，这些创新热点地区在发展中还是呈现出一些共同的特征。创新不仅涉及多个学科，挑战错综复杂，高昂的投资更是让任何单一的创新者望而却步。这种创新合作的系统中核心是研究型大学，一般还包括创业公司、拥有先进研究部门的成熟企业、地方政府、社区大学或者类似的职业院校。为了加大开放性，这些创新热点地区破除各个机构之间的门户之见，打破学术界、产业界、公共治理之间的壁垒，学科间泾渭分明的界限也渐渐消失。这些创新地区包含实体中心，如孵化器和创业空间。实体中心一般建于现代化工厂或仓储建筑群内部，可以接纳合作者并鼓励协作创新。最关键的是这些地区能够营造吸引人才的环境，能够将所需人才和核心业务紧紧吸引进来，并且能够为他们之间的合作提供支持。这些区域不仅可以提供源自大学、研究机构、创业公司的既有人才库，还可以提供工作以外的福利，如保障性住房、各类咖啡馆和餐馆、优质学校、各种休闲活动，而所有这一切都是以市场发挥主导作用为前提的。
第三，实体企业具有专注性与开放性相统一的特征。在成功转型的老工业基地生态系统中，不同参与者想要实现最有效的智力共享，就需要各个实体兼顾专注性与开放性。专注性意味着集中精力在某一个特定学科或者领域，开放性则意味着共享知识和专业技术。相互依存的关系客观上要求这些实体之间要共享成果，而且当一家企业的关注点高度集中时，其商业活动不会与合作伙伴有明显冲突，因此它们之间共享知识与技术不太可能会产生竞争威胁，这也是完成地区内大型标志性复杂项目的唯一途徑。例如俄勒冈健康与科学大学（OHSU）与英特尔公司的合作。前者将其存储的大量病患数据交给英特尔公司进行大数据分析，作为回报英特尔允许OHSU进入其内部机房。两者的合作完全基于各取所长，而且合作的基石是商业的必要性和彼此间的信任。在阻碍合作与创新方面，研究机构与商业组织本质上有共同之处，两者都有森严的等级、组织孤岛效应和自身产权的保护。但是，智力共享的重要性和开放的必要性已经迫使它们之间就其组织结构与工作关系进行变革。尖端研究现在完全是跨科学的，重大的新发现都出现在学科交叉的地方。创新过程的演变不仅改变了它们对待彼此的态度，还促成了学术界内部各个机构之间合作模式的转变，组织之间的壁垒正在慢慢消失。
第四，紧密协作的区域生态系统。多学科多机构协同创新成为转型地区最突出的特征，任何个人和机构都不可能单独应对。每一个地区都是由诸多参与者构成的紧密联系的协作生态系统。通常包括研究型大学、社区大学、地方政府、拥有先进研究部门的成熟企业、创业公司，另外还有各类辅助者和供应商为其提供支持，包括风险投资人、律师、设计公司等等。这些不同类型的实体彼此共享知识、相互影响，进而形成一个社区，不断壮大完善，在此过程中，各实体之间会建立起独特的同一性。除了研究型大学，这些地区的生态系统一般还包括一家全球性的大企业，如俄勒冈州波特兰市的英特尔公司。大企业可以为创新热点地区提供特殊的、不可或缺的要素。与创业公司相比，这些大企业对全球竞争的变化更为敏感，也远胜于地方机构和技术及教育机构。因此，要想获得竞争优势，区域合作至关重要。此外，一般还有个人或者机构充当关键角色的联络者，这是促成创新热点地区内多个实体之间智力共享的主要因素，不同类型的联络者会把地区引向不同的发展道路。硅谷成功经验表明，由政府资助的科研项目产生的专利，只要激励措施到位，政府、大学、企业家之间的合作将促进创新理念的商业化。1980年通过的《拜杜法案》（Bayh-Dole Act）允许研究者和大学从政府资助的研究中获得经济利益，这使得硅谷模式迅速传遍美国。
第五，智能制造成为主流模式。美欧老工业基地转型地区的发展模式彻底改变了将理念转化为产品和技术的方式，新的制造方法如机器人、3D打印和物联网，使得制造全新一代的智能产品成为现实。传统制造业关注的是劳动者个体的效率，而智能制造强调的是团队成员间的智力共享。下一代智能、功能多样、移动性强而且价格低廉的机器人将使自动化成为创业公司和小企业的首选，为客户提供个性化的定制。使用3D打印技术将大大减少浪费，并带来前所未有的创造力。物联网将会带来一套新的系统，在这个系统里的机器、零配件、产品、生产商、供应商、客户以及每一个人和其他一切事物都可以相互通信。在这种已经普遍存在于美欧创新热点地区的智能工厂中，机器人、3D打印和物联网共同支撑起由智力共享开发出的产品和技术，这种生产方式智能化、快捷化、个性化，而且价廉物美，十分具有竞争力。
2.美欧老工业基地发展的主要差异
美欧等发达经济体的老工业基地转型升级以发挥市场配置资源为主要力量，注重发掘基地城市的资源禀赋和人力资源优势，选择具有未来发展潜力的技术与产业，将发展高端制造业与生产性服务业紧密结合，当地政府出台一系列鼓励创新发展的政策与措施，创造良好的营商环境，想方设法扩大就业，减少转型升级带来的社会问题。
正是智力共享与智能制造的结合扭转了全球竞争形势，廉价正在让位于智能。新兴经济体的低成本制造商很多时候并没有认识到这是个严重的挑战，只有美欧这样的过去曾经辉煌后来又落伍陈旧的经济体才具备现成的创新热点地区必备的要素：专业知识深厚的研究机构与教育机构、政府对基础研究的扶持、诱人的工作与生活环境、充裕的风险投资资本、允许自由思考及尊重创新失败的气氛。但这些并不是说，美欧的智力共享与创新热点地区的发展就是完全一样的模式。
欧美智力共享与创新热点地区发展有着根本的不同，原因在于它们的基础设施、历史传统和文化习俗等方面存在巨大差异。美国拥有庞大的国防预算，其中相当一部分通过美国国防高级研究计划局（DARPA）、美国国家航空航天局（NASA）等機构划拨给了研发项目。包括我们所熟知的互联网、无人机、无人驾驶汽车等许多创新都脱胎于DARPA和NASA的项目。不仅如此，美国国立卫生研究院（NIH）也凭借其资助的项目在基础医疗研究领域产生了重大影响。在美国还有其他许多创新是由创业公司主导的。这些企业由风投资助，一般私人持有，等到发展壮大了就会公开募股，或者被业内龙头企业收购。
欧洲没有共同的国防预算。有些国家会开展战斗机和海军舰艇的研究，如法国和瑞典。由于欧洲市场分散，国家预算占GDP的比例比美国小得多，加上军事安全在北约的主导下，高科技创新无法从军方得到大量的资助。欧洲既没有欧盟范围内统一的医疗研究预算，也没有美国那样惊人数目的创业创新活动。不过这种情况正在慢慢得到改变，驱动欧洲创新的是国家级研究机构和资助机构，前者包括德国弗劳恩霍夫协会（Fraunhofer）、荷兰应用科学研究组织（TNO）、瑞士联邦材料科学和技术研究所（EMPA）等，后者有瑞典创新局（VINNOVA）、芬兰国家技术创新局（Tekes，隶属于芬兰就业与经济部）。在合作共享的时代，欧洲通过共同资助项目，创造性地利用了这种分裂的局面。
美欧等西方发达经济体的老工业基地正在恢复自己的竞争优势，它们不仅重塑制造业、创造新的就业、振兴地区经济，更重要的方面还体现在开发新产品和新技术上，这才是关键所在。这种新模式不仅重新振兴了西方的企业，而且在智能制造的帮助下，使得竞争优势重新转向发达国家。这些遥遥领先的新产品和新技术将改变我们的日常生活，包括衣食住行以及教育、卫生、健康等方面。
三、新时代振兴东北老工业基地的政策建议
实现新时代东北老工业老基地的全面振兴，要有新思想、新战略和新举措。东北老工业基地应健全使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系，深入推进供给侧改革，加快推动产业转型升级，真正实现发展的新旧动能转换，彻底改变东北老工业基地发展方式，为我国建立现代化经济体系奠定区域活力和创新力。
1.加快体制机制改革，为东北实体经济与产业创新提供良好的环境与服务
一是处理好市场的“决定性作用”和政府“更好作用”间的关系。东北老工业基地加快改革的关键是处理好市场的“决定性作用”和政府“更好作用”间的关系。只有从体制机制上进行改革创新，转变发展方式，老工业基地的发展才会有新思路新突破。理论上讲，政府与市场这“两只手”在经济发展过程中均不可或缺，具体以哪只手为主要依据发展情况来确定，即所谓的相机抉择。从西方现代经济发展历史来看，市场更多地发挥主导作用，政府调控的手段和职能相对较弱；但近年来，政府对于经济的调控也得到了加强。在助力老工业基地转型升级过程中，美欧很多国家的联邦政府和地方政府都积极作为，提供鼓励创新的政策与周到的服务。美欧老工业基地政府在转型升级的过程中，敢于突破传统方式，制定鼓励创新发展的指导方针，为想要给智力共享生态系统营造有利环境的区域和地区一臂之力。而从我国改革开放以来的实际情况看，即使在市场发挥主要作用的时候，政府干预经济的力量依然强大，尤其是在经济过热需要政府调控的时候。改革开放以来，各地经济发展的主要推动力来自于当地政府。地方政府发展经济的这种主导作用，在未来相当长的时期内仍将长期存在。从全国来看，今后各地政府将从支持企业追求优惠政策向鼓励企业自主技术创新和推动产业创新转变。当前虽然全国经济形势向好，但实体经济发展仍然缓慢，迫切需要政府营造稳定、公平、透明的发展环境。目前，装备制造、石油化工、医药等行业仍然是东北地区传统优势产业，但高比例的东北本地上市公司，却把高比例的投资放在了北上广深等一线城市以及东三省以外的其他地区；而对于东三省范围以内的投资比例较低，很少涉及与企业主营业务相关的研发、生产等项目。另外，一些轻资产的服务型企业，也将注册地南迁，其中一些前往深圳、珠海等发展环境较好的城市与地区。这些现象值得东北各地政府深刻反思。作为当年国家重点支持与发展的地区，老工业基地国企比例一般很高，民营企业发展严重滞后，两者之间根本不成比例。这些老工业基地城市的政府具体办事部门难以突破流程的繁冗，很难为民营企业提供便捷、快速、周到的服务，如果再遇到一些部门和个人可能存在的寻租行为，办事效率自然相对较低，而这恰恰是民营企业发展非常关键的问题。是更好地服务企业，还是更好地管住企业？这是一个市场意识问题，也是一个考验政府智慧的难题。
二是让政策措施落到实处产生积极的生产力。老工业基地要为国企卸压，激发企业创新潜力，提振民间投资信心，鼓励民众创业热情；尤其在新旧动能接续转换的关键期，产业转型升级与科技创新对“软环境”要求更高；要让政策措施落到实处产生积极的生产力，而不能停留在以“以文件来落实文件”的层面。在建设现代化经济体系的进程中，哪个地区创新发展意识先行早、简政放权上力度大，哪个地区就将更快地赢得新的发展优势。这既符合我国改革逻辑，又符合具体发展实践，也是党的十九大之后落实和深入推进供给侧结构性改革的抓手和实现区域平衡发展的突破口。东北老工业基地有的地方成立了专门机构来规范发展环境，迈出了可喜的第一步；最关键的还是要深化“放管服”改革，全面推行“一站式”服务，真正做到让企业办事“只跑一次腿”；在服务企业的实践中要做到在思想上真正尊重企业、在工作上真情服务企业、在发展中真心帮助企业的“三真”服务。归根结底一句话，就是要靠不断深化改革，坚决破除体制机制障碍，彻底把老工业基地的活力激发出来。政府还要更好地发挥作用，克服市场失灵问题，通过有效而适度的干预，提高一些基本生产要素的配置效率，弥补要素市场的缺陷。金融业在服务实体经济的合理限度内具有真实增长意义，其提供的服务有利于促进实体经济的增长。但由于市场上存在诸多投机获利机会，大量资金能够找到比在实体产业里更快地获得更多利益的产业领域，东北的实体经济和全国其他地方一样也都难以脚踏实地地发展。目前我国宏观上的资本充裕与微观上的资金紧张，充分说明供给侧结构的扭曲和体制机制缺陷，使得资金难以进入真正需要的实体经济领域。这个问题必须引起高度重视，也是我国供给侧结构性改革要着力解决的一个重要问题。类似的问题在每个产业都或多或少存在，尤其是产业内的中小企业。这样的体制机制改革措施如果能够保持长期稳定、公平透明，并尽快落实到位，必将为东北老工业基地的实体经济营造新的发展环境，提供新的发展动能，其释放的制度红利与改革红利将再次令世界瞩目。
三是政府机构改革要围绕东北振兴和高质量发展推进。深化东北三省政府机构改革，要着眼于转变政府职能，坚决破除制约市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，围绕推动东北振兴和高质量发展，实现区域均衡发展，建设现代化经济体系，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，结合新的时代条件和实践要求，着力推进重点领域和关键环节的机构职能优化和调整，构建起职责明确、依法行政的政府治理体系，提高政府执行力，建设人民满意的服务型政府。新时代对政府机构改革提出了更高的新要求。一方面，需要立足当前、聚焦今后3年，针对实现东北振兴、实现区域均衡发展、建设现代化经济体系奋斗目标面临的突出矛盾和问题，从机构职能上为实施“七大战略”、打好“三大攻坚战”、决胜全面建成小康社会提供保障；另一方面，需要放眼未来、着眼今后20年、30年，前瞻实现第二个百年奋斗目标构建组织架构和管理體制，注重解决事关东北老工业基地长远发展的体制机制问题；要按照中央的统一部署，加快构建东北老工业基地适应新时代新任务新要求的机构设置与职能配置框架，使机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效，为更好地统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局、贯彻落实新发展理念，实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，作出东北应有的贡献。
2.调整和优化主导产业，加快推动老工业基地转型升级
一是调整和优化主导产业。产业转型升级不是东北老工业基地振兴过程中遇到的新问题，而是振兴战略实施以来力图解决的历史性问题。选择什么样的主导产业，是全部推倒重来，还是在比较优势的基础上往前走？如果选择前者，现在产业工人的就业和地方政府吃饭问题怎么办？是承接其他地区产业低端环节的转移，还是在现有产业上实现转型升级？如果也选择前者，我们得掂量一下老工业基地的人工成本是否有优势以及企业能否承受污染治理和环境保护的成本。从理论上讲，如果技术足够先进，世界上将没有废弃物和污染物，所有的物质都将是资源。我国煤炭资源禀赋决定了在未来相当长时期内以煤为主的重化工业还将长期存在。从技术上看，重化工所有环节包括污染物的回收利用已不存在任何障碍，现实问题在于采用这样先进的技术所付出的成本如何消化（陈晓东、金碚，2016）。这涉及到产业转型升级的方向。
二是立足优势促进创新发展。近年来，东北三省新兴产业增长较快。辽宁省工业机器人、新能源汽车、城市轨道车辆、光缆、太阳能电池等产品产量2017年分别增长16.1%、24.9%、13.6%、55.1%和19.3%，黑龙江省第三产业增加值增幅达8.7%，高于全国0.7个百分点，电商交易额和网络零售额分别增长23.5%和53.5%。从全局看，东北老工业基地必须坚定不移地发展战略性新兴产业和高新技术产业。那么，当地具有比较优势的传统产业怎么办？全部淘汰或者转移并不可取。随着工业文明程度的提高以及高新技术的推广和普及，现在所谓的传统的高污染高能耗行业也将得到很好的改造和升级，而慢慢变成绿色产业。纺织业在我国一直被认为传统产业，高耗能高污染的印象让人挥之不去。然而，从世界纺织产业发展情况来看，我国处于纺织产业链较为低端的生产环节，虽然生产能力很强大，但高级面料也很难生产；而设计、着色、品牌等富含技术含量和市场影响力的环节更多地集中在欧洲的意大利、法国等国家；以往污染最严重的印染环节，也随着精细化工技术的发展而使得染料得到绿色化改造和升级。发达国家的工业化历程和经验与我国的实际情况充分说明，引进或注入高新技术改造的传统产业，不仅可以重新成为朝阳产业，可以占领世界高端市场，更能催生新技术或者新产业；而且还可以带动老工业基地生产性服务业的蓬勃发展，解决相当比例的就业问题，为区域发展注入新动能。因此，东北老工业基地经济转型升级，既要立足于当地产业基础和自身特点，又要突破产业发展局限和路径依赖，要推进经济结构优化升级，坚持多策并举，“不能再唱‘工业一柱擎天，结构单一的‘二人转，要做好加减乘除”；要深入推进供给侧结构性改革，加快通过“三去一降一补”等措施来消冗排毒，轻装前进，提升发展质量；要优先发展基础好前景佳的产业，大力促进装备制造业的高质量发展；要大力发展现代农业，强化农业科技创新，实现东北传统农业向现代生态农业转变；要着力发展现代服务业，尤其是生产性服务产业；要进一步推进“两化”深度融合，推动传统产业转型升级；要从实体经济内部激发新活力和新动能；要摆脱资源驱动和投资驱动，转向创新驱动，使产业结构现代化、绿色化、高效化，产业升级必须体现创新、协调、绿色、开放和共享的发展理念。
3.经济社会统筹兼顾，实现产城人文协调发展
一是促进产城深度融合发展。城市化发展本身就意味着更多的人口流入，城镇空间扩大，土地使用比重的增加。我国现实的经济社会发展，表现出来的土地城市化速度明显要快于人口城市化。在土地财政的诱导下，我国城市高速扩张导致基础设施建设和公共服务相对滞后，很难满足实际需要。随着发展水平的提高，那种靠数量规模的外延式发展已经难以为继，转变发展方式成为必然，产城融合发展也已成为普遍共识。
二是创新人力资源供给。对比第五次和第六次全国人口普查数据，东北三省10年间共流出200万人；再加上那些户籍虽然还在东北，但人已经去外省市工作生活而没有体现在普查数据中的，这些年总共流出东北的人口数远不止200万人。产业发展如果没有城市作为依托，就会失去应有的活力；城市发展如果没有产业支撑，也很容易形成“睡城”“鬼城”。而产城融合的核心是人。有了人，产业与城市就有了灵魂，也就有了能够把人聚拢起来的文化。而高等院校与科研院所是聚拢人才、引导创新的关键载体；东北三省有比较雄厚的教育资源，高等院校和科研院所相对比较多，如何将这些人才和资源整合，成为创新的孵化器和推动力量，当前显得十分迫切。半工半读方式的技术教育培训学院则是提供熟练产业工人的母体与基地，它将为产业创新培育具有新技术新技能的一线操作人手。
參考文献
[1]陈晓东，金碚.供给侧结构性改革下的节能减排与我国经济转型升级[J]，经济纵横，2016，（7）.
[2]安东尼·范·阿格塔米尔，费雷德·巴克.智能转型[M].北京：中信出版集团，2017.
[3]陈耀.全面振兴东北老工业基地要创新思路再造新优势[J].中国发展观察，2016，（2）.
责任编辑：晓 立
Looking at the Key Issues of Northeast Rejuvenation from the Innovation and Development of the Old Industrial Bases in the United States and Europe
Chen Xiaodong
Abstract：Thirty years before the reform and opening up， the rapid development of the old industrial base made great contributions to the establishment of a complete industrial system and economic and social development in China. In the past 40 years of reform and opening up， some old industrial bases have successfully completed the transformation and upgrading or are in the process； while the old industrial bases， such as the Northeast are difficult to adapt quickly to market changes， the path dependence is obvious， lack of vitality and competitiveness， and the local economic and social development is still in transition. Similar situation has happened in the old industrial base cities of western developed countries such as the United States and Europe. However， in recent years， many of these old industrial base cities have realized industrial transformation and upgrading and industrial innovation， and their economic and social development has also been gradually transformed. The analysis and reference of these experiences and lessons will help to realize the "Deepen Reforms to Accelerate the Rejuvenation of Northeastern and Old Industrial Bases" highlighted at the 19th National Congress of the CPC， and break down the drawbacks of institutional mechanisms that make the market play a decisive role in the allocation of resources， and give better play to the role of the government， so as to realize balanced regional development， to improve the quality of economic development and lay the foundation for China′s early completion of a modern economic system.
Key words：northeast old industrial base； transformation and upgrading； system and mechanism reform； high quality development
关键词：东北老工业基地；转型升级；体制机制改革；高质量发展
中图分类号：F403 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）10-0037-07
党的十八大以来，中央政府颁布实施了一系列促进东北老工业基地实体经济发展、产业创新以及经济社会转型的政策措施，其效果正在释放与显现之中。但与人民日益增长的美好生活需要相比，东北地区区域发展不平衡不充分的矛盾依然十分突出。美欧等西方发达国家的老工业基地也曾遇到类似情况，但近些年来已较好地实现了产业的转型升级与创新发展，实现了经济社会的协调发展。这对我国正在实施的新一轮东北振兴计划有着非常现实的借鉴意义。
一、影响东北老工业基地振兴的关键问题
国家一直高度重视东北老工业基地发展与振兴，自2003年实施东北振兴战略以来，东北老工业基地发展虽然取得了巨大的成就，但面临的问题仍十分严峻。东北地区经济发展明显低于全国平均水平，投资边际收益不断递减，效益下滑十分明显。传统产业增长动力正在丧失，而新的增长点尚未形成，东北老工业基地振兴到了滚石上山、爬坡过坎的关键阶段。
1.体制机制改革与东北振兴不匹配
老工业基地是以工业部门为主体的空间集合体，其主导产业的兴衰与前后相关联的产业部门一致。因此，要保证老工业基地可持续发展就必须适时进行转型升级。东北地区物产丰富，国有经济强大，经过新中国成立后30年左右时间的建设发展，其制度变迁具有较强的路径依赖性。与国内外其他同类地区相比，东北老工业基地在转型升级中受体制机制影响更大。体制机制改革滞后，具体落实措施与国家振兴东北节奏与计划不匹配，这是东北老工业基地振兴难以突破的关键问题。东北地区体制机制改革与创新远跟不上经济社会发展的实际要求，制度优势和改革红利并没有充分发挥出来。地方政府通过行政机制直接干预企业具体经济活动的历史惯性时有发生，政府管理部门职能错位，服务意识不强，“放管服”改革并没有真正落到实处。市场在资源配置中的决定性作用也未能充分体现出来，市场活力没有充分发挥出来；在新旧动能转换期间的国有企业，很自然地选择了一切以安全稳定而非经济效率为第一实现目标；市场竞争也不够充分不够透明，作为市场主体的企业相应也就缺乏创新的压力与动力，以至于金融界流行着“投资不过山海关”这一公开的“潜规则”。
2.结构失衡导致东北地区经济发展数量与质量双下降
东北老工业基地转型升級成本高、难度大，不仅面临着体制机制改革滞后问题，还有一个重要的原因是产业结构不协调。在高投资拉动发展时期，政府主导的投资具有一定的选择性，导致老工业基地部分产业发展过快，结构明显不协调，这直接导致目前东北地区在转型升级中经济发展出现了数量与质量都下降的局面。由于投资惯性及东北地区的资源禀赋，东北地区在采掘、冶炼等产业的投资偏高，而在现代生产型服务业如金融、网络信息、物流服务等投资偏低；在传统产业和重化工行业投资比重较高，战略性新兴产业偏低。由于历史原因和发展路径，东北地区第二产业比重明显高于全国平均水平，第三产业比重则远低于全国平均水平；在东北地区国有工业企业中，处于停滞和衰退状态的企业比重较高，而效益增长和创新发展的企业数量较少、比重较小。东北地区制造业产品主要集中在价值链的中低端，高端产品不仅数量偏少，而且尚未走出模仿式创新与生产阶段。产业结构单一是资源型老工业基地转型升级的最大问题，如何实现产业结构多元化，如何在转型升级中培育接续产业，推动资源型产业与非资源型产业协同发展显得十分迫切。
3.人才流失直接影响产业创新与产城融合发展
东北地区36个地级市中有23个老工业基地城市都属于单一结构型城市，普遍存在对国家政策依赖性较强、城市发展过度依赖大企业大集团、抗风险能力相对较弱等问题。而且，很多位于东北老工业基地的央企溢出效应不明显，这些央企自身发展相对较好，创新成果也较多，企业转型升级也很顺利，但央企与其所在东北地区经济社会发展缺乏内在的互动协调机制，对地方发展贡献不明显、不突出，尤其是在协同创新方面。更有部分国企的垄断行为抑制了市场竞争及其带来的创新环境。东北地区这些年企业总体效益下滑，研发人员与高级技工不断流失，直接削弱了老工业基地自主创新能力。人才现在已经成为东北老工业基地转型升级中最短缺的要素。在推进东北地区供给侧结构性改革的过程中，一方面有很多企业因为实施“三去一降一补”而产生一部分离岗工人，另一方面因为产业转型升级而产生大量需要高素质、新技能的工作岗位，这种结构性就业矛盾还将会存在一段时间，能否顺利解决事关东北地区经济发展与社会稳定。目前东北老工业基地劳动力结构与技能素质尚不能很好地适应产业转型升级发展的需要，这种矛盾也直接影响了东北地区产业创新和产城融合发展。
二、美欧等西方老工业基地的转型升级与产业创新
伴随着20世纪80年代开始出现的全球化热潮和制造业大规模转移浪潮，西方发达国家和地区的制造业产能不断地向亚洲等新兴市场转移，在这些发达国家出现了大量的产业真空地带，很多原来欣欣向荣的工业城市随着制造业向外转移而慢慢地衰落下去，不断走向凋落荒芜，出现了很多所谓的“锈带”地区或城市。这些老工业基地内工业企业之间的关联性高，相互依赖性强，整体技术升级难度较大，加之对传统资源配置方式的路径依赖，仅通过老基地自身来实现转型升级速度较为缓慢。近些年来，备受世界各国关注的西方发达国家老工业基地城市在各地政府一系列政策措施的推动下，重新找准了产业定位，把握了高新技术发展的方向和未来趋势，实现了产业创新，经济社会重新焕发了生机。
1.美欧老工业基地创新发展经验
从被称为“锈带”的老工业基地城市再次发展成为活力四射的创新热点地区，重新又回到世界高新技术产业发展的进程中，有的甚至还成为世界新技术新产业的中心，美欧这些老工业基地转型升级的经验教训，在振兴东北等老工业基地过程中值得我们思考与借鉴（安东尼·范·阿格塔米尔、费雷德·巴克，2017）。
第一，政府扶持创新政策措施成为转型升级关键推动力。创新几乎都是自下而上的。世界各国为此都有不同的鼓励创新的政策措施，目的就是促进创新，扶持创新。在美国从政治家到企业家都担心这种鼓励政策与产业政策在执行中相混淆，一般都强烈反对实施这样的政策措施。但即便这样，美国还是实施了多项举措来推动各个领域的创新发展，包括晶体管、激光、喷气推进、太空探索、互联网和搜索引擎、无人机、新材料、机器人、无人驾驶汽车、石油和天然气钻井平台等等；而且在过去的10年里，美国联邦政府创新关注点和扶持政策越来越集中。各州政府和所在城市在联邦政府决定之前，就推出了自己的创新扶持计划与措施，修改相关税法，资助基础研究，提供基础设施改造资金，营造有利的发展环境等等。政府不仅为创新的发展破除了体制机制障碍，美国的加州、内华达州、佛罗里达州以及欧洲的瑞士和德国甚至还为无人驾驶汽车创新技术的测试与应用修改了相关法律法规，鼓励企业使用新技术和新产品，助力区域经济社会发展。
第二，智力共享机制由市场决定。美欧国家的老工业基地在转型升级的发展过程中自然都会刻意关注一些创新领导者企业如苹果、谷歌、斯坦福大学和麻省理工学院等，也会追踪硅谷、剑桥这样的标志性创新地区。即便这样，这些创新热点地区在发展中还是呈现出一些共同的特征。创新不仅涉及多个学科，挑战错综复杂，高昂的投资更是让任何单一的创新者望而却步。这种创新合作的系统中核心是研究型大学，一般还包括创业公司、拥有先进研究部门的成熟企业、地方政府、社区大学或者类似的职业院校。为了加大开放性，这些创新热点地区破除各个机构之间的门户之见，打破学术界、产业界、公共治理之间的壁垒，学科间泾渭分明的界限也渐渐消失。这些创新地区包含实体中心，如孵化器和创业空间。实体中心一般建于现代化工厂或仓储建筑群内部，可以接纳合作者并鼓励协作创新。最关键的是这些地区能够营造吸引人才的环境，能够将所需人才和核心业务紧紧吸引进来，并且能够为他们之间的合作提供支持。这些区域不仅可以提供源自大学、研究机构、创业公司的既有人才库，还可以提供工作以外的福利，如保障性住房、各类咖啡馆和餐馆、优质学校、各种休闲活动，而所有这一切都是以市场发挥主导作用为前提的。
第三，实体企业具有专注性与开放性相统一的特征。在成功转型的老工业基地生态系统中，不同参与者想要实现最有效的智力共享，就需要各个实体兼顾专注性与开放性。专注性意味着集中精力在某一个特定学科或者领域，开放性则意味着共享知识和专业技术。相互依存的关系客观上要求这些实体之间要共享成果，而且当一家企业的关注点高度集中时，其商业活动不会与合作伙伴有明显冲突，因此它们之间共享知识与技术不太可能会产生竞争威胁，这也是完成地区内大型标志性复杂项目的唯一途徑。例如俄勒冈健康与科学大学（OHSU）与英特尔公司的合作。前者将其存储的大量病患数据交给英特尔公司进行大数据分析，作为回报英特尔允许OHSU进入其内部机房。两者的合作完全基于各取所长，而且合作的基石是商业的必要性和彼此间的信任。在阻碍合作与创新方面，研究机构与商业组织本质上有共同之处，两者都有森严的等级、组织孤岛效应和自身产权的保护。但是，智力共享的重要性和开放的必要性已经迫使它们之间就其组织结构与工作关系进行变革。尖端研究现在完全是跨科学的，重大的新发现都出现在学科交叉的地方。创新过程的演变不仅改变了它们对待彼此的态度，还促成了学术界内部各个机构之间合作模式的转变，组织之间的壁垒正在慢慢消失。
第四，紧密协作的区域生态系统。多学科多机构协同创新成为转型地区最突出的特征，任何个人和机构都不可能单独应对。每一个地区都是由诸多参与者构成的紧密联系的协作生态系统。通常包括研究型大学、社区大学、地方政府、拥有先进研究部门的成熟企业、创业公司，另外还有各类辅助者和供应商为其提供支持，包括风险投资人、律师、设计公司等等。这些不同类型的实体彼此共享知识、相互影响，进而形成一个社区，不断壮大完善，在此过程中，各实体之间会建立起独特的同一性。除了研究型大学，这些地区的生态系统一般还包括一家全球性的大企业，如俄勒冈州波特兰市的英特尔公司。大企业可以为创新热点地区提供特殊的、不可或缺的要素。与创业公司相比，这些大企业对全球竞争的变化更为敏感，也远胜于地方机构和技术及教育机构。因此，要想获得竞争优势，区域合作至关重要。此外，一般还有个人或者机构充当关键角色的联络者，这是促成创新热点地区内多个实体之间智力共享的主要因素，不同类型的联络者会把地区引向不同的发展道路。硅谷成功经验表明，由政府资助的科研项目产生的专利，只要激励措施到位，政府、大学、企业家之间的合作将促进创新理念的商业化。1980年通过的《拜杜法案》（Bayh-Dole Act）允许研究者和大学从政府资助的研究中获得经济利益，这使得硅谷模式迅速传遍美国。
第五，智能制造成为主流模式。美欧老工业基地转型地区的发展模式彻底改变了将理念转化为产品和技术的方式，新的制造方法如机器人、3D打印和物联网，使得制造全新一代的智能产品成为现实。传统制造业关注的是劳动者个体的效率，而智能制造强调的是团队成员间的智力共享。下一代智能、功能多样、移动性强而且价格低廉的机器人将使自动化成为创业公司和小企业的首选，为客户提供个性化的定制。使用3D打印技术将大大减少浪费，并带来前所未有的创造力。物联网将会带来一套新的系统，在这个系统里的机器、零配件、产品、生产商、供应商、客户以及每一个人和其他一切事物都可以相互通信。在这种已经普遍存在于美欧创新热点地区的智能工厂中，机器人、3D打印和物联网共同支撑起由智力共享开发出的产品和技术，这种生产方式智能化、快捷化、个性化，而且价廉物美，十分具有竞争力。
2.美欧老工业基地发展的主要差异
美欧等发达经济体的老工业基地转型升级以发挥市场配置资源为主要力量，注重发掘基地城市的资源禀赋和人力资源优势，选择具有未来发展潜力的技术与产业，将发展高端制造业与生产性服务业紧密结合，当地政府出台一系列鼓励创新发展的政策与措施，创造良好的营商环境，想方设法扩大就业，减少转型升级带来的社会问题。
正是智力共享与智能制造的结合扭转了全球竞争形势，廉价正在让位于智能。新兴经济体的低成本制造商很多时候并没有认识到这是个严重的挑战，只有美欧这样的过去曾经辉煌后来又落伍陈旧的经济体才具备现成的创新热点地区必备的要素：专业知识深厚的研究机构与教育机构、政府对基础研究的扶持、诱人的工作与生活环境、充裕的风险投资资本、允许自由思考及尊重创新失败的气氛。但这些并不是说，美欧的智力共享与创新热点地区的发展就是完全一样的模式。
欧美智力共享与创新热点地区发展有着根本的不同，原因在于它们的基础设施、历史传统和文化习俗等方面存在巨大差异。美国拥有庞大的国防预算，其中相当一部分通过美国国防高级研究计划局（DARPA）、美国国家航空航天局（NASA）等機构划拨给了研发项目。包括我们所熟知的互联网、无人机、无人驾驶汽车等许多创新都脱胎于DARPA和NASA的项目。不仅如此，美国国立卫生研究院（NIH）也凭借其资助的项目在基础医疗研究领域产生了重大影响。在美国还有其他许多创新是由创业公司主导的。这些企业由风投资助，一般私人持有，等到发展壮大了就会公开募股，或者被业内龙头企业收购。
欧洲没有共同的国防预算。有些国家会开展战斗机和海军舰艇的研究，如法国和瑞典。由于欧洲市场分散，国家预算占GDP的比例比美国小得多，加上军事安全在北约的主导下，高科技创新无法从军方得到大量的资助。欧洲既没有欧盟范围内统一的医疗研究预算，也没有美国那样惊人数目的创业创新活动。不过这种情况正在慢慢得到改变，驱动欧洲创新的是国家级研究机构和资助机构，前者包括德国弗劳恩霍夫协会（Fraunhofer）、荷兰应用科学研究组织（TNO）、瑞士联邦材料科学和技术研究所（EMPA）等，后者有瑞典创新局（VINNOVA）、芬兰国家技术创新局（Tekes，隶属于芬兰就业与经济部）。在合作共享的时代，欧洲通过共同资助项目，创造性地利用了这种分裂的局面。
美欧等西方发达经济体的老工业基地正在恢复自己的竞争优势，它们不仅重塑制造业、创造新的就业、振兴地区经济，更重要的方面还体现在开发新产品和新技术上，这才是关键所在。这种新模式不仅重新振兴了西方的企业，而且在智能制造的帮助下，使得竞争优势重新转向发达国家。这些遥遥领先的新产品和新技术将改变我们的日常生活，包括衣食住行以及教育、卫生、健康等方面。
三、新时代振兴东北老工业基地的政策建议
实现新时代东北老工业老基地的全面振兴，要有新思想、新战略和新举措。东北老工业基地应健全使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系，深入推进供给侧改革，加快推动产业转型升级，真正实现发展的新旧动能转换，彻底改变东北老工业基地发展方式，为我国建立现代化经济体系奠定区域活力和创新力。
1.加快体制机制改革，为东北实体经济与产业创新提供良好的环境与服务
一是处理好市场的“决定性作用”和政府“更好作用”间的关系。东北老工业基地加快改革的关键是处理好市场的“决定性作用”和政府“更好作用”间的关系。只有从体制机制上进行改革创新，转变发展方式，老工业基地的发展才会有新思路新突破。理论上讲，政府与市场这“两只手”在经济发展过程中均不可或缺，具体以哪只手为主要依据发展情况来确定，即所谓的相机抉择。从西方现代经济发展历史来看，市场更多地发挥主导作用，政府调控的手段和职能相对较弱；但近年来，政府对于经济的调控也得到了加强。在助力老工业基地转型升级过程中，美欧很多国家的联邦政府和地方政府都积极作为，提供鼓励创新的政策与周到的服务。美欧老工业基地政府在转型升级的过程中，敢于突破传统方式，制定鼓励创新发展的指导方针，为想要给智力共享生态系统营造有利环境的区域和地区一臂之力。而从我国改革开放以来的实际情况看，即使在市场发挥主要作用的时候，政府干预经济的力量依然强大，尤其是在经济过热需要政府调控的时候。改革开放以来，各地经济发展的主要推动力来自于当地政府。地方政府发展经济的这种主导作用，在未来相当长的时期内仍将长期存在。从全国来看，今后各地政府将从支持企业追求优惠政策向鼓励企业自主技术创新和推动产业创新转变。当前虽然全国经济形势向好，但实体经济发展仍然缓慢，迫切需要政府营造稳定、公平、透明的发展环境。目前，装备制造、石油化工、医药等行业仍然是东北地区传统优势产业，但高比例的东北本地上市公司，却把高比例的投资放在了北上广深等一线城市以及东三省以外的其他地区；而对于东三省范围以内的投资比例较低，很少涉及与企业主营业务相关的研发、生产等项目。另外，一些轻资产的服务型企业，也将注册地南迁，其中一些前往深圳、珠海等发展环境较好的城市与地区。这些现象值得东北各地政府深刻反思。作为当年国家重点支持与发展的地区，老工业基地国企比例一般很高，民营企业发展严重滞后，两者之间根本不成比例。这些老工业基地城市的政府具体办事部门难以突破流程的繁冗，很难为民营企业提供便捷、快速、周到的服务，如果再遇到一些部门和个人可能存在的寻租行为，办事效率自然相对较低，而这恰恰是民营企业发展非常关键的问题。是更好地服务企业，还是更好地管住企业？这是一个市场意识问题，也是一个考验政府智慧的难题。
二是让政策措施落到实处产生积极的生产力。老工业基地要为国企卸压，激发企业创新潜力，提振民间投资信心，鼓励民众创业热情；尤其在新旧动能接续转换的关键期，产业转型升级与科技创新对“软环境”要求更高；要让政策措施落到实处产生积极的生产力，而不能停留在以“以文件来落实文件”的层面。在建设现代化经济体系的进程中，哪个地区创新发展意识先行早、简政放权上力度大，哪个地区就将更快地赢得新的发展优势。这既符合我国改革逻辑，又符合具体发展实践，也是党的十九大之后落实和深入推进供给侧结构性改革的抓手和实现区域平衡发展的突破口。东北老工业基地有的地方成立了专门机构来规范发展环境，迈出了可喜的第一步；最关键的还是要深化“放管服”改革，全面推行“一站式”服务，真正做到让企业办事“只跑一次腿”；在服务企业的实践中要做到在思想上真正尊重企业、在工作上真情服务企业、在发展中真心帮助企业的“三真”服务。归根结底一句话，就是要靠不断深化改革，坚决破除体制机制障碍，彻底把老工业基地的活力激发出来。政府还要更好地发挥作用，克服市场失灵问题，通过有效而适度的干预，提高一些基本生产要素的配置效率，弥补要素市场的缺陷。金融业在服务实体经济的合理限度内具有真实增长意义，其提供的服务有利于促进实体经济的增长。但由于市场上存在诸多投机获利机会，大量资金能够找到比在实体产业里更快地获得更多利益的产业领域，东北的实体经济和全国其他地方一样也都难以脚踏实地地发展。目前我国宏观上的资本充裕与微观上的资金紧张，充分说明供给侧结构的扭曲和体制机制缺陷，使得资金难以进入真正需要的实体经济领域。这个问题必须引起高度重视，也是我国供给侧结构性改革要着力解决的一个重要问题。类似的问题在每个产业都或多或少存在，尤其是产业内的中小企业。这样的体制机制改革措施如果能够保持长期稳定、公平透明，并尽快落实到位，必将为东北老工业基地的实体经济营造新的发展环境，提供新的发展动能，其释放的制度红利与改革红利将再次令世界瞩目。
三是政府机构改革要围绕东北振兴和高质量发展推进。深化东北三省政府机构改革，要着眼于转变政府职能，坚决破除制约市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，围绕推动东北振兴和高质量发展，实现区域均衡发展，建设现代化经济体系，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，结合新的时代条件和实践要求，着力推进重点领域和关键环节的机构职能优化和调整，构建起职责明确、依法行政的政府治理体系，提高政府执行力，建设人民满意的服务型政府。新时代对政府机构改革提出了更高的新要求。一方面，需要立足当前、聚焦今后3年，针对实现东北振兴、实现区域均衡发展、建设现代化经济体系奋斗目标面临的突出矛盾和问题，从机构职能上为实施“七大战略”、打好“三大攻坚战”、决胜全面建成小康社会提供保障；另一方面，需要放眼未来、着眼今后20年、30年，前瞻实现第二个百年奋斗目标构建组织架构和管理體制，注重解决事关东北老工业基地长远发展的体制机制问题；要按照中央的统一部署，加快构建东北老工业基地适应新时代新任务新要求的机构设置与职能配置框架，使机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效，为更好地统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局、贯彻落实新发展理念，实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，作出东北应有的贡献。
2.调整和优化主导产业，加快推动老工业基地转型升级
一是调整和优化主导产业。产业转型升级不是东北老工业基地振兴过程中遇到的新问题，而是振兴战略实施以来力图解决的历史性问题。选择什么样的主导产业，是全部推倒重来，还是在比较优势的基础上往前走？如果选择前者，现在产业工人的就业和地方政府吃饭问题怎么办？是承接其他地区产业低端环节的转移，还是在现有产业上实现转型升级？如果也选择前者，我们得掂量一下老工业基地的人工成本是否有优势以及企业能否承受污染治理和环境保护的成本。从理论上讲，如果技术足够先进，世界上将没有废弃物和污染物，所有的物质都将是资源。我国煤炭资源禀赋决定了在未来相当长时期内以煤为主的重化工业还将长期存在。从技术上看，重化工所有环节包括污染物的回收利用已不存在任何障碍，现实问题在于采用这样先进的技术所付出的成本如何消化（陈晓东、金碚，2016）。这涉及到产业转型升级的方向。
二是立足优势促进创新发展。近年来，东北三省新兴产业增长较快。辽宁省工业机器人、新能源汽车、城市轨道车辆、光缆、太阳能电池等产品产量2017年分别增长16.1%、24.9%、13.6%、55.1%和19.3%，黑龙江省第三产业增加值增幅达8.7%，高于全国0.7个百分点，电商交易额和网络零售额分别增长23.5%和53.5%。从全局看，东北老工业基地必须坚定不移地发展战略性新兴产业和高新技术产业。那么，当地具有比较优势的传统产业怎么办？全部淘汰或者转移并不可取。随着工业文明程度的提高以及高新技术的推广和普及，现在所谓的传统的高污染高能耗行业也将得到很好的改造和升级，而慢慢变成绿色产业。纺织业在我国一直被认为传统产业，高耗能高污染的印象让人挥之不去。然而，从世界纺织产业发展情况来看，我国处于纺织产业链较为低端的生产环节，虽然生产能力很强大，但高级面料也很难生产；而设计、着色、品牌等富含技术含量和市场影响力的环节更多地集中在欧洲的意大利、法国等国家；以往污染最严重的印染环节，也随着精细化工技术的发展而使得染料得到绿色化改造和升级。发达国家的工业化历程和经验与我国的实际情况充分说明，引进或注入高新技术改造的传统产业，不仅可以重新成为朝阳产业，可以占领世界高端市场，更能催生新技术或者新产业；而且还可以带动老工业基地生产性服务业的蓬勃发展，解决相当比例的就业问题，为区域发展注入新动能。因此，东北老工业基地经济转型升级，既要立足于当地产业基础和自身特点，又要突破产业发展局限和路径依赖，要推进经济结构优化升级，坚持多策并举，“不能再唱‘工业一柱擎天，结构单一的‘二人转，要做好加减乘除”；要深入推进供给侧结构性改革，加快通过“三去一降一补”等措施来消冗排毒，轻装前进，提升发展质量；要优先发展基础好前景佳的产业，大力促进装备制造业的高质量发展；要大力发展现代农业，强化农业科技创新，实现东北传统农业向现代生态农业转变；要着力发展现代服务业，尤其是生产性服务产业；要进一步推进“两化”深度融合，推动传统产业转型升级；要从实体经济内部激发新活力和新动能；要摆脱资源驱动和投资驱动，转向创新驱动，使产业结构现代化、绿色化、高效化，产业升级必须体现创新、协调、绿色、开放和共享的发展理念。
3.经济社会统筹兼顾，实现产城人文协调发展
一是促进产城深度融合发展。城市化发展本身就意味着更多的人口流入，城镇空间扩大，土地使用比重的增加。我国现实的经济社会发展，表现出来的土地城市化速度明显要快于人口城市化。在土地财政的诱导下，我国城市高速扩张导致基础设施建设和公共服务相对滞后，很难满足实际需要。随着发展水平的提高，那种靠数量规模的外延式发展已经难以为继，转变发展方式成为必然，产城融合发展也已成为普遍共识。
二是创新人力资源供给。对比第五次和第六次全国人口普查数据，东北三省10年间共流出200万人；再加上那些户籍虽然还在东北，但人已经去外省市工作生活而没有体现在普查数据中的，这些年总共流出东北的人口数远不止200万人。产业发展如果没有城市作为依托，就会失去应有的活力；城市发展如果没有产业支撑，也很容易形成“睡城”“鬼城”。而产城融合的核心是人。有了人，产业与城市就有了灵魂，也就有了能够把人聚拢起来的文化。而高等院校与科研院所是聚拢人才、引导创新的关键载体；东北三省有比较雄厚的教育资源，高等院校和科研院所相对比较多，如何将这些人才和资源整合，成为创新的孵化器和推动力量，当前显得十分迫切。半工半读方式的技术教育培训学院则是提供熟练产业工人的母体与基地，它将为产业创新培育具有新技术新技能的一线操作人手。
參考文献
[1]陈晓东，金碚.供给侧结构性改革下的节能减排与我国经济转型升级[J]，经济纵横，2016，（7）.
[2]安东尼·范·阿格塔米尔，费雷德·巴克.智能转型[M].北京：中信出版集团，2017.
[3]陈耀.全面振兴东北老工业基地要创新思路再造新优势[J].中国发展观察，2016，（2）.
责任编辑：晓 立
Looking at the Key Issues of Northeast Rejuvenation from the Innovation and Development of the Old Industrial Bases in the United States and Europe
Chen Xiaodong
Abstract：Thirty years before the reform and opening up， the rapid development of the old industrial base made great contributions to the establishment of a complete industrial system and economic and social development in China. In the past 40 years of reform and opening up， some old industrial bases have successfully completed the transformation and upgrading or are in the process； while the old industrial bases， such as the Northeast are difficult to adapt quickly to market changes， the path dependence is obvious， lack of vitality and competitiveness， and the local economic and social development is still in transition. Similar situation has happened in the old industrial base cities of western developed countries such as the United States and Europe. However， in recent years， many of these old industrial base cities have realized industrial transformation and upgrading and industrial innovation， and their economic and social development has also been gradually transformed. The analysis and reference of these experiences and lessons will help to realize the "Deepen Reforms to Accelerate the Rejuvenation of Northeastern and Old Industrial Bases" highlighted at the 19th National Congress of the CPC， and break down the drawbacks of institutional mechanisms that make the market play a decisive role in the allocation of resources， and give better play to the role of the government， so as to realize balanced regional development， to improve the quality of economic development and lay the foundation for China′s early completion of a modern economic system.
Key words：northeast old industrial base； transformation and upgrading； system and mechanism reform； high quality development
